欧盟移民危机的神话：移民外交的困境（四）

　　联合国移民峰会：意外场所的新朋友

　　1.这一问题是如何显现出来的?

　　20年来，管理国际移民的规则便陷入了全球性的僵局。2016年9月，这一僵局在纽约松动了。一向对创立自由主义全球性规则心存疑虑的欧盟发现自己有可能输掉这场争论。

　　20年来，围绕着移民问题，富国和穷国展开了一场拉锯战。穷国希望创立自由主义移民规则，富国则表示抵制。通过促使最富有的国家签署《联合国移民工人公约》，穷国取得了初步胜利，但这一胜利只是片面的。该公约保证身处外国的工人将获得适当的待遇，但并未允许他们进入富国的劳动力市场。欧盟乐于善待已居住在本地的移民工人，但不愿赋予其任何准入权或是配额。决定国际移民规则的依旧是富国的经济需求。穷国建立“由供给驱动”移民体制的呼吁并未获得响应。

　　富国在抵制移民对话时使用的是一个简单的论据。它们声称，移民自由化是不必要的，因为工作岗位和财富正在四散开来，所以人们没有必要移民。历任美国政府都表示，世界不应关注劳动力的流动，而应该关注贸易和资本的自由流动。欧盟也有着类似的看法，认为发展援助能够起到创造工作岗位的作用，因此，非洲、亚洲和拉丁美洲没有必要为本国公民争取移民的机会，只需静待经济奇迹发生即可。唯一对穷国的呼吁有所同情的是联合国经济和社会事务部人口司与国际劳工组织的高层官员。但富国小心翼翼地避免联合国就这一问题展开辩论。

　　2016年时，形势发生了变化。曾大获成功的跨大西洋智囊团——即由美国和欧盟组成、由世界贸易组织及经济合作与发展组织提供技术支持的抵抗联盟——遭遇了挫折。在过去十年间，它们阻挠了联合国举办全球移民峰会的多次倡议——包括美国在2005年时阻挠了联合国秘书长亲自提出的倡议，这一羞辱或许导致其继任者不再愿意在这一问题上花费时间。但如今，随着地中海移民危机的发生，上任联合国秘书长说服了上任美国总统相信，重新开启移民对话并不会导致损失。世界领导人讨论大规模人口流动的日期已经敲定：2016年9月。地点则是纽约。

　　欧盟各国政府或许在不经意间确保了这些对话将具有雄心勃勃的自由主义意味。2015年9月的峰会刚就一系列可持续发展目标达成了一致，这些目标也涉及了移民问题。与过去截然不同，欧盟各国政府不再将“发展支持”——即帮助穷国创造工作岗位——视为解决移民问题的解药。它们转而直面这一事实：移民问题是内在于全球发展之中的一部分。可持续发展目标因此也就包含致力于“包括通过执行有计划和有序管理的移民政策等方式，促进有序、安全、负责任的移民和人口流动”这一内容。这一成果使得发展中国家得以为建立自由主义移民规则展开游说，联合国官员也抓住了这一机会。

联合国难民问题领导人峰会

　　2.欧盟最初的诊断如何?

　　欧盟感到有必要直面这一事实：至少就这一问题而言，自己站到了历史错误的一边。随着全球实力从发达经济体转向新兴强权，从布雷顿森林体系转向联合国广场，从所谓“全球北方”转向“全球南方”，欧盟已落在了后面。在2016年9月峰会召开前夕，非洲和拉丁美洲的发展中国家在竭力利用这种实力转移。随着对话的展开，它们展开了有效的协作，团结在向来活跃于移民事务的那些国家身后，这些国家包括：墨西哥、孟加拉国、尼泊尔、摩洛哥、菲律宾，以及一定程度上的77国集团主席国泰国。

　　相较之下，欧盟则挣扎着试图扩大原先由富国组成的旧联盟。很能反映问题的是，欧盟仅有的新盟友是厄立特里亚这样的国家：这个领土狭小、孤立且专制的政权希望获得欧盟“喀土穆进程”的承认，从而加强边境管控和执法。独立国家联合体同样与欧盟达成了某种程度上的一致，尽管其原因是值得怀疑的：独联体国家希望建立起地区劳动力市场，从而避免其他地方的移民进入本地区。欧盟的老盟友美国对于自己启动的这场对话的进程似乎感到猝不及防，应对缓慢。澳大利亚和加拿大除了继续关注移民限制，还试图讨得亚洲新兴国家的欢心。

　　联合国及其纽约总部的威严也在加强。权力正在从国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织乃至经济合作与发展组织流走;这些组织在过去二十年间将贸易与资本自由化及经济发展打造成了世界事务中的主导性概念。这些布雷顿森林体系下、推进美式全球化的机构正在失宠。事实上，国际货币基金组织被指责加重了地中海沿岸的非正规移民局势：国际货币基金组织近来向伊拉克和利比亚施压，令其厉行改革、削减公共行政部门的规模，从而加重了当地的不稳定。与此同时，世界贸易组织因贸易自由化导致的不平等和流离失所而受到了指责。简言之，西方这些与布雷顿森林体系相关的“新自由主义”政策不再受人青睐了。

　　令人吃惊的是，直到2016年9月的峰会召开前，世界贸易组织在加强移民自由化方面实际发挥着相当中心的作用——或许甚至比国际劳工组织这一联合国内部机构作用还要大。表面上，国际劳工组织似乎是处理全球移民问题的天然组织。但其对劳动者权利的关注导致美国和其疏远。于是，世界贸易组织便通过将移民问题视作“自然人提供服务”，发挥了取而代之的作用。将移民问题置于布雷顿森林机构掌控之下后，西方国家自1995年以来便一直利用世界贸易组织来阻挠该问题取得进展。如今轮到世界贸易组织要一边站了。更加从政治角度考虑劳动者流动及移民权利等问题的联合国则占据了上风。

　　全球政治正在发生某种重组：布雷顿森林体系的核心机构如世界银行似乎正在向联合国靠拢。世界银行正在与联合国难民署合作，为黎凡特地区的难民提供资金。世界贸易组织开始与联合国内部负责发展事务的机构国际贸易中心，创立“面向所有人”的全球贸易日程，试图以此来扭转少数人获取绝大多数利益的局面。国际移民组织似乎也在向纽约靠拢。在半个世纪时间里，该组织一直在忠实地为支持自己的西方国家服务，用非意识形态的方式扩大边境控制的范围。如今，国际移民组织正指望成为联合国家庭的一部分，尤其指望获得权利加入联合国的各现场特派团。

　　联合国移民峰会：意外场所的新朋友

　　1.这一问题是如何显现出来的?

　　20年来，管理国际移民的规则便陷入了全球性的僵局。2016年9月，这一僵局在纽约松动了。一向对创立自由主义全球性规则心存疑虑的欧盟发现自己有可能输掉这场争论。

　　20年来，围绕着移民问题，富国和穷国展开了一场拉锯战。穷国希望创立自由主义移民规则，富国则表示抵制。通过促使最富有的国家签署《联合国移民工人公约》，穷国取得了初步胜利，但这一胜利只是片面的。该公约保证身处外国的工人将获得适当的待遇，但并未允许他们进入富国的劳动力市场。欧盟乐于善待已居住在本地的移民工人，但不愿赋予其任何准入权或是配额。决定国际移民规则的依旧是富国的经济需求。穷国建立“由供给驱动”移民体制的呼吁并未获得响应。

　　富国在抵制移民对话时使用的是一个简单的论据。它们声称，移民自由化是不必要的，因为工作岗位和财富正在四散开来，所以人们没有必要移民。历任美国政府都表示，世界不应关注劳动力的流动，而应该关注贸易和资本的自由流动。欧盟也有着类似的看法，认为发展援助能够起到创造工作岗位的作用，因此，非洲、亚洲和拉丁美洲没有必要为本国公民争取移民的机会，只需静待经济奇迹发生即可。唯一对穷国的呼吁有所同情的是联合国经济和社会事务部人口司与国际劳工组织的高层官员。但富国小心翼翼地避免联合国就这一问题展开辩论。

　　2016年时，形势发生了变化。曾大获成功的跨大西洋智囊团——即由美国和欧盟组成、由世界贸易组织及经济合作与发展组织提供技术支持的抵抗联盟——遭遇了挫折。在过去十年间，它们阻挠了联合国举办全球移民峰会的多次倡议——包括美国在2005年时阻挠了联合国秘书长亲自提出的倡议，这一羞辱或许导致其继任者不再愿意在这一问题上花费时间。但如今，随着地中海移民危机的发生，上任联合国秘书长说服了上任美国总统相信，重新开启移民对话并不会导致损失。世界领导人讨论大规模人口流动的日期已经敲定：2016年9月。地点则是纽约。

　　欧盟各国政府或许在不经意间确保了这些对话将具有雄心勃勃的自由主义意味。2015年9月的峰会刚就一系列可持续发展目标达成了一致，这些目标也涉及了移民问题。与过去截然不同，欧盟各国政府不再将“发展支持”——即帮助穷国创造工作岗位——视为解决移民问题的解药。它们转而直面这一事实：移民问题是内在于全球发展之中的一部分。可持续发展目标因此也就包含致力于“包括通过执行有计划和有序管理的移民政策等方式，促进有序、安全、负责任的移民和人口流动”这一内容。这一成果使得发展中国家得以为建立自由主义移民规则展开游说，联合国官员也抓住了这一机会。

联合国难民问题领导人峰会

　　2.欧盟最初的诊断如何?

　　欧盟感到有必要直面这一事实：至少就这一问题而言，自己站到了历史错误的一边。随着全球实力从发达经济体转向新兴强权，从布雷顿森林体系转向联合国广场，从所谓“全球北方”转向“全球南方”，欧盟已落在了后面。在2016年9月峰会召开前夕，非洲和拉丁美洲的发展中国家在竭力利用这种实力转移。随着对话的展开，它们展开了有效的协作，团结在向来活跃于移民事务的那些国家身后，这些国家包括：墨西哥、孟加拉国、尼泊尔、摩洛哥、菲律宾，以及一定程度上的77国集团主席国泰国。

　　相较之下，欧盟则挣扎着试图扩大原先由富国组成的旧联盟。很能反映问题的是，欧盟仅有的新盟友是厄立特里亚这样的国家：这个领土狭小、孤立且专制的政权希望获得欧盟“喀土穆进程”的承认，从而加强边境管控和执法。独立国家联合体同样与欧盟达成了某种程度上的一致，尽管其原因是值得怀疑的：独联体国家希望建立起地区劳动力市场，从而避免其他地方的移民进入本地区。欧盟的老盟友美国对于自己启动的这场对话的进程似乎感到猝不及防，应对缓慢。澳大利亚和加拿大除了继续关注移民限制，还试图讨得亚洲新兴国家的欢心。

　　联合国及其纽约总部的威严也在加强。权力正在从国际货币基金组织、世界银行、世界贸易组织乃至经济合作与发展组织流走;这些组织在过去二十年间将贸易与资本自由化及经济发展打造成了世界事务中的主导性概念。这些布雷顿森林体系下、推进美式全球化的机构正在失宠。事实上，国际货币基金组织被指责加重了地中海沿岸的非正规移民局势：国际货币基金组织近来向伊拉克和利比亚施压，令其厉行改革、削减公共行政部门的规模，从而加重了当地的不稳定。与此同时，世界贸易组织因贸易自由化导致的不平等和流离失所而受到了指责。简言之，西方这些与布雷顿森林体系相关的“新自由主义”政策不再受人青睐了。

　　令人吃惊的是，直到2016年9月的峰会召开前，世界贸易组织在加强移民自由化方面实际发挥着相当中心的作用——或许甚至比国际劳工组织这一联合国内部机构作用还要大。表面上，国际劳工组织似乎是处理全球移民问题的天然组织。但其对劳动者权利的关注导致美国和其疏远。于是，世界贸易组织便通过将移民问题视作“自然人提供服务”，发挥了取而代之的作用。将移民问题置于布雷顿森林机构掌控之下后，西方国家自1995年以来便一直利用世界贸易组织来阻挠该问题取得进展。如今轮到世界贸易组织要一边站了。更加从政治角度考虑劳动者流动及移民权利等问题的联合国则占据了上风。

　　全球政治正在发生某种重组：布雷顿森林体系的核心机构如世界银行似乎正在向联合国靠拢。世界银行正在与联合国难民署合作，为黎凡特地区的难民提供资金。世界贸易组织开始与联合国内部负责发展事务的机构国际贸易中心，创立“面向所有人”的全球贸易日程，试图以此来扭转少数人获取绝大多数利益的局面。国际移民组织似乎也在向纽约靠拢。在半个世纪时间里，该组织一直在忠实地为支持自己的西方国家服务，用非意识形态的方式扩大边境控制的范围。如今，国际移民组织正指望成为联合国家庭的一部分，尤其指望获得权利加入联合国的各现场特派团。

　　3.欧盟最初的政策回应如何?

　　欧盟的反应是试图削弱全球政治实力转移的程度，与重要的发展中国家建立新的联盟。它接触了非洲和亚洲的大国，表示愿为其公民提供进入欧洲及其劳动力市场的更好机会。但这意味着要重新激活“欧盟人口流动伙伴”框架。

　　当于2000年代启动时，它被标榜为欧盟的旗舰式移民框架。其内容很简单：欧盟将确定一个合适的伙伴(通常是有着大量剩余劳动力并且在边境控制和遣返方面能助布鲁塞尔一臂之力的国家);然后由欧盟成员组成一个“意愿者联盟”，为该国就移民配额许下诺言;作为回报，这个伙伴国家将承诺在移民控制问题上与欧盟合作。在接下来的十年中，欧盟与摩尔多瓦、亚美尼亚和佛得角等邻近的小国达成了协议。

　　然而，这一框架并未兑现最初的勃勃雄心。欧盟各成员国并不情愿只是为了增强欧盟的议价能力就许下新的移民配额。有些成员国则面临国内的法律和政治限制，无法许下配额。它们只能为伙伴国家提供有关边境管理的技术支持。能够许下配额的那些成员国，往往也只是重新启用与伙伴国家早已签署的双边劳动力供给协定。随后欧盟便将这些协定打包，重新命名为“人口流动伙伴”框架。结果就是，欧盟委员会在选择伙伴国家时只能局限于邻近的、已经与欧盟成员国签署过双边劳动力供给协定的国家，例如摩尔多瓦。

　　如今欧盟接触了尼日利亚、埃塞俄比亚和印度等国，并请求联合国国际劳工组织在新的框架下——“移民与人口流动共同日程”——就人员流动问题与自己加强合作。欧盟还重组了在移民危机爆发前与中东和非洲国家签署的一系列“人口流动伙伴”协定。欧盟承认自己过快地将目光转移到了那些地区，帮助它们接待难民和创造工作岗位。这些国家仍是主要的劳动力出口国。最后，欧盟还设立了“人口流动伙伴基金”来为这一框架提供资金，目的旨在避免单独的成员国背上过重的负担。

　　欧盟并非只是在追求自己的全球利益。的确，欧盟希望凭借“人口流动伙伴”协定和“移民与人口流动共同日程”来在联合国内部与全世界的新兴国家建立新的联盟，从而避免由供给驱动的移民体制导致严重灾难。但重新激活“人口流动伙伴”协定的决定，也是对每天日益凸显的问题作出的回应——欧盟缺乏内部凝聚力。“人口流动伙伴”框架仰赖于“意愿者联盟”，而如今要想做到这一点比此前更加困难。近来至少有一个大国完成了内部审视，并认为这一框架实属多余。

　　各成员国之间的经济不平等使得它们愈发难于对更加脆弱的潜在伙伴国家持有一致的立场。非正规移民常常将经济强劲、自己有机会找到工作的欧盟成员国作为目标，而不是考虑那些在文化、语言或历史上与家乡联系更加密切的国家。因此，从马里等国接待最多非正规移民的欧盟成员国，与该地的交往历史往往有限。与此同时，与该地有着历史关联的国家又不情愿动用这层关系，而是更愿意凭此从当地获取更多自然资源。阿富汗、巴基斯坦和西非的弱国情况都是如此。

　　当涉及尼日利亚和印度等有吸引力的新兴经济体时，布鲁塞尔缺乏凝聚力的问题会显得更为严重：各成员国都在奋力选择人口流动伙伴。欧盟如今陷入了一系列战略方向调整之中，在发展合作等政策问题上挑选着伙伴。有些成员国希望开拓非洲——在英国选择脱欧之后，考虑到非洲在经济上已变得多么丰富多彩，它们感到是时候重新审视与这块大陆的关系了。此外，随着特朗普开始竞选美国总统，以及他有关在美墨边境筑墙的话语引起人们的注意，有迹象表明拉丁美洲国家也可能转而将目光对准欧盟。或许欧盟应该加强与拉丁美洲或是亚洲的发展合作?

墨西哥与中美洲国家危地马拉间的边境通道

　　4.专家意见如何?

　　专家也认同欧盟的评估，即它需要接触发展中国家;但对其具体方式提出了批评。专家担心欧盟会利用“人口流动伙伴”框架，专门对准摩洛哥或印度等个别国家。他们认为，与此相反，欧盟应该更具全球视野，为全世界富国和穷国之间的大博弈做好准备。专家如今呼吁欧盟在9月的峰会上为有关移民的“全球契约”奠定基础。欧盟在2015年年底的“欧非瓦莱塔峰会”中曾提出了大博弈的理念。专家表示，欧盟需要重新唤起瓦莱塔的精神，专注于为正规移民开放渠道，而不是打击非正规移民;不过这一次此举将在规模更大的舞台上发生，并需要付出更大的努力才能坚持到底。

　　欧盟在纽约突然变得咄咄逼人，这一点也让专家们感到担心：欧盟各国在世界舞台上相当团结地推进自己的移民议程。专家们认为，这种做法将导致欧盟无法取得发展中国家的支持。直到不久前，全球移民及人道主义争论一直集中在日内瓦展开，欧盟仅仅松散地协调各成员国的立场。这是因为，技术争论方面牵涉的利益重要性较低，而且欧盟各成员国也正处于你争我夺之中。随着纽约成为全球移民讨论的中心，欧盟开始积极得多地协调各成员国的立场。从日内瓦到纽约的转移极大地加强了欧盟的政治凝聚力——当然，这是令某些专家感到担心的。

　　5.欧盟是如何容纳专家意见的?

　　欧盟及时签署了2016年9月发布的宣言，并承诺要促使发达国家和发展中国家签署“全球移民契约”。

　　各成员国因此承诺要探讨该如何为合法移民提供便利，并善待包括通过非正规方式入境的一切移民。此外，它们还致力于就与“移民契约”并行的“难民契约”展开讨论。严格来说，联合国启动这一并行进程的决定并无必要：已经存在大量关于难民问题的国际法，联合国难民署也无意就此展开讨论。这种关于难民问题平行讨论的真正意图似乎在很大程度上源于政治考虑，即将其打造为衡量“移民契约”的基准。这将向欧盟等富国施压，令其赞同一份强有力的“移民契约”，并表明国际社会的高度团结。

　　至于“移民契约”的谈判过程，欧盟对该由发达国家和发展中国家共同筹备表示了赞同，并且也认为发展中国家应发挥强有力的作用。一年之前负责筹备2015年9月峰会的是爱尔兰和肯尼亚，两国制定了一系列与移民相关的可持续发展目标。肯尼亚发挥了强有力的作用，根据一位熟悉内幕的观察者表示，两国之间工作量的分配为65%比35%。负责纽约移民峰会筹备工作的依然包括爱尔兰，不过这次和其合作的换成了约旦，但后者的表现令人失望，两国之间工作量的分配变成了85%比15%，许多更具进步性的目标均由爱尔兰负责。于是如今欧盟也认为，向来持亲移民立场的墨西哥应该与瑞士一道共同领导全球劳动力移民进程。

　　最后，欧盟还直面了将全球移民决策权威转移至纽约的必要性，并克服了对联合国在移民问题上的意识形态色彩的担心。因此，欧盟之所以支持瑞士共同主导纽约的“移民契约”谈判，是因为瑞士能够将设立在日内瓦的国际移民组织也纳入其中。国际移民组织刚刚成为联合国的一个机构，但仍处在联合国的外围，尚未成为难民署那样的核心机构——这是美国国务院坚持要求的。因此，为国际移民组织提供资金的仍将是其166个成员国，而不是从联合国预算中划拨。欧盟的目标是令其与联合国的关系更加密切。

　　简言之，欧盟大体上满足了专家和联合国官员的要求，并对发展中国家作出了让步。欧盟常常对做到这一点的轻松程度，以及对新兴国家对移民控制的支持感到惊讶。例如，峰会宣言便强调了各国需要对身处国外的本国公民负责。这显然是在向将本国公民置于险境的那些国家提出警告——例如令本国公民身陷利比亚的西非国家。此外，宣言还要求各国履行已经存在的接收归国移民者的义务，设立有序的归国程序。这表明“全球北方”和“全球南方”之间的分歧并不像联合国官员或移民专家以为的那么大。

　　6.现状核实如何?

　　随着有关接下来的联合国谈判应采取何种模式的技术性协商逐渐展开，显而易见的是，“全球南方”和“全球北方”之间并无分歧——在过去多年时间里也是如此。布鲁塞尔那些为选择“人口流动伙伴”而进行的艰苦争论反映了全球范围内深层次的变化：财富正从最为发达的经济体转移至世界其他地方。这意味着过去那些亚洲、非洲和拉丁美洲的劳动力供给国如今成为劳动力接收国。曾经亲移民的墨西哥渐渐地揭示了自己的真正利益之所在，这些利益与欧盟的利益颇为相似：即边境控制和在归国问题上展开合作。

　　起初，墨西哥利用自己在“移民契约”谈判过程中的重要地位来增强自己的信誉，表现得如同“全球南方”的旗手一般。它代表“拉丁美洲和加勒比国家集团”批评了美国，并与巴西、阿根廷以及中美洲国家结成了联盟。事实上，墨西哥政府是在推动自己的议程：当墨西哥官员抨击美国时，他们事实上是想让国际社会关注特朗普提出的在美墨边境筑墙的计划。人们愈发怀疑，墨西哥是否在寻求与特朗普政府达成幕后交易——关闭自己的南部边界正是这项交易的内容，即通过阻止中美洲人民向北流动，来换取美墨边界的开放。

　　更加令人意外的是，这样一项交易是符合美墨两国利益的。早在2014年，美国就曾敦促墨西哥加强对南部边界的管控，因为进入美国的大部分非正规移民均来自中美洲。墨西哥成为洪都拉斯、萨尔瓦多、危地马拉等国移民北上的中转国。2016年时，因穿越美墨边境而被捕的墨西哥人人数从2000年的160万下降到了不足20万。墨西哥同样成为美国公民的移民目标。美国国务院的数据显示，如今至少有一百万美国公民居住在墨西哥。在2009至2014这五年间，据估计有多达100万墨西哥人及其在美国出生的家人离开了美国，前往美国的墨西哥人则只有87万人。美国和墨西哥都有充分的理由保持这段边界的开放。

　　移民态势的改变并不仅限于美洲。亚洲和非洲的新兴国家同样成为重要的移民中转国和目标国。财富的转移态势从中便可见一斑。此外，位于“全球南方”和“全球北方”传统分界线上的那些国家如今需要在两个方向上同时发展关系。墨西哥就属于此类国家。

　　7.真正的问题原来是什么?

　　许多年来，问题就在于联合国——或者至少说，问题在于联合国处理移民争论的方式。世界已经变了，但联合国还在试图解决三十年前的南北争执问题。这种做法使得墨西哥等国得以借此玩“两面手法”。它们在世界舞台的聚光灯下呈现一套立场，私下里又追求另一套截然不同的利益。

　　在联合国进程中发挥了最重大作用的墨西哥和摩洛哥等国，往往也是公开与私下立场差异最大的国家。墨西哥从1994年与美国、加拿大签订的《北美自由贸易协定》中获利，摩洛哥则从2000年与欧盟签署的一项协定中获利。但两国如今都在微妙地重新调整自己的政策方向。它们都希望确保在南方国家的贸易和投资机会，又都试图维持与北方国家的良好关系。向来自南方国家的移民开放符合它们的利益，替自己的北方邻国限制移民流动同样符合它们的利益。

　　欧盟购买了摩洛哥超过半数的出口品。然而，出于政治原因，摩洛哥渴望实现南方市场的多样化：如传统伙伴塞内加尔、正试图就天然气展开合作的新伙伴尼日利亚，以及西非国家经济共同体(ECOWAS)——对于这一组织，摩洛哥可以在科特迪瓦和尼日利亚这一对宿敌之间扮演一锤定音者的角色。摩洛哥在欧洲有着大量侨民，在侨民归国一事上它严重依赖于诸多欧盟国家。摩洛哥还将越来越多的外交资源用于与南部国家建立免签证关系，以便为本国的商人提供商业机会。摩洛哥国王批评了欧盟在移民危机期间的表现，但如果他想要实现自己在非盟内部的更深层次目标的话——即解决摩洛哥南部边界的争议问题——就需要欧盟的支持。

　　合乎逻辑的解决方式是，由摩洛哥改善自己的边境政策。摩洛哥希望成为撒哈拉以南非洲移民的目标国，并为改善这些弱势移民的处境作出了突出的努力。这使得摩洛哥既与南方建立起了关系，又成为北方邻国的缓冲国。然而问题在于，摩洛哥追求的是一项地缘战略议程，也就是说，这项移民政策是自上而下、由拉巴特驱动的。摩洛哥民众和该国各地方政府对此愈发怀有敌意。此外，欧盟也指责摩洛哥的免签政策导致了横渡地中海的非正规移民数量增多。

　　“全球南方”面前的选项变得更加复杂了，对于“全球北方”而言，同样如此。美国必须直面这一事实：这不再仅仅是一个移民流入国了，该国公民也在移居至墨西哥等地。欧盟同样也在开放本地公民向外移民的机会。布鲁塞尔曾讨论过这一主意：建立相互流动的伙伴关系，既针对前往欧盟的外国公民，又针对前往伙伴国家的欧盟国家公民。欧盟可以将“伊拉斯谟学生计划”推广至新加坡、泰国、南非等国——恰巧，这些国家在联合国所追求的议程是与欧盟相一致的。

　　8.欧盟最终进行了何种调整?

　　长期以来一直存在的一个选项是回归世界贸易组织，并扩展有关“服务提供者”的条款。这将为在世界贸易组织框架内实现移民管理提供渠道。但世界贸易组织内部的对话遭到了阻挠，于是欧盟便借用了“服务提供者”这一概念，将其用于世界贸易组织以外的双边和多边谈判之中。

　　欧盟如今正在和从澳大利亚到巴基斯坦的22个国家就“服务贸易协定”展开对话。欧盟提议，任何加入这一巨大的服务市场的国家都应该承诺将非法定居于其他成员国的本国国民接收回国。如果达成了这项协定，那么个体经营者和大公司雇员将可以更加自由地流动。欧盟事实上表示，这就相当于一项移民协定，因此竭力主张将遣返条款写入其内。欧盟还借此前所未有地将服务贸易与主流移民合作联系了起来。下一步将是实现二者的彻底融合，通过实现服务贸易的自由化，来实现移民的自由化。

　　问题在于，这只会导致多边贸易对话变得更加复杂。于是，欧盟便同时开始寻求双边合作。2014年时，印度就有关公司内部人士调动问题的谈判游说了欧盟各国，这一问题关系到被调往跨国公司欧洲分公司的雇员将享受何种待遇。新德里对此事的兴趣令欧盟感到意外，甚至还有些畏惧。它们担心，作为庞大服务业经济体的印度会试图拉低欧洲的就业标准，以便令其薪酬水平较低的跨国公司在欧洲服务业市场上占据优势。2006年对“波尔克斯坦指令”，欧盟各国产生了类似的忧虑：该指令为欧盟内部的服务业市场制定了规则，有人担心，东部成员国会利用这些规则，使得本国的廉价劳动力涌入欧洲劳动力市场。

　　事实上，印度的做法恰恰相反：它们游说欧盟为外国服务提供商制定高标准，目标在于确保身处欧洲的高技术印度劳动者获得良好的待遇。确认了欧盟同样关心在欧印度公民的福祉后，印度开始在非正规移民的遣返等更加微妙的问题上与欧盟展开合作。这为印欧之间的人口流动对话注入了新的动力。

　　与印度的合作还表明，有关移民工人待遇的旧规则对于在服务领域展开合作的发达国家及发展中国家而言有着新的重要意义。目前欧盟赋予了某些领域的移民工人以合法权利：高技术工人、研究人员、季节性工人和企业内部调动人员。随着印度这样的中等收入国家对本国公民如何进入外国的问题兴趣下降、对本国公民在国外的待遇问题兴趣增加，双方的移民合作也具备了新的基础。此外，随着欧洲公民本身的流动性增强，欧盟对于联合国《移民工人公约》也更加看重，以便确保本地侨民在国外能够获得良好的待遇。

　　9.长期导向是什么?

　　长期而言，欧盟显然需要接触正从劳动力供给国转变为劳动力接收国的新兴国家。这些转型中的国家也常常是移民中转国。它们正处在变为更发达经济体的边缘。这些往往位于美国和欧盟等发达地区周边的国家不再向那些地区提供大量劳动力，但也尚未吸引大量劳动力。换句话说，它们类似于墨西哥或摩洛哥。对于欧盟而言，与其关注发展中国家与发达国家之间的大博弈，不如专注于这些中转国。

　　这些中转国是盲区：当下的国际法以及欧盟的移民政策均未将其涵盖在内。不过，如今欧盟内部却有动力关注这些地区，那些有时候也会扮演前往欧洲西北部的移民中转国角色的东部和南部成员国动力尤其大。它们觉得自己在这一领域具有老的申根国家不具备的专长。欧盟成员国的“意愿者联盟”正在协作以管理摩洛哥侨民每年返回南方故乡这一任务;它们还通过“中欧防卫集团”等组织——该集团是一个六强组织，曾考虑通过创立非执行性的共同安全与防务政策特派团为危机期间的波黑提供支持——在欧盟的东南部协作。