杨志敏：拉美国家应对美国经济单边主义威胁的启示

　　自20世纪80年代以来拉美国家与美国贸易关系发展的过程中，先后遭遇美方两波经济单边主义的威胁。2017年以来，美国新政府经济单边主义“复燃”，拉美部分国家再次成为贸易保护主义、经济制裁、极限施压的“重灾区”。尽管双方实力严重不对称，拉美国家的应对手段受限，但其做法仍不乏有益启示。

　　一、2017年之前拉美面临的美国贸易政策调整

　　20世纪70年代之后尤其进入80年代，拉美国家受到了美国贸易保护主义从形式到内容变化的影响。90年代后，美拉迎来贸易自由发展时期，但美国仍旧采取多边主义和单边主义并用的手法。

　　(一)美国的激进贸易保护主义抬头

　　20世纪80年代，拉美国家经历了美国以动用“激进的单边主义”——“301调查”为典型的贸易保护主义措施。其间，集中了美国对拉美国家发起的70%以上的案件，并呈现如下特点：一是动用了“301条款”、“特别301条款”和“超级301条款”下的各种调查。二是遭调查的国家集中度较高。绝大多数案件均涉及巴西和阿根廷。三是被调查的国家覆盖较广。四是实际采取措施的案件占比不高，但起到了威慑效果。

　　(二)“美洲倡议”出台与美拉自由贸易的发展

　　20世纪90年代，拉美开启“新自由主义”改革，贸易自由化成为改革重点之一。美国也提出“美洲事业倡议”，将贸易自由化作为美拉经济合作的中心内容。这标志着美国对拉美政策做出重大调整。形势变化有助于推动WTO的建立。其间，先后有13个拉美国家加入GATT或于WTO成立后直接加入该组织。

　　“美洲倡议”以构建覆盖西半球的自由贸易区为目标，促进了西半球经济一体化，“北美自由贸易协定”(NAFTA)随之诞生。它所创建的“WTO+”范式被运用于美洲以及世界其他地区启动的一系列协议谈判中。

　　(三)美国的多边主义和单边主义手法并用

　　WTO成立后，美国更多倚重多边贸易体制来处理贸易摩擦。但其针对拉美个别国家的经济单边主义措施并未改变，相反进一步加强。自1962年以来，其对古巴所采取的经济封锁、贸易禁运等单边经济主义措施一直持续。WTO成立后的第二年，美国出台了“赫尔姆斯—伯顿法案”这种典型的单边主义做法。

　　作为一项域外经济制裁措施，该法案的特殊性在于，一是以经济制裁为名行政治操控之实，二是在欧盟将美国告上WTO之后，将本来属于政治安全的议题纳入了经济框架来讨论。该法案反映出美国在推行国家战略上多边主义与单边主义手法的并用。

　　二、美国新政府执政后经济单边主义的“复活”

　　2017年以来，美国新经济单边主义的“复活”，对包括拉美国家在内的全球多国采取了贸易保护主义、经济制裁、极限施压等一系列措施。

　　(一)美国的贸易保护主义“重燃”

　　美国重新采取“232调查”“201调查”“301调查”等措施。其中，以“威害国家安全”为由发起“232调查”，旨在对拉美国家施压，对进口钢和铝产品加征关税，让墨西哥、巴西、阿根廷和委内瑞拉等均牵涉其中。一是对墨西哥采取以“关税豁免与NAFTA重谈挂钩”。二是力压巴西和阿根廷通过“‘主动’削减配额换取关税豁免”。三是借机指责委内瑞拉。美国认为该国“产能严重过剩，是潜在的不可靠供应商，并且是来自中国转运铝的可能来源”。与此同时，美国继续用“特别301条款”“鞭策”拉美国家提升知识产权保护。

　　(二)美国的单边经济制裁措施升级

　　美国政府几乎全盘抛弃了上届政府改善美古关系的“政治遗产”，并采取了更强硬的措施。“赫尔姆斯—伯顿法案”颁布后，迫于国内外强烈的反对声音，尤其是在美国与欧盟达成有关协议后，美国并未实施该法案中最具治外法权色彩的第3条，即“保护美国公民财产权”。但本届政府定于2019年5月2日实施该条款。据此，美国公民有权在美国法院对使用古巴革命胜利后被政府“没收”财产的古巴实体及与其有经贸往来的第三国企业提起诉讼，这意味着美国经济制裁达到前所未有的力度。

　　(三)美国屡次采取极限施压的手段

　　墨西哥是美国政府极限施压的典型。在边境墙修建、NAFTA重谈、钢铝产品关税、非法移民等问题上，均留下了美国施压的印记。其中，又以美国将关税与解决非法移民问题挂钩的施压手段最为极端。2019年5月30日，特朗普政府以阻止经墨西哥进入美国的中美洲非法移民措施不力为由，宣布从6月10日起对所有该国输美商品加征关税。

　　此次施压，一是方式特殊。拟加征的关税税率将逐级递增，直至墨西哥实质性地阻止了进入美国的非法移民潮。二是时机特殊。正值《美墨加协定》需三国立法机构批准之际。之后，尽管墨方在重压下与美方达成协议，但美方仍表示，若墨方没有遵守协议，还可能对其加征关税。

　　三、拉美国家采取的主要应对措施

　　在分别经历了20世纪七八十年代美国经济单边主义的初试牛刀和当前的重磅“复活”之后，拉美国家已经并正在采取一些必要应对措施。

　　(一)力推基于规则的多边和双边贸易

　　长期以来，对美经济“依附”程度较高的拉美国家(尤其墨西哥)对与美国发展经贸关系心态矛盾：既希望密切与美国的关系，也担忧美国在双边关系上占据的支配地位。

　　面对贸易保护主义威胁，墨西哥在积极应对。一是构建双边规则来规避美方贸易保护主义的随意性。墨西哥加入NAFTA谈判的初衷之一，就是要通过双边FTA来避免美国随意采取贸易保护主义。而重谈NAFTA，则旨在通过新“规则”再次“锁定”美国的“不确定性”。二是利用多边贸易体制的规则对美国说“不”。墨西哥不仅对美国采取了相应的报复性关税措施，而且将其诉至WTO。三是将谈判作为化解美国极限施压的主要途径。在屡次遭极限施压的情况下，墨方最终用谈判的方式予以化解。因为墨西哥深知以当前经济实力对美国进行报复将是一个代价昂贵的政策选择。

　　(二)通过立法阻断域外经济制裁

　　“赫尔姆斯—伯顿法案”是域外经济制裁最极端的例子之一，它也将威胁到非直接被制裁对象的第三国的利益。该法案一经出台，即遭到欧盟、加拿大和墨西哥等美国主要盟友的激烈反对。为保护自身利益，墨西哥等国相继通过“阻断性”行政法令或立法来阻止美国的司法管辖。禁止本国国籍或外国国籍的法人或个人的行为受到外国法的域外管辖，并拒绝承认和执行根据域外法律做出的司法判决。这将为墨西哥规避“赫尔姆斯—伯顿法案”第3条实施后提供应对手段。同时，墨西哥手中尚有两个可能选项，一是采取当年欧盟的做法向WTO提起诉讼，二是向NAFTA相关争端解决机制申诉。

　　(三)以开放的地区主义促经济一体化

　　当前，拉美国家坚持开放的地区主义、自由贸易和经济全球化，并用行动对经济单边主义说“不”。以本地区两个最重要的次区域经济组织——“太平洋联盟”和“南方共同市场”为抓手，在深化地区内部经济一体化的同时，拓展与世界其他地区间的经贸合作。

　　一是推动与亚太国家的跨太平洋合作关系。在美国“退群”的情况下，墨西哥、智利和秘鲁作为“太平洋联盟”成员力推《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》建成。二是编织连接欧洲的大西洋合作纽带。南方共同市场与欧盟经过20年的努力终于达成双边自由贸易协定。三是进一步密切与中国的经贸关系。太平洋联盟、南方共同市场均在加强对华合作。拉美国家积极加入“一带一路”倡议，双方在贸易、投资和基础设施等领域的合作成效显著。

　　四、结论

　　其一，美国对外贸易政策虽与全球、西半球和拉美地区发展背景相关，但此次经济单边主义的“复活”主要出于美国新政府的“不寻常”的执政理念。

　　其二，作为全球最大的经济体和唯一的超级大国，美国曾经是并将继续影响拉美地区和全球经济发展的关键因素。

　　其三，在世界经济格局已经发生深刻变化的背景下，由于包括中国在内的一批新兴经济体的发展壮大，形成了一股对经济单边主义的重要牵制力量。

　　其四，今天，坚持经济全球化、维护基于规则的多边贸易体制依然是包括拉美国家在内的全球各国的普遍共识。

　　其五，当前坚持以WTO作为多边贸易体制核心的重要意义凸显，同时也存在对其进行适当、合理改革的必要。

　　其六，今后美国对拉美以及其他国家的贸易政策仍存在诸多的不确定性和反复性。

　　作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员；原题《经济单边主义的“复活”及应对——从拉美国家与美国贸易关系演进的视角分析》

　　自20世纪80年代以来拉美国家与美国贸易关系发展的过程中，先后遭遇美方两波经济单边主义的威胁。2017年以来，美国新政府经济单边主义“复燃”，拉美部分国家再次成为贸易保护主义、经济制裁、极限施压的“重灾区”。尽管双方实力严重不对称，拉美国家的应对手段受限，但其做法仍不乏有益启示。

　　一、2017年之前拉美面临的美国贸易政策调整

　　20世纪70年代之后尤其进入80年代，拉美国家受到了美国贸易保护主义从形式到内容变化的影响。90年代后，美拉迎来贸易自由发展时期，但美国仍旧采取多边主义和单边主义并用的手法。

　　(一)美国的激进贸易保护主义抬头

　　20世纪80年代，拉美国家经历了美国以动用“激进的单边主义”——“301调查”为典型的贸易保护主义措施。其间，集中了美国对拉美国家发起的70%以上的案件，并呈现如下特点：一是动用了“301条款”、“特别301条款”和“超级301条款”下的各种调查。二是遭调查的国家集中度较高。绝大多数案件均涉及巴西和阿根廷。三是被调查的国家覆盖较广。四是实际采取措施的案件占比不高，但起到了威慑效果。

　　(二)“美洲倡议”出台与美拉自由贸易的发展

　　20世纪90年代，拉美开启“新自由主义”改革，贸易自由化成为改革重点之一。美国也提出“美洲事业倡议”，将贸易自由化作为美拉经济合作的中心内容。这标志着美国对拉美政策做出重大调整。形势变化有助于推动WTO的建立。其间，先后有13个拉美国家加入GATT或于WTO成立后直接加入该组织。

　　“美洲倡议”以构建覆盖西半球的自由贸易区为目标，促进了西半球经济一体化，“北美自由贸易协定”(NAFTA)随之诞生。它所创建的“WTO+”范式被运用于美洲以及世界其他地区启动的一系列协议谈判中。

　　(三)美国的多边主义和单边主义手法并用

　　WTO成立后，美国更多倚重多边贸易体制来处理贸易摩擦。但其针对拉美个别国家的经济单边主义措施并未改变，相反进一步加强。自1962年以来，其对古巴所采取的经济封锁、贸易禁运等单边经济主义措施一直持续。WTO成立后的第二年，美国出台了“赫尔姆斯—伯顿法案”这种典型的单边主义做法。

　　作为一项域外经济制裁措施，该法案的特殊性在于，一是以经济制裁为名行政治操控之实，二是在欧盟将美国告上WTO之后，将本来属于政治安全的议题纳入了经济框架来讨论。该法案反映出美国在推行国家战略上多边主义与单边主义手法的并用。

　　二、美国新政府执政后经济单边主义的“复活”

　　2017年以来，美国新经济单边主义的“复活”，对包括拉美国家在内的全球多国采取了贸易保护主义、经济制裁、极限施压等一系列措施。

　　(一)美国的贸易保护主义“重燃”

　　美国重新采取“232调查”“201调查”“301调查”等措施。其中，以“威害国家安全”为由发起“232调查”，旨在对拉美国家施压，对进口钢和铝产品加征关税，让墨西哥、巴西、阿根廷和委内瑞拉等均牵涉其中。一是对墨西哥采取以“关税豁免与NAFTA重谈挂钩”。二是力压巴西和阿根廷通过“‘主动’削减配额换取关税豁免”。三是借机指责委内瑞拉。美国认为该国“产能严重过剩，是潜在的不可靠供应商，并且是来自中国转运铝的可能来源”。与此同时，美国继续用“特别301条款”“鞭策”拉美国家提升知识产权保护。

　　(二)美国的单边经济制裁措施升级

　　美国政府几乎全盘抛弃了上届政府改善美古关系的“政治遗产”，并采取了更强硬的措施。“赫尔姆斯—伯顿法案”颁布后，迫于国内外强烈的反对声音，尤其是在美国与欧盟达成有关协议后，美国并未实施该法案中最具治外法权色彩的第3条，即“保护美国公民财产权”。但本届政府定于2019年5月2日实施该条款。据此，美国公民有权在美国法院对使用古巴革命胜利后被政府“没收”财产的古巴实体及与其有经贸往来的第三国企业提起诉讼，这意味着美国经济制裁达到前所未有的力度。

　　(三)美国屡次采取极限施压的手段

　　墨西哥是美国政府极限施压的典型。在边境墙修建、NAFTA重谈、钢铝产品关税、非法移民等问题上，均留下了美国施压的印记。其中，又以美国将关税与解决非法移民问题挂钩的施压手段最为极端。2019年5月30日，特朗普政府以阻止经墨西哥进入美国的中美洲非法移民措施不力为由，宣布从6月10日起对所有该国输美商品加征关税。

　　此次施压，一是方式特殊。拟加征的关税税率将逐级递增，直至墨西哥实质性地阻止了进入美国的非法移民潮。二是时机特殊。正值《美墨加协定》需三国立法机构批准之际。之后，尽管墨方在重压下与美方达成协议，但美方仍表示，若墨方没有遵守协议，还可能对其加征关税。

　　三、拉美国家采取的主要应对措施

　　在分别经历了20世纪七八十年代美国经济单边主义的初试牛刀和当前的重磅“复活”之后，拉美国家已经并正在采取一些必要应对措施。

　　(一)力推基于规则的多边和双边贸易

　　长期以来，对美经济“依附”程度较高的拉美国家(尤其墨西哥)对与美国发展经贸关系心态矛盾：既希望密切与美国的关系，也担忧美国在双边关系上占据的支配地位。

　　面对贸易保护主义威胁，墨西哥在积极应对。一是构建双边规则来规避美方贸易保护主义的随意性。墨西哥加入NAFTA谈判的初衷之一，就是要通过双边FTA来避免美国随意采取贸易保护主义。而重谈NAFTA，则旨在通过新“规则”再次“锁定”美国的“不确定性”。二是利用多边贸易体制的规则对美国说“不”。墨西哥不仅对美国采取了相应的报复性关税措施，而且将其诉至WTO。三是将谈判作为化解美国极限施压的主要途径。在屡次遭极限施压的情况下，墨方最终用谈判的方式予以化解。因为墨西哥深知以当前经济实力对美国进行报复将是一个代价昂贵的政策选择。

　　(二)通过立法阻断域外经济制裁

　　“赫尔姆斯—伯顿法案”是域外经济制裁最极端的例子之一，它也将威胁到非直接被制裁对象的第三国的利益。该法案一经出台，即遭到欧盟、加拿大和墨西哥等美国主要盟友的激烈反对。为保护自身利益，墨西哥等国相继通过“阻断性”行政法令或立法来阻止美国的司法管辖。禁止本国国籍或外国国籍的法人或个人的行为受到外国法的域外管辖，并拒绝承认和执行根据域外法律做出的司法判决。这将为墨西哥规避“赫尔姆斯—伯顿法案”第3条实施后提供应对手段。同时，墨西哥手中尚有两个可能选项，一是采取当年欧盟的做法向WTO提起诉讼，二是向NAFTA相关争端解决机制申诉。

　　(三)以开放的地区主义促经济一体化

　　当前，拉美国家坚持开放的地区主义、自由贸易和经济全球化，并用行动对经济单边主义说“不”。以本地区两个最重要的次区域经济组织——“太平洋联盟”和“南方共同市场”为抓手，在深化地区内部经济一体化的同时，拓展与世界其他地区间的经贸合作。

　　一是推动与亚太国家的跨太平洋合作关系。在美国“退群”的情况下，墨西哥、智利和秘鲁作为“太平洋联盟”成员力推《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》建成。二是编织连接欧洲的大西洋合作纽带。南方共同市场与欧盟经过20年的努力终于达成双边自由贸易协定。三是进一步密切与中国的经贸关系。太平洋联盟、南方共同市场均在加强对华合作。拉美国家积极加入“一带一路”倡议，双方在贸易、投资和基础设施等领域的合作成效显著。

　　四、结论

　　其一，美国对外贸易政策虽与全球、西半球和拉美地区发展背景相关，但此次经济单边主义的“复活”主要出于美国新政府的“不寻常”的执政理念。

　　其二，作为全球最大的经济体和唯一的超级大国，美国曾经是并将继续影响拉美地区和全球经济发展的关键因素。

　　其三，在世界经济格局已经发生深刻变化的背景下，由于包括中国在内的一批新兴经济体的发展壮大，形成了一股对经济单边主义的重要牵制力量。

　　其四，今天，坚持经济全球化、维护基于规则的多边贸易体制依然是包括拉美国家在内的全球各国的普遍共识。

　　其五，当前坚持以WTO作为多边贸易体制核心的重要意义凸显，同时也存在对其进行适当、合理改革的必要。

　　其六，今后美国对拉美以及其他国家的贸易政策仍存在诸多的不确定性和反复性。

　　作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所研究员；原题《经济单边主义的“复活”及应对——从拉美国家与美国贸易关系演进的视角分析》