试论新时期泛北部湾经济合作的机遇和挑战

　　泛北部湾经济合作是中国与东南亚国家之间一个重要的次区域合作平台，也是中国与南海周边国家交流合作的重要多边机制。自2006年首届环北部湾经济合作论坛举行以来，中国与相关东南亚国家围绕交通、港口、物流和旅游等重点领域的合作展开交流探讨，合作取得积极成果。但是，随着中国—东盟合作尤其是21世纪海上丝绸之路建设的深入，泛北部湾经济合作面临新的历史机遇和挑战。

　　一、新机遇

　　2006年泛北部湾经济合作启动至今已有十余年了。在过去的十余年中，中国与东盟国家的经济合作进入快车道，发展问题成为各方关注的核心议题。2013年，中国提出“一带一路”倡议，东南亚国家成为该倡议的重要沿线国家，东南亚海洋国家则是21世纪海上丝绸之路建设的关键枢纽。在此背景下，中国与东盟国家的全方位合作快速推进，中国—东盟命运共同体建设提上日程，中国—东盟关系步入“钻石十年”。从2013年至今，中国与东南亚国家的政治、经贸和人文合作取得重要成果，一系列重大基础设施项目诸如印度尼西亚雅加达—万隆高铁，中老铁路，中泰铁路，马来西亚东海岸铁路、马六甲皇京港等纷纷在东南亚国家落地。2017年，中国与东盟的贸易额首次突破5000亿美元大关，达到5148亿美元。其中，中国与泛北部湾区域国家的经贸合作创下历史新高。2017年，中国与越南的贸易额达到1213亿美元，中国与马来西亚的贸易额为960亿美元，中国与新加坡的贸易额达到792亿美元，中国与印度尼西亚的贸易额则是633亿美元①。与此同时，中国与东南亚国家的海洋合作取得丰硕成果。双方在《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2011~2015)》框架下，将海洋议题纳入领导人互访与对话机制。中国依托区域国际组织及有关国际计划牵头发起并实施了30余个合作项目;中国政府海洋奖学金计划已资助27个发展中国家(地区)的71名学生在华攻读涉海专业的硕士或博士学位;中方开展的东南亚海洋环境预报及减灾系统等项目为南海及周边国家提供海洋环境预报公益服务。其中，中国与印度尼西亚海洋与气候联合研究中心和中泰气候与海洋生态系统联合实验室实现了中国与东盟国家在低敏感海洋领域的合作。当前，中国—东盟关系加速推进，南海争端趋于缓和。随着《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2016~2020)》的实施，21世纪海上丝绸之路建设将在东南亚海洋国家深入推进，中国与南海周边国家的合作也将迎来难得的战略机遇期，泛北部湾经济合作将因此面临新的历史机遇。

　　二、新挑战

　　尽管在过去十余年中，中国与东南亚国家在经贸、投资、金融、基础设施建设和产业等合作领域取得重要进展，但随着中国经济影响力的上升，尤其是大量的中国投资涌入东南亚，不少东南亚国家的政府、精英甚至是商界人士对此表达了强烈的担忧，其中以南海周边国家为甚。总的来说，越南、印度尼西亚、新加坡和菲律宾等国家对“一带一路”倡议戒心较大、疑虑较多、心态复杂。

　　越南一直对中国的“一带一路”倡议保持戒心。虽然中越两国已就有关“一带一路”倡议与“两廊一圈”建设问题达成共识，但是，近年来越南仍然在南海填沙造岛，甚至部署军事装备。印度尼西亚虽然愿意参与“一带一路”合作，但对“一带一路”倡议的担忧一直持续至今。印度尼西亚政府高官、政治精英、智库、媒体、知识分子以及商界人士对中国投资冲击当地企业、中国企业不雇佣当地劳工和影响生态环境等问题抱怨不断，一些人甚至担心“一带一路”倡议带有军事目的，担忧中国借此建立所谓的地区霸权。为此，印度尼西亚积极推进“全球海洋支点”战略中的海洋防御计划，将维护纳土纳海域海洋权益作为其海洋战略发展的重点，并划定所谓的“北纳土纳海”，捍卫海洋权益以防止被中国“侵犯”。新加坡与中国并无根本利益冲突，两国之间的政府间合作项目不断取得突破，但是，在过去几年中，新加坡对“一带一路”倡议始终保持警惕。新加坡总理李显龙不仅缺席在中国北京举办的“一带一路”国际合作高峰论坛，新加坡在南海问题上更是明显地倒向美国一方。直到2017年9月李显龙访华后，两国关系才逐渐回归正轨。菲律宾在杜特尔特担任总统后明显地加强了与中国的关系，但是中菲关系根基并不牢固，尤其是两国的民间交流“盲点”太多。相当一部分的菲律宾官员、民众和企业家期待了解中国，但是，目前两国的交流与合作较为滞后，亟待加强。当前马来西亚与中国关系达到历史最高点，两国在“一带一路”框架下的大项目合作成为中国与周边国家的合作典范，但是，近来马来西亚国内权力斗争加剧，以马哈蒂尔为首的反对派掀起所谓的“中国威胁论”，指责马来西亚总理纳吉布出卖国家利益。

　　泛北部湾经济合作是中国与东南亚国家之间一个重要的次区域合作平台，也是中国与南海周边国家交流合作的重要多边机制。自2006年首届环北部湾经济合作论坛举行以来，中国与相关东南亚国家围绕交通、港口、物流和旅游等重点领域的合作展开交流探讨，合作取得积极成果。但是，随着中国—东盟合作尤其是21世纪海上丝绸之路建设的深入，泛北部湾经济合作面临新的历史机遇和挑战。

　　一、新机遇

　　2006年泛北部湾经济合作启动至今已有十余年了。在过去的十余年中，中国与东盟国家的经济合作进入快车道，发展问题成为各方关注的核心议题。2013年，中国提出“一带一路”倡议，东南亚国家成为该倡议的重要沿线国家，东南亚海洋国家则是21世纪海上丝绸之路建设的关键枢纽。在此背景下，中国与东盟国家的全方位合作快速推进，中国—东盟命运共同体建设提上日程，中国—东盟关系步入“钻石十年”。从2013年至今，中国与东南亚国家的政治、经贸和人文合作取得重要成果，一系列重大基础设施项目诸如印度尼西亚雅加达—万隆高铁，中老铁路，中泰铁路，马来西亚东海岸铁路、马六甲皇京港等纷纷在东南亚国家落地。2017年，中国与东盟的贸易额首次突破5000亿美元大关，达到5148亿美元。其中，中国与泛北部湾区域国家的经贸合作创下历史新高。2017年，中国与越南的贸易额达到1213亿美元，中国与马来西亚的贸易额为960亿美元，中国与新加坡的贸易额达到792亿美元，中国与印度尼西亚的贸易额则是633亿美元①。与此同时，中国与东南亚国家的海洋合作取得丰硕成果。双方在《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2011~2015)》框架下，将海洋议题纳入领导人互访与对话机制。中国依托区域国际组织及有关国际计划牵头发起并实施了30余个合作项目;中国政府海洋奖学金计划已资助27个发展中国家(地区)的71名学生在华攻读涉海专业的硕士或博士学位;中方开展的东南亚海洋环境预报及减灾系统等项目为南海及周边国家提供海洋环境预报公益服务。其中，中国与印度尼西亚海洋与气候联合研究中心和中泰气候与海洋生态系统联合实验室实现了中国与东盟国家在低敏感海洋领域的合作。当前，中国—东盟关系加速推进，南海争端趋于缓和。随着《南海及其周边海洋国际合作框架计划(2016~2020)》的实施，21世纪海上丝绸之路建设将在东南亚海洋国家深入推进，中国与南海周边国家的合作也将迎来难得的战略机遇期，泛北部湾经济合作将因此面临新的历史机遇。

　　二、新挑战

　　尽管在过去十余年中，中国与东南亚国家在经贸、投资、金融、基础设施建设和产业等合作领域取得重要进展，但随着中国经济影响力的上升，尤其是大量的中国投资涌入东南亚，不少东南亚国家的政府、精英甚至是商界人士对此表达了强烈的担忧，其中以南海周边国家为甚。总的来说，越南、印度尼西亚、新加坡和菲律宾等国家对“一带一路”倡议戒心较大、疑虑较多、心态复杂。

　　越南一直对中国的“一带一路”倡议保持戒心。虽然中越两国已就有关“一带一路”倡议与“两廊一圈”建设问题达成共识，但是，近年来越南仍然在南海填沙造岛，甚至部署军事装备。印度尼西亚虽然愿意参与“一带一路”合作，但对“一带一路”倡议的担忧一直持续至今。印度尼西亚政府高官、政治精英、智库、媒体、知识分子以及商界人士对中国投资冲击当地企业、中国企业不雇佣当地劳工和影响生态环境等问题抱怨不断，一些人甚至担心“一带一路”倡议带有军事目的，担忧中国借此建立所谓的地区霸权。为此，印度尼西亚积极推进“全球海洋支点”战略中的海洋防御计划，将维护纳土纳海域海洋权益作为其海洋战略发展的重点，并划定所谓的“北纳土纳海”，捍卫海洋权益以防止被中国“侵犯”。新加坡与中国并无根本利益冲突，两国之间的政府间合作项目不断取得突破，但是，在过去几年中，新加坡对“一带一路”倡议始终保持警惕。新加坡总理李显龙不仅缺席在中国北京举办的“一带一路”国际合作高峰论坛，新加坡在南海问题上更是明显地倒向美国一方。直到2017年9月李显龙访华后，两国关系才逐渐回归正轨。菲律宾在杜特尔特担任总统后明显地加强了与中国的关系，但是中菲关系根基并不牢固，尤其是两国的民间交流“盲点”太多。相当一部分的菲律宾官员、民众和企业家期待了解中国，但是，目前两国的交流与合作较为滞后，亟待加强。当前马来西亚与中国关系达到历史最高点，两国在“一带一路”框架下的大项目合作成为中国与周边国家的合作典范，但是，近来马来西亚国内权力斗争加剧，以马哈蒂尔为首的反对派掀起所谓的“中国威胁论”，指责马来西亚总理纳吉布出卖国家利益。

　　总体来看，在过去的几年中,中国与南海周边国家关系出现了显著的变化。东南亚海洋国家对华合作需求强劲，但也有较深的担忧，双边关系呈现较不稳定状态。加之，中国与越南、马来西亚、菲律宾、文莱和印度尼西亚等国存在南海主权争端或是海洋权益纠纷，虽然当前相关问题暂时得到控制，但东南亚相关国家并未放弃声索南海主权，中国与相关国家之间的合作仍然存在隐患。更为关键的是，近来美国频繁在南海抵近侦察，而中国在东南亚的影响力不断上升，中美两国在南海博弈加剧。东南亚国家在南海问题上容易出现“情绪化”。在域外大国的煽动下，南海仲裁案余波或将泛起，南海问题仍将是制约中国与东南亚海洋国家合作深入推进的瓶颈。另外，一些国家对中国存在根深蒂固的误解和疑虑，随着21世纪海上丝绸之路建设的推进，南海周边国家对中国的信任赤字和战略疑虑可能进一步加剧，泛北部湾经济合作计划中的海上交通、旅游合作、油气开发及海洋环保等合作项目可能因此面临深层次的障碍。

　　三、对策建议

　　鉴于泛北部湾经济合作的独特性及其面临的新背景，笔者认为，泛北部湾经济合作应优先推动人文交流，聚焦海洋合作，着力为中国与南海周边国家的交流、对话和合作创造新平台，巩固中国与相关国家的合作根基。

　　第一，重新认识泛北部湾经济合作的重要战略意义。“一带一路”倡议提出后，南海周边国家对中国的战略价值进一步提升，中国与这些国家的关系直接关乎南海的和平稳定以及21世纪海上丝绸之路建设的向前推进。泛北部湾经济合作是沟通中国与南海周边国家的重要多边平台，具有特殊的意义。当前，中国与东南亚国家对南海争端的管控能力明显增强，泛北部湾经济合作论坛要乘势而上,建立中国与南海周边国家政策沟通、战略研讨、经济合作和民心相通的多层次合作机制，以便中国更好地向南海周边国家传递明确的信息，开展合作、增信释疑。

　　第二，推动人文交流先行。中国—东盟关系进入新时代，人文交流的重要性日益凸显。为进一步推动中国与南海周边国家的相互交流，中国与东南亚海洋国家在泛北部湾经济合作机制下应当积极推动人文交流先行以增进南海周边国家对中国的了解和信任。中国与东南亚国家人文交流应当在现有基础上进一步推进智库合作、青年交流、旅游合作和教育合作，并且要结合不同国家的国情不断扩大人文交流的范围，拓宽人文交流的渠道，设立“泛北部湾区域人文交流周”，定期举办各类型的人文交流活动，让东南亚国家更多地了解中国、认知中国，为中国与东南亚海洋国家合作创造更加稳固的基础。

　　第三，重点推进海洋对话与海洋合作。如前所述，南海问题是制约泛北部湾经济合作迈入正轨的最大障碍。为此，泛北部湾经济合作要有针对性地聚焦海上务实合作，这是东南亚有关国家的主要关切。可利用现有合作机制，考虑搭建“泛北部湾海洋对话”等交流平台，就东盟国家关心的渔业合作、海洋基础设施建设和南海油气开发等议题交流探讨，交流可主要依托二轨渠道，实施切实可行的合作方案，可借助泛北部湾经济合作论坛平台提交中国—东盟相关部长会议探讨以扩大中国与南海周边国家在海洋问题上的合作领域。