中川淳司：跨太平洋伙伴关系协定与21世纪的贸易投资规则

　　前言

　　在跨太平洋伙伴关系协定(TPP)中起主导作用的美国，在这一协定中加入了高标准的贸易、投资自由化，及广范围、高标准的贸易、投资规则，试图将TPP打造成“21世纪的区域贸易协定”[1]标准。本文将探讨以下问题：一是美国此举的背景原因。二是2015年10月各国初步达成一致的TPP，实际上是否已经具备与“21世纪的区域贸易协定”标准相符的内容。理解TPP的背景和意义，需要先了解20世纪90年代以后的国际贸易法产生的结构性变化。一方面，基于WTO的多边贸易谈判遭遇瓶颈，着眼于深度整合[2]的自由贸易协定(free trade agreement，简称FTA)谈判盛行起来。产生这一现象的原因是供应链的日益全球化，即产品生产流程、服务的购买与供给已经超越了国境。TPP加入了各种各样的规则，来改善为供应链的全球化提供支持的法规和制度环境。但是，TPP作为“21世纪的区域贸易协定”标准的意义不止于此。本文在探讨TPP的产生背景的同时，通过概述TPP的内容，揭示其作为“21世纪的区域贸易协定”标准的意义和可能性。

　　1.TPP的产生背景和意义

　　理解TPP的产生背景和意义，需要先了解20世纪90年代以后的国际贸易法产生的两个结构性变化。一是，2001年11月开始的WTO多哈回合贸易谈判搁浅了。多哈谈判中，掌握谈判关键的美国、欧盟、印度、巴西、中国在诸多方面存在意见分歧和对立。2008年7月举行的总理事会围绕农业领域的削减补贴和下调关税、非农产品领域的关税下调方式(modality)的谈判破裂以来，多哈谈判几乎停滞了。此后，除了2013年部长级会议上贸易便利化协定达成协议外，至今为止谈判几乎没有任何进展[3]。

　　另一个变化是，20世纪90年代以后，国际社会逐渐开始通过FTA促进贸易、投资自由化和制定贸易、投资规则。图一是已经生效的FTA的变化趋势。在1990年前后FTA的数量开始增加，当时乌拉圭回合谈判正在进行，WTO还未成立。此后WTO成立，多哈谈判启动等多边贸易体系不断发展，FTA却不受其影响，至今为止保持着稳定的增长量。

　　图一：已经生效的FTA的变化趋势

　　(出处：笔者基于2016年12月“日本贸易振兴机构”(JETRO)出版的《世界和日本的FTA一览》中的数据制作。)

　　FTA比WTO具有更高标准的贸易自由化(包括货物贸易和服务贸易)。关于投资自由化和开放政府采购市场的条款也有很多。不只如此，近来的FTA开始制定比WTO还要广领域、高标准的贸易、投资规则。数据有点旧，笔者根据WTO公布的区域贸易协定的数据集，整理了1990年至2011年间缔结的90个FTA的规则内容(见图二)。“WTO+”指的是，WTO覆盖的领域中，FTA制定的比WTO更为进步的规定;“WTOX”是指在WTO没有覆盖的领域中FTA制定的规则。图中数据统计时，作为法规且适用协定争端解决程序的记为1份，作为法规，但不适用协定争端解决程序的记为0.5份。

　　图二：1990年至2011年间缔结的FTA的规则内容

　　(图中日文对应的中文意思分别是：工業品市場アクセス——工业产品市场准入，農産品市場アクセス——农产品市场准入，貿易円滑化——贸易便利化，輸出税——出口税，国家貿易——国家贸易，アンチダンピング——反倾销，補助金相殺関税——与补贴相抵销的关税，国家援助——国家救助，政府調達——政府采购，サービス貿易——服务贸易，腐敗防止——反腐败，競争政策——竞争政策，環境法——环境法，投資——投资，資本移動——资本流动，労働市場規制——劳动力市场监管)

　　(出处：笔者基于WTO, Updated dataset on the content of PTA(http://www.wto.org/english/res_e/publications_e/wtr11_dataset_e.htm)的数据制作。)

　　FTA将工业产品和农产品的市场准入(降低、取消关税)纳入WTO+范畴进行规定是理所当然的。FTA近来还致力于服务贸易，政府采购市场，投资的自由化，高标准、广范围的知识产权保护。此外，还加入了贸易便利化、资本流动的自由、投资规则、竞争政策等内容。整体来说，它们旨在实现缔约国企业与其他缔约国进行贸易和投资时，对象国市场或第三国市场竞争条件的改善，以及对象国国内监管环境的改善。换言之，近来的FTA志在深度整合[4]。如在第2节中看到的，TPP是以深度整合为目标的FTA的典型。

　　那么，为什么近来FTA致力于深度整合?想要理解这一点，关键在于理解20世纪90年代以后在北美、中东欧和东亚太平洋区域，新形态的国际分工加速推进这件事[5]。所说的新形态的国际分工就是由发达国家企业主导的供应链全球化。在全球化的供应链中，从产品、服务的采购到生产、流通的过程，根据最优原则进行跨国分工。使之实现的重要技术因素是信息通信技术和运输技术的革新。但是，光凭这些技术手段，全球化的供应链不会实现，还需要通过整个供应链建立并运行弹性、高效的生产和供给体制，建立并运行可靠的物流链，以连接跨境生产及服务供给。为此，需要全球化供应链的成员国给予多方面的政策支持。表一整理了供应链的全球化所需政策。

　　在供应链的全球化所需要的政策中，包含了企业减税及其他税制改革、形成产业集群、强化分包产业和人力资源开发等各国应该独立施行的政策。除此之外的政策，各国虽然可以自主施行，但国际协定的制约会确保政策得到更为切实有效的落实。近来的FTA涵盖了诸多此类政策(表一中下划线部分即是)。

　　综上所述，20世纪90年代以后发达国家企业主导的供应链全球化急速加剧，这使得各国需要通过国际协定施行与之相适应的新政策。WTO不能及时准确地满足这一需求，取而代之的是通过FTA来制定政策。这就是20世纪90年代后FTA急速增加的理由。

　　但是，若要借助FTA来实现供应链全球化，需注意以下问题。首先，由于FTA多数是双边协定，只覆盖了供应链成员国的部分国家。若要覆盖整个供应链就需要很多FTA，这需要花费很多时间和成本。即使建立了覆盖整个供应链的FTA网络，网络内的FTA之间也有可能出现规则不匹配的情况，就会产生一些问题。比如，由于FTA不同，决定FTA优惠关税税率适用产品原产地的优惠原产地规则就不同，企业使用FTA优惠关税税率的成本会增加;FTA导致清关手续不统一的情况下，经由清关手续不完备的FTA缔约国时，时间和费用会增加，流通可能遭遇瓶颈;FTA导致的工业产品标准及认证制度不同时，将无法通过制造该产品来实现规模经济。

　　FTA是支撑供应链全球化的重要手段，针对它目前存在的问题，TPP有可能给予解决。第一，TPP目前是由12个国家参与的广域FTA，并有可能进一步增加缔约国，成为覆盖整个亚太区域的FTA。TPP范围越广，全球化的供应链和TPP缔约国间的错位越小。第二，在TPP缔约国之间，原产地规则和清关手续标准统一，将不会发生因规则不统一引发的问题。此外，累计原产地规则的实行利于构建跨多个TPP缔约国的供应链。第三，主导谈判的美国为TPP加入了高标准的贸易、投资自由化，以及广范围、高标准的贸易、投资规则，致力于将TPP打造为“21世纪的区域贸易协定”标准。笔者将在第2节中讨论这一目标会得到何种程度的实现。

　　前言

　　在跨太平洋伙伴关系协定(TPP)中起主导作用的美国，在这一协定中加入了高标准的贸易、投资自由化，及广范围、高标准的贸易、投资规则，试图将TPP打造成“21世纪的区域贸易协定”[1]标准。本文将探讨以下问题：一是美国此举的背景原因。二是2015年10月各国初步达成一致的TPP，实际上是否已经具备与“21世纪的区域贸易协定”标准相符的内容。理解TPP的背景和意义，需要先了解20世纪90年代以后的国际贸易法产生的结构性变化。一方面，基于WTO的多边贸易谈判遭遇瓶颈，着眼于深度整合[2]的自由贸易协定(free trade agreement，简称FTA)谈判盛行起来。产生这一现象的原因是供应链的日益全球化，即产品生产流程、服务的购买与供给已经超越了国境。TPP加入了各种各样的规则，来改善为供应链的全球化提供支持的法规和制度环境。但是，TPP作为“21世纪的区域贸易协定”标准的意义不止于此。本文在探讨TPP的产生背景的同时，通过概述TPP的内容，揭示其作为“21世纪的区域贸易协定”标准的意义和可能性。

　　1.TPP的产生背景和意义

　　理解TPP的产生背景和意义，需要先了解20世纪90年代以后的国际贸易法产生的两个结构性变化。一是，2001年11月开始的WTO多哈回合贸易谈判搁浅了。多哈谈判中，掌握谈判关键的美国、欧盟、印度、巴西、中国在诸多方面存在意见分歧和对立。2008年7月举行的总理事会围绕农业领域的削减补贴和下调关税、非农产品领域的关税下调方式(modality)的谈判破裂以来，多哈谈判几乎停滞了。此后，除了2013年部长级会议上贸易便利化协定达成协议外，至今为止谈判几乎没有任何进展[3]。

　　另一个变化是，20世纪90年代以后，国际社会逐渐开始通过FTA促进贸易、投资自由化和制定贸易、投资规则。图一是已经生效的FTA的变化趋势。在1990年前后FTA的数量开始增加，当时乌拉圭回合谈判正在进行，WTO还未成立。此后WTO成立，多哈谈判启动等多边贸易体系不断发展，FTA却不受其影响，至今为止保持着稳定的增长量。

　　图一：已经生效的FTA的变化趋势

　　(出处：笔者基于2016年12月“日本贸易振兴机构”(JETRO)出版的《世界和日本的FTA一览》中的数据制作。)

　　FTA比WTO具有更高标准的贸易自由化(包括货物贸易和服务贸易)。关于投资自由化和开放政府采购市场的条款也有很多。不只如此，近来的FTA开始制定比WTO还要广领域、高标准的贸易、投资规则。数据有点旧，笔者根据WTO公布的区域贸易协定的数据集，整理了1990年至2011年间缔结的90个FTA的规则内容(见图二)。“WTO+”指的是，WTO覆盖的领域中，FTA制定的比WTO更为进步的规定;“WTOX”是指在WTO没有覆盖的领域中FTA制定的规则。图中数据统计时，作为法规且适用协定争端解决程序的记为1份，作为法规，但不适用协定争端解决程序的记为0.5份。

　　图二：1990年至2011年间缔结的FTA的规则内容

　　(图中日文对应的中文意思分别是：工業品市場アクセス——工业产品市场准入，農産品市場アクセス——农产品市场准入，貿易円滑化——贸易便利化，輸出税——出口税，国家貿易——国家贸易，アンチダンピング——反倾销，補助金相殺関税——与补贴相抵销的关税，国家援助——国家救助，政府調達——政府采购，サービス貿易——服务贸易，腐敗防止——反腐败，競争政策——竞争政策，環境法——环境法，投資——投资，資本移動——资本流动，労働市場規制——劳动力市场监管)

　　(出处：笔者基于WTO, Updated dataset on the content of PTA(http://www.wto.org/english/res_e/publications_e/wtr11_dataset_e.htm)的数据制作。)

　　FTA将工业产品和农产品的市场准入(降低、取消关税)纳入WTO+范畴进行规定是理所当然的。FTA近来还致力于服务贸易，政府采购市场，投资的自由化，高标准、广范围的知识产权保护。此外，还加入了贸易便利化、资本流动的自由、投资规则、竞争政策等内容。整体来说，它们旨在实现缔约国企业与其他缔约国进行贸易和投资时，对象国市场或第三国市场竞争条件的改善，以及对象国国内监管环境的改善。换言之，近来的FTA志在深度整合[4]。如在第2节中看到的，TPP是以深度整合为目标的FTA的典型。

　　那么，为什么近来FTA致力于深度整合?想要理解这一点，关键在于理解20世纪90年代以后在北美、中东欧和东亚太平洋区域，新形态的国际分工加速推进这件事[5]。所说的新形态的国际分工就是由发达国家企业主导的供应链全球化。在全球化的供应链中，从产品、服务的采购到生产、流通的过程，根据最优原则进行跨国分工。使之实现的重要技术因素是信息通信技术和运输技术的革新。但是，光凭这些技术手段，全球化的供应链不会实现，还需要通过整个供应链建立并运行弹性、高效的生产和供给体制，建立并运行可靠的物流链，以连接跨境生产及服务供给。为此，需要全球化供应链的成员国给予多方面的政策支持。表一整理了供应链的全球化所需政策。

　　在供应链的全球化所需要的政策中，包含了企业减税及其他税制改革、形成产业集群、强化分包产业和人力资源开发等各国应该独立施行的政策。除此之外的政策，各国虽然可以自主施行，但国际协定的制约会确保政策得到更为切实有效的落实。近来的FTA涵盖了诸多此类政策(表一中下划线部分即是)。

　　综上所述，20世纪90年代以后发达国家企业主导的供应链全球化急速加剧，这使得各国需要通过国际协定施行与之相适应的新政策。WTO不能及时准确地满足这一需求，取而代之的是通过FTA来制定政策。这就是20世纪90年代后FTA急速增加的理由。

　　但是，若要借助FTA来实现供应链全球化，需注意以下问题。首先，由于FTA多数是双边协定，只覆盖了供应链成员国的部分国家。若要覆盖整个供应链就需要很多FTA，这需要花费很多时间和成本。即使建立了覆盖整个供应链的FTA网络，网络内的FTA之间也有可能出现规则不匹配的情况，就会产生一些问题。比如，由于FTA不同，决定FTA优惠关税税率适用产品原产地的优惠原产地规则就不同，企业使用FTA优惠关税税率的成本会增加;FTA导致清关手续不统一的情况下，经由清关手续不完备的FTA缔约国时，时间和费用会增加，流通可能遭遇瓶颈;FTA导致的工业产品标准及认证制度不同时，将无法通过制造该产品来实现规模经济。

　　FTA是支撑供应链全球化的重要手段，针对它目前存在的问题，TPP有可能给予解决。第一，TPP目前是由12个国家参与的广域FTA，并有可能进一步增加缔约国，成为覆盖整个亚太区域的FTA。TPP范围越广，全球化的供应链和TPP缔约国间的错位越小。第二，在TPP缔约国之间，原产地规则和清关手续标准统一，将不会发生因规则不统一引发的问题。此外，累计原产地规则的实行利于构建跨多个TPP缔约国的供应链。第三，主导谈判的美国为TPP加入了高标准的贸易、投资自由化，以及广范围、高标准的贸易、投资规则，致力于将TPP打造为“21世纪的区域贸易协定”标准。笔者将在第2节中讨论这一目标会得到何种程度的实现。

　　2.TPP达成了哪些一致

　　2016年2月4日，TPP各谈判国签署协定，确认了TPP正文、关税减让表及其他附件的内容。TPP正文、关税减让表及其他附件由保管国新西兰通过其外交和贸易部网站[6]发布，美国商务部网站[7]也进行了发布。协定的日语版发表于日本政府内阁官房TPP政府对策本部的网站[8]。接下来，对照这些文件内容看一下TPP的内容。

　　(1)TPP的条文结构

　　TPP正文共有30章(参见表二)。除此之外，还签订了货物市场准入相关的各缔约国关税减让表，以品种分类的原产地规则，服务贸易、投资相关的各缔约国承诺表，关于政府采购的各缔约国承诺表，不适用于对国企的规定的国别例外名单，按商品和领域分类的、关于货物贸易、服务贸易合意事项等内容的很多附件(Annexes)。此外，签署了很多写有双边磋商结果的交换文件(exchange of letters)，文件内容是关于按产品、部门分类的市场准入等。

　　TPP的条文构成与日本之前缔结的经济伙伴关系协定(Economic Partnership Agreement，简称EPA)以及其他TPP谈判国特别是美国的FTA并无很大不同。同时，TPP制定了EPA和FTA所没有的新章节，这与“21世纪的区域贸易协定”这一定位相称。比如设置关于国有企业规定的第17章、合作和能力建设的第21章、与跨领域事项相关的第22章～第25章、透明度和反腐败的第26章等。接下来，将TPP的内容分为四类看一看它的大概。四类分别是：①贸易、投资自由化;②支撑供应链全球化的规则;③兼顾深度整合与尊重东道国正当监管权的规则;④社会经济问题的国际协作。

　　(2)贸易、投资自由化

　　TPP加进了高标准的贸易自由化。日本的自由化率(即时或生效后10年内取消关税的货物种类数占比)超过了95%[9]。考虑到日本迄今为止签订的EPA自由化率最高也只有88%多一点，可以说是TPP改变了日本一直以来将含有“重要5种”(大米、大麦小麦、猪牛肉、砂糖类、乳制品)在内的多数敏感商品排除在自由化之外的方针。虽说如此，以“重要5种”为首的部分例外商品仍可免于取消关税。最终，日本一边维持着对这些品类长久以来的进口限制(国家贸易制度，关税配额等)的大框架，一边通过承诺增加进口配额量、降低关税率等促使谈判达成一致。

　　在服务贸易和投资自由化方面，采用负面清单制度，将非自由化等领域的现行准入监管视为“不符措施”(指东道国对外国投资实行的不符合准入前国民待遇的措施——编者注)，写入各国承诺表中。关于承诺表的内容分析，本文不做赘述，不过值得一提的是，马来西亚和越南在流通、金融服务领域承诺将采取新的自由化措施，这样日本企业就可以进军该两国;关于投资，取消了诸多领域对投资者的投资要求，从而保证了投资者的投资自由，这也是自由化谈判成果之一。

　　关于政府采购，所有谈判国议定了开放货物和服务采购市场的政府机关、活动及最低标准数额。越南和马来西亚等没有加入WTO政府采购协定的TPP谈判国，也将开始开放政府采购市场。其余谈判国的大部分都承诺将施行比WTO政府采购协定和现有的FTA、EPA更高标准的自由化。

　　(3)支撑供应链全球化的规则

　　TPP加入了比以往的FTA和EPA更加广范围的规则，创造了支撑供应链全球化的法规及制度环境。表三总结了用以支撑供应链全球化的TPP规则概要。表中数字表示TPP相应的章的编号。从作为支撑供应链全球化的法规/制度角度考察TPP规则的实际效果，需要细查规则内容，并基于协定生效后各国施行的法规和制度改革趋势做出实质性评价，笔者在概述规定内容的基础上，在表三右列做出了暂定评价。

　　(出处：笔者制作。)

　　接下来，列举主要规则并概述其意义。

　　(a)原产地规则及贸易便利化

　　对于供应链的全球化来说，控制贸易成本，特别是中间货物的贸易成本是很重要的。关于原产地规则，在TPP缔约国区域内视为完全累计可能性很大。经由多个TPP缔约国的产品可重复适用于TPP优惠税率，这将利于构建TPP缔约国间的供应链。但在服装和汽车领域，接纳了美国希望保护国内产业的要求，采用了部分原产地规则。此外，TPP确定了利于提高清关手续透明度和办理速度的规则。关于提高清关手续透明度，有关透明度和反腐败的第26章也很重要。

　　(b)SPS和TBT

　　关于卫生与植物检疫(SPS)措施、技术性贸易壁垒(TBT)，在确认WTO的SPS协定、TBT协定中的权利义务同时，制定了提高SPS措施和标准认证制度透明度的规定，制定了有关特定商品(化妆品、医药品、医疗器械、信息通信技术产品、葡萄酒及烈性酒、有机农产品等)附件，制定了关于协调国际标准、提高等效性批准/风险评估程序的透明度和办理速度的规定，这些都很重要。此外，为解决缔约国间发生的问题，引入了政府间磋商程序，这一点也很重要。

　　(c)跨领域事项

　　TPP新设了独立章节讨论跨领域事项，比如竞争力与商务便利化(第22章)、促进中小企业发展(第24章)、监管一致性(第25章)，这些支撑供应链全球化的FTA显示了TPP的创新性。这些规定对于构建全球化供应链的TPP缔约国企业来说，将会提升商业环境的透明度。这些规定都是不具有法律约束力的义务或政策目标。尽管如此，TPP生效后成立的TPP委员会下设了独立的委员会，将通过同行评审的方式阶段性地、逐步地实现这些义务和目标。

　　(d)电子商务

　　跨境电子商务是从流通、金融交易方面支撑供应链全球化的重要组成要素。TPP电子商务章节加入了谈判国一直以来在电子商务中采用的FTA和EPA的先进规则。其内容基本遵循了该领域具备强大产业竞争力的美国的主张。比如，不征收数码产品关税，电子认证及电子签名，保护线上消费者，保护电子商务中的个人信息，跨境信息流通及保证信息存储自由，确保电子商务所需的互联网访问，禁止了计算机相关设备的国内设置要求，禁止要求转移、访问源代码，禁止要求公开源代码。

　　(e)知识产权

　　在供应链的全球化进程中，跨境输出知识产权和管理专业知识在交易中承担了重要角色。TPP的知识产权章节写入了比WTO的《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS协定)更广范围、更高标准的知识产权保护规定。尤为重要的是，将著作权的保护期限设定为作者有生之年及死后70年，设定了医药品和农药的测试数据保护期限等。从打造支撑供应链全球化的法规和制度环境这一角度来看，知识产权的保护水平和对象范围自不必说，更重要的是，在缔约国内可以强效行使权利(enforcement)。TPP在这方面也加入很多超越了TRIPS的规定。

　　(f)国有企业

　　在全球运营的私营企业，相对于财政上和监管上享有优待的进驻国国有企业，在进驻国市场及第三国市场处于不利竞争地位。关于国有企业所享有的财政上和监管上的优惠，TPP制定了超越WTO协定及以往的FTA和EPA的规则[10]。规则包含以下内容：①确保国有企业基于商业目的从事商品和服务的买卖;②确保国有企业不歧视对待其他缔约国的企业、商品、服务;③对国有企业进行非商业性援助时，不损害其他缔约国利益;④应其他缔约国要求，提供国家对国有企业的所有权和控制的相关信息，提供对国有企业进行非商业援助的相关信息。这些规定是为了确保外国私营企业和国有企业公平竞争的环境(competitive neutrality)。但是这些规定并不绝对，很多规定在实施前具有宽限期。此外，各缔约国还制定了可以不遵守上述规定的国有企业例外名单附件。

　　(4)兼顾深度整合与尊重东道国正当监管权

　　为了改善给供应链的全球化提供支持的法规和制度环境，TPP框架下的缔约国不仅在关税等跨境规则上，而且在广泛的国内监管/制度上，都要承担国际协议中的义务。其结果是，TPP大幅限制了缔约国制定国内监管制度的裁量权。然而，缔约国除了要改善为供应链的全球化提供支持的法规和制度环境，还肩负着在诸多领域施行公共政策的责任。缔约国为履行这一职责而行使正当监管权不应被TPP不当限制。TPP作为“21世纪的区域贸易协定”标准，需要限制缔约国的监管权以实现深度整合，同时也需要尊重缔约国为施行公共政策行使正当监管权，如何调整二者关系是重要的课题。

　　在以贸易和投资的自由化为目的的国际协定中，尊重缔约国正当监管权的手段大致上有两种：①缔约国行使正当监管权时，视为国际协定义务的例外情况或义务的免除;②确认并宣布缔约国在特定公共政策领域可以行使正当监管权。前者还可分为两种：国际协定义务的一般性例外;国际协定特定义务的例外。这些做法均已被TPP采用。

　　(a)一般性例外

　　第29章规定了TPP的例外情况。关于货物贸易，援引了1994年关税及贸易总协定的第20条。关于服务贸易，援引了服务贸易总协定(GATS)第14条的一般性例外。此外，在安全保障措施中规定了广范的例外。

　　(b)特定义务的例外

　　作为FTA特定义务的例外被广泛使用的是采取负面清单的FTA，清单列举了诸多“不符措施”，将其作为服务贸易和投资自由化的例外情况。它是一种不包含棘轮义务(“棘轮义务”指不可逆的义务——编者注)的负面清单，允许未来对一切监管的变更，包括在对自由化予以限制的方向上的变更。TPP附件Ⅱ以及金融服务相关的附件Ⅲ第B节体现了这一内容。举个例子，表四列举了日本、美国、马来西亚在附件Ⅱ中列举的“不符措施”。

　　(出处：TPP附件Ⅱ摘录。笔者制作。)

　　关于附件Ⅱ及附件Ⅲ第B节中列举的措施，缔约国今后依然具有监管自由。比较一下三国措施，均包含执法、矫正、社会服务相关措施，以及博彩业相关措施。前者是具有很强社会政策意义的政策领域，后者与社会安全或公共道德相关。这些举措旨在保护广泛的监管裁量权，其他措施多与国家安全保障(武器/爆炸物制造、安保业、机场运营等，航天工业、广电业等)相关。外国人获得土地或进行土地交易方面的措施或许也应加到这一类中。另一方面，美国列举的沿海贸易权措施(关于内河运输，只允许在美国生产、具有美国籍、美国国民所有、美国船员乘坐的船舶)，这一举措保护主义倾向明显，是否可以作为公共政策，值得讨论。

　　(c)投资章节中关于间接征用的规定

　　TPP加入了在特定公共政策领域，允许缔约国行使正当监管权的规定。有关间接征用的投资章节(第9章)就是这样的例子。关于征用问题，凝聚了缔约国共识的附件9-B的3项(b)规定，“为保护与公共福利相关的正当目的(公共卫生、公共安全及环境等)而被起草或被实施的非歧视性监管措施，除了极其有限的情况外，不构成间接征用”。即明确规定了，缔约国享有维护正当公共福利的监管权，这一权限的行使原则上不作为间接征用的补偿对象。这里所说的“与公共福利相关的正当目的”范围很广，“公共卫生、公共安全及环境”不过是其中一例。

　　(5)国际合作解决社会经济问题

　　关于TPP的内容最后应该重点掌握的是，除贸易和投资自由化外，缔约国承诺将通过国际合作来解决全球化的社会经济问题，TPP着重强调了这一点。具体来说，表现在劳工章节(第19章)和环境章节(第20章)。这些章节规定，缔约国在各监管领域享有自主立法及执行的主权权利[11]，同时规定，主权权利与国际协定中的义务相伴。这些义务分为三种。第一是，不得以鼓励贸易和投资为目的，减免执行国内法(劳工法、环境法)的义务(关于劳工法在19.4条，关于环境法在20.3条6项)。第二是，不得长时间不执行国内法(劳工法、环境法)的义务(关于劳工法在19.5条1项，关于环境法在20.3条4项)。第三是，遵守这些领域中的国际协议原则及规范的义务。本文所关注的是最后一种义务。前两种义务与贸易和投资自由化关联更为紧密[12]，而第三种义务与前两者具有本质区别，它体现了缔约国采取国际合作解决社会经济问题(这些社会经济问题不同于贸易和投资自由化)的承诺，比如劳工标准的国际保护[13]、地球环境问题、保护稀缺资源[14]等。

　　贸易、投资自由化要与工作条件、劳工基本权利等基本人权及解决地球环境问题相平衡，这日益成为国际社会的共识。TPP主动提及了这一点，并将缔约国做出的采取多种国际合作的承诺作为义务加以约束，可见其作为“21世纪的区域贸易协定”标准，是具有先进性的。

　　TPP的先进性还表现在，劳工章节、环境章节中均规定了企业社会责任(CSR)(关于劳工在19.7条，关于环境在20.10条)。这些规定都要求缔约国鼓励本国企业履行劳工和环境领域的社会责任。

　　结语：TPP能成为21世纪的区域贸易协定标准吗

　　本文从检验“21世纪的区域贸易协定”标准的先进性出发，概述了TPP的内容。最后，笔者将提出21世纪的区域贸易协定应具备的内容类型，通过比较，对TPP做出初步评价。

　　21世纪的区域贸易协定首先应具备的是，创造一个与全球化的供应链相符的法规和制度环境。为此，需要加入高标准的贸易、投资自由化和广范围、高标准的贸易、投资规则。就这两者而言TPP是合格的。从这个角度来说，日本将“重要5种”等商品列为贸易自由化的例外，此举不妥。如果考虑到日本国内关于加入TPP的负面舆论，特别是考虑到以农协为代表的强硬反对派，这已经是最好的结果。在贸易、投资自由化和开放政府采购市场方面TPP取得了很大的成果，它制定的规则同样将评价甚好。TPP在FTA、EPA覆盖的WTO+、WTOX领域中，加入了高标准的规则。此外，以跨领域事项为代表，加入了支撑供应链全球化的新规则。虽然多数不具法律约束力，但在协定生效后，各领域设立的委员会将通过同行评审的方式阶段性地、逐步地实现这些目标。

　　其次，21世纪的区域贸易协定必须兼顾深度整合和维护缔约国的正当监管权。为此，TPP采用了FTA一直使用的方法。即以下三种：协定义务的一般性例外、协定特定义务的例外、缔约国在特定政策领域可以行使正当监管权的规定。这些规定与以往的FTA没有很大差别，从这个角度说很难看到TPP的创新性。话虽如此，综合分析这三种规定，TPP充分尊重了缔约国的正当监管权，而不是只考虑贸易、投资的自由化不顾及缔约国的正当监管权。

　　最后，21世纪的区域贸易协定，不仅以贸易、投资的自由化为目标，也须积极参与人权、环境、可持续发展等当今国际社会应合力解决的社会经济问题。TPP关于这一点的规定总体而言很简单，但其提及了现有的多边原则宣言和国际条约并要求缔约国遵守，提及企业社会责任并要求对企业的贡献予以鼓励。从这两点来看，比起以往的FTA是具有创新性的。区域贸易协定在人权、环境、可持续开发领域如何与国际合作产生联系，区域贸易协定如何参与企业的活动，至今没有先例，从这一点来看，TPP的规定起了开先河的作用。

　　(补论)美国新政府发表退出TPP声明

　　2017年1月23日，美国特朗普总统在就任后不久后发表声明(Presidential Memorandum)，宣布退出TPP[15]。TPP今后将何去何从，日本将提出怎样的国际贸易政策应对，下面将围绕这些问题进行探讨。

　　TPP若要生效，需要自2016年2月4日签署之日起两年内经所有谈判国批准，或两年内经2013年的GDP总和超过所有谈判国GDP总和85%的6个国家批准，或签署后两年以后经2013年的GDP总和超过所有谈判国GDP总和85%的6个国家批准(TPP第30.5条)。因此，只要2013年的GDP占所有谈判国总和约60%的美国不批准，TPP不可能生效。但是，TPP不会因美国退出而作废。TPP的内容于2016年2月签署时已经确定。在取得所需数量国家的批准正式生效前，继续处于保留状态。为了结束保留状态使TPP生效，只能游说特朗普政府予以批准。

　　截至本稿执笔时(2017年2月初)，特朗普政府的国际贸易政策总体情况并不明晰，不明确的地方还有很多，比如TPP退出声明的意图和依据，将提出怎样的政策取而代之等。作为日本政府，不要被特朗普政府的一举一动所左右，要坚定不移地坚持对的方针，做出不懈努力说服美国政府。

　　说起来，TPP对美国来说是“潜在的灾难”(potential disaster)[16]吗?不参加TPP对美国极为不利。不能享有日本承诺的大米、牛肉、乳制品等的低关税和进口配额，美国农业恐怕会受到重创。美国的制造业和服务业也无法进入高速发展的越南和马来西亚等亚洲新兴国家市场，就无法构建供应链。比起这些更为不利的是，不能适用于本文2节(3)中提到的，TPP中的广范围、高标准的贸易、投资规则。而这些规则正是美国主导制定的，旨在建立“21世纪的区域贸易协定”标准，以此来制衡崛起的中国，纠正世界市场上不公平的竞争条件。

　　在特朗普政府下，美国赋予TPP的国际贸易战略意义依然存在。安倍政府应向特朗普政府细致阐明TPP的国际贸易战略意义和美国退出TPP的损失，坚持不懈地进行游说。从这个角度来说，日本国会批准了TPP及相关法案并完成了批准所需的国内程序，这是值得称赞的。其他谈判国中，新西兰已经完成了批准所需的国内程序，澳大利亚和墨西哥的国内程序也即将完成。日本应敦促其他几个谈判国，严肃对待、加快推进TPP的批准所需的国内程序，做好一旦美国批准即可生效的准备工作，尽早促成2013年GDP总和超过25%的5个国家的批准。

　　眼下，特朗普政府回心转意批准TPP的希望渺茫。退出TPP是特朗普参选总统时提出的他的政府承诺，他不会轻易取消上台后即刻施行的这一政策。美国不批准，TPP就无法生效，保留状态将会暂时持续。这种情况下，有什么好对策呢?

　　除TPP外，日本正参与包含东亚地区的区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)、与EU(欧盟)的经济伙伴关系协定(EPA)、日中韩FTA这三个范围广泛的FTA的谈判。虽说这些谈判对日本很重要，但并不意味着这几项达成协议的话就不需要TPP了。RCEP与TPP同为实现亚太自由贸易区(FTAAP)的选择。但是，RCEP成员国中的印度和中国对高标准的贸易、投资自由化和高标准、广范围的贸易、投资规则持消极态度，因此，RCEP不太可能会加入可与TPP媲美的高标准内容。话虽如此，若能实现横跨东亚、南亚、大洋洲的广域自由贸易区，对于在此区域内从事供应链建设的日本企业来说无疑是利好消息。政府应避免草率决定，同时，应将RCEP谈判的成功作为日本国际贸易政策的优先目标。

　　有消息称与欧盟的EPA谈判即将达成框架协议。然而，2017年上半年欧盟主要国家将举行国内选举，有可能会导致政府更迭，如果在此之前不能完成谈判，恐怕无望尽早达成协议。与RCEP的情况不同，这个谈判需要尽早达成框架协议。关于日中韩FTA谈判，中国明显持消极态度，加之特朗普政府宣布退出TPP，TPP不知何时才能生效，这就使得在日中韩FTA谈判中，日本在促使中国加快谈判进展方面的制衡力有所减弱。目前来说，优先促使RCEP达成协议或许对日本最有利。

　　如果RCEP、日本和欧盟间的EPA、日中韩FTA等范围广泛的FTA达成协议，那么非成员国美国的企业将在日本市场、亚洲市场以及欧洲市场上处于不利竞争地位。这样一来，为了消除不利因素，美国国内要求批准TPP的呼声可能会高涨。对日本来说，达成这些协议是国际贸易政策的优先目标，若能通过这些协议促使TPP生效，那将尤为理想。

　　也有人建议由除了美国以外的11个国家批准TPP生效。为尽早促成TPP生效，实现21世纪的区域贸易协定标准，这个方案值得考虑。然而实现这个方案并不容易。想让11国批准TPP生效，需要修改TPP协定正文，变更生效条件。但是，若不重审协定内容，则很难让11个国家同意修改协定。没有了美国的TPP吸引力大打折扣，对于越南、马来西亚、新西兰等期待进入美国市场的国家来说尤为如此。这些国家为了换取对美市场贸易才接受了贸易、投资自由化，以及广范围、高标准的贸易、投资规则，若抛开美国修改协定以促使TPP生效的话，这些国家可能会提出要重新审议协定内容，如此一来，就会花费很多时间谈判。所以说不是只要去掉美国就可以使TPP生效了。

　　根据特朗普总统当选以来的言论，也可以考虑推进日美双边贸易谈判这一选项。但是，这也绝不是一条容易的路。特朗普政府注重实际利益，提倡消除与贸易对象国的贸易赤字，因此，双边谈判很可能是以TPP的日本农产品贸易自由化为出发点，进而追求更大的自由化。日本汽车市场被指具有“封闭性”、不公平，谈判很可能要求日本增加TPP平行磋商中的汽车进口配额。而且，双边贸易谈判对于实现TPP的高标准、广范围的贸易投资规则这一目标并无益处。这种弊大于利的谈判实属走投无路的下下策。

　　特朗普政府成立时间不长，新政府负责制定国际贸易政策的班子还没确定。主要内阁成员和政府高官相继被任命，新政府正在全面、系统地重审奥巴马时代的国际贸易政策，因此，到新政策确立需要花费数月时间。政府交接间隙，总统及少数心腹提出了一些敷衍大众、只为博取人气的政策，这些政策多数将在政府交接后被重新审议。在前景不明朗的情况下切勿主观臆断或盲目悲观，不要对这些接二连三的看上去“不合常理”的政策做出过激反应，也不要对暂时性的妥协政策、补救政策予以回应。综上，我们讨论了几个对策，但是毫无疑问，即便要花些时间，最理想的结果还是达成包括美国在内的TPP。

　　对于日本来说，应专注于眼下能做的和应该做的事，比如促使RCEP和日本-欧盟EPA达成协议，促使其他TPP谈判国尽早完成批准程序等。即便要花些时间，也要耐心细致地向美国阐述TPP的国际贸易战略意义、重要性以及不加入的弊端，坚持不懈地争取特朗普政府的批准。英国脱欧(Brexit)和“特朗普现象”使得美英主导构建的自由贸易体制发生动摇，世界贸易体系更加前景不明。日本政府应高举自由贸易的旗帜，为了实现理想坚定不移阔步向前，把现状当作日本发挥维持和重建自由贸易体制领导力的好机会。

　　相关简介：中川淳司，日本东京大学社会科学研究所教授。本文原文为日文，系日本国际问题研究所2017年3月的研究报告《后TPP时期亚太经济秩序的新发展》第一章，于2018年1月首刊于该所网站(网址为http://www2.jiia.or.jp/pdf/research/H28_Post-TPP/01-nakagawa.pdf)。本文由梁霄月翻译，注释见《新视角》杂志总第82期