迈克尔·辛格：要达成新的伊核协议，拜登政府需要加大对伊朗的压力

　　还是总统候选人的时候，对于伊核问题，乔·拜登就提出了一项旨在限制伊朗核项目的“两步走”战略。第一步，双方回到2015年的核协议——《联合全面行动计划》(Joint Comprehensive Plan of Action)。美国在2018年退出了该协议，伊朗随后表示不再遵守该协议。接下来，华盛顿将与德黑兰就一项“更有力、更长久”的协议展开新的谈判，以取代原来的协议。

　　当拜登宣布这项政策时，人们普遍认为第一步是容易的。唐纳德·特朗普总统对伊朗制裁的“极限施压”行动，尽管未能获得美国伙伴的支持，却让伊朗经济陷入困境。德黑兰违反核协议的行为，无论多么严重，似乎都是有意为之，以便让自己有重回核协议的空间。但随后发生的事件证明，这种分析过于乐观：伊朗在重启核协议的谈判中提出了不可能被满足要求，据报道，伊朗寻求在2015年伊核协议的基础上放宽制裁，同时却在重新遵守协议方面犹豫不决。

　　在任何谈判中，每一方都会将被提供的交易与自己设想最佳方案进行比较。伊朗在维也纳举行的旨在重启《联合全面行动计划》的谈判中表现出的顽固态度表明，它在2015年做出的算计——遵守核协议比承受持续的经济压力更可取——已经改变。这可能反映了伊朗总统易卜拉欣·莱希领导的强硬派政府对2015年协议的重视程度较低，对伊朗的其他选择持更乐观的看法。

伊朗人在德黑兰街头烧毁美国国旗

　　伊朗可能从过去四年中得出结论，解除制裁并不像人们所说的那么好。一方面是因为即使在《联合全面行动计划》生效的情况下，外国公司也不愿重新进入伊朗，另一方面是因为美国很容易像2018年那样单方面废除协议。莱希可能还怀疑拜登政府在没有达成协议的情况下实施制裁的意愿，并寄希望于伊朗与中国不断发展的关系，以制衡美国给其造成的经济压力。

　　换句话说，伊朗官员可能认为，恢复遵守《联合全面行动计划》不如其他选择。需要制定一个可信的B计划：如果伊朗坚持拒绝外交提议，同时扩大其核活动，让它知道后果将更加严重;同时向伊朗提出一个长期计划，拜登总统或许能够改变伊朗领导人的盘算。

　　以史为鉴

　　在权衡政策选择时，拜登政府应该借鉴美国此前在伊朗问题上的失败教训和成功经验。从过去的外交接触中得到的主要教训是，过于依赖单一的方法或政策工具往往会失败;而在与主要伙伴联合使用多种政策工具并协同行动时，则取得了最大的成功。例如，人们普遍认为，2003年伊朗暂停发展核武器是美国军事压力和欧洲外交协调的结果。制裁和外交的结合也促成了2013年和2015年的核协议，尽管这些协议后来被特朗普和拜登认为不够完善。

　　拜登政府应该从这些经验中得到启发，因为它正在使伊核协议的替代方案变得更糟。首先，美国必须证明，伊朗将因其在维也纳谈判中采取的不合理立场而面临后果，伊朗坚持解除远超出《联合全面行动计划》规定的制裁，并保证未来的美国政府不会再次离开该协议——即使拜登想要这样做，他也无法做出这样的保证。如果伊朗继续顽固不化，拜登政府应该执行并扩大现有的经济制裁。这样做将消除伊朗方面的任何幻想，即认为拜登政府官员过去对特朗普“极限施压”的批评意味着，在没有达成协议的情况下，美国的制裁将被允许减少或取消。

　　为了实现这一目标，拜登政府将需要强调其执行特朗普时代对伊朗制裁的承诺，并解决近年来出现的制裁不到位的问题。其中最重要的是伊朗对中国的石油销售，从2020年开始急剧增加，据报道，这是通过海上运输等手段进行的。2021年3月，中国对伊朗石油的购买量达到了每天近100万桶，超过了此前两年的任何时期，伊朗的全球石化产品出口也出现了增长。美国官员对此警告，可能会加紧制裁，但出于对伊朗的反应和美中竞争优先事项的担忧，美国可能很难对此真正执行制裁。

　　如果美国与合作伙伴协同行动，这样的决定将更容易做出，对伊朗的整体压力也会扩大。特别是，鉴于伊朗拒绝与美国一同回到核协议，如果德国、法国和英国能够协调一致，欧盟和联合国就能对伊朗进行制裁，这就是特朗普政府寻求的“反弹”。过去几年的情况表明，这样的举动可能对伊朗经济增加的压力可能微乎其微，原因很简单，美国单方面的制裁本身就取得了痕大的成效。但这将代表着对伊朗的外交压力的重大升级，因为伊朗领导层对伊朗受到外界孤立的看法很敏感。

　　这就是为什么拜登政府寻求重启《联合全面行动计划》可能会有用，即使目前还没有实现。至少，这是一种外交诚意的展示，也让美国在欧洲和亚洲的伙伴在政治上更容易接受再次与华盛顿协调行动。

　　尽管美国和伊朗都不再遵守该协议，说服德国、法国和英国一致退出此前的伊核协议并非易事。三国可能担心，那可能会促使伊朗做出影响局势稳定的反应。它们可能也不愿在欧盟内部没有达成共识的情况下采取行动，欧盟也是协议的缔约方之一。还有一个最困难的问题——伊朗的行动造成了严重风险。德黑兰最近在核查和监督其核活动方面缩减与国际原子能机构的合作，这意味着从长远来看，《联合全面行动计划》的其他内容不太可能得到保留。另一方面，三国的退出将清楚地表明，坚持挑衅立场的伊朗会越来越孤立，它需要一项新的协议。

　　但拜登政府也应该为外交和经济压力不足以阻止伊朗领导层发展核武器的可能性做好准备。德黑兰的官员已经表明，他们愿意为了核发展而让国家承受严重的经济困难。因此，美国需要发出一个明确的信息，即它愿意采取军事打击，作为防止伊朗获得核武器的最后手段。

　　拜登政府不愿这样做是可以理解的。民主党和共和党都无意陷入中东的另一场军事冲突，白宫可能担心，发出威胁会促使伊朗新的强硬派政府出于愤怒而拒绝外交接触。但可信的美国军事威慑力量有三个值得考量的优势。

　　首先，这将向伊朗发出一个信息，即想要获得核武器不仅代价高昂，而且是不可能的。其次，这会为美国在中东地区的伙伴提供保证，如沙特阿拉伯或以色列，否则它们可能会感到被迫自己对伊朗采取行动或追求自己的核能力。第三，几乎可以肯定的是，任何一位美国总统，无论党派，都会考虑采取军事行动，如果收到伊朗急于发展核武器的紧急情报，因为这一事态发展将对美国国家安全构成威胁。迄今为止，伊朗最好能了解发展核武器的后果，而不是因误判而挑起与美国的冲突。

　　真正的挑战是，在美国实施拖延已久的从中东转向亚洲的战略之际，如何确保对伊朗军事行动的威胁是可信的。伊朗对美国国家安全构成的威胁的确存在，但它无法与中俄等日益强硬的拥核国家所带来的挑战相提并论。维持美国威胁的可信度需要在伊朗及其代理人损害美国利益时，对其采取行动。作为回应，与从其他地区调来大量重型武器(如航空母舰和远程轰炸机)相比，美国应该稳步加强其盟友的军事力量。这会使美国更有能力应对伊朗可能做出的反应。如果华盛顿确认其对该地区的承诺，同时阐明在更关注亚洲的情况下美国在中东的战略将是什么样子，美国的可信度也将得到提高。

　　达成更好的核协议

　　为伊朗核问题制定B计划不应意味着放弃外交手段——只有在提供可信的外交建议的情况下，替代方案才会成功。拜登政府应该把重点放在取代而不是恢复《联合全面行动计划》上，因为从长远来看，恢复2015年的协议不太可能让美国或伊朗满意。德黑兰方面已经要求对《联合全面行动计划》进行重大修改，邀请各方讨论一项全新的协议，以防止美国再次退出。拜登还表示，他的最终目标是通过谈判达成更有力的协议，而不仅仅是恢复伊朗核问题《联合全面行动计划》。如果共和党人夺回白宫，恢复的协议将不可避免地再次被破坏。

　　具有讽刺意味的是，拜登政府向伊朗提出“更好”协议最直接的方式，可能是提出一份外交协议，要求德黑兰方面付出更多，但也能吸引两党支持，因此更具可持续性。这样的协议可能采取“《联合全面行动计划》+”的形式，旨在扩大对伊朗的核限制，并增加对其导弹活动的限制。拜登政府以及批评《联合全面行动计划》的人士还建议，将伊拉克和也门等地区问题纳入这些谈判。但华盛顿在与德黑兰或莫斯科和北京就这些问题进行双边谈判时，应该三思而后行。这些问题可以单独处理，由不同的各方参与。

　　或者，美国可以将《联合全面行动计划》搁置一边，采取完全不同的模式。比如达成一种武器控制形式的协议……虽然采用新的外交模式会有相当大的劣势，即放弃一项已经得到广泛国际支持的协议，但这会使美国和伊朗抛弃近年来伴随着《联合全面行动计划》争议的包袱。

　　最终，与伊朗达成外交协议可能不是绝对必要的。如果扩大核项目的后果足够严重，伊朗就有可能在没有达成协议的情况下被威慑。尽管如此，通过谈判达成的协议仍应是美国的首选政策目标，因为强有力的协议可以减少遏制和威慑所带来的不稳定性和误判的可能性。

　　然而，越来越有可能的是，美国和伊朗之间的任何新协议都不会是《联合全面行动计划》的复活。直接进入新协议的谈判无疑在短期内充满风险，但如果拜登政府谨慎地努力争取国内和国际支持，从长远来看，它可能会带来更好的结果。

　　作者迈克尔·辛格(Michael Singh)系华盛顿近东政策研究所执行所长、美国小布什政府的伊朗问题高级顾问

　　还是总统候选人的时候，对于伊核问题，乔·拜登就提出了一项旨在限制伊朗核项目的“两步走”战略。第一步，双方回到2015年的核协议——《联合全面行动计划》(Joint Comprehensive Plan of Action)。美国在2018年退出了该协议，伊朗随后表示不再遵守该协议。接下来，华盛顿将与德黑兰就一项“更有力、更长久”的协议展开新的谈判，以取代原来的协议。

　　当拜登宣布这项政策时，人们普遍认为第一步是容易的。唐纳德·特朗普总统对伊朗制裁的“极限施压”行动，尽管未能获得美国伙伴的支持，却让伊朗经济陷入困境。德黑兰违反核协议的行为，无论多么严重，似乎都是有意为之，以便让自己有重回核协议的空间。但随后发生的事件证明，这种分析过于乐观：伊朗在重启核协议的谈判中提出了不可能被满足要求，据报道，伊朗寻求在2015年伊核协议的基础上放宽制裁，同时却在重新遵守协议方面犹豫不决。

　　在任何谈判中，每一方都会将被提供的交易与自己设想最佳方案进行比较。伊朗在维也纳举行的旨在重启《联合全面行动计划》的谈判中表现出的顽固态度表明，它在2015年做出的算计——遵守核协议比承受持续的经济压力更可取——已经改变。这可能反映了伊朗总统易卜拉欣·莱希领导的强硬派政府对2015年协议的重视程度较低，对伊朗的其他选择持更乐观的看法。

伊朗人在德黑兰街头烧毁美国国旗

　　伊朗可能从过去四年中得出结论，解除制裁并不像人们所说的那么好。一方面是因为即使在《联合全面行动计划》生效的情况下，外国公司也不愿重新进入伊朗，另一方面是因为美国很容易像2018年那样单方面废除协议。莱希可能还怀疑拜登政府在没有达成协议的情况下实施制裁的意愿，并寄希望于伊朗与中国不断发展的关系，以制衡美国给其造成的经济压力。

　　换句话说，伊朗官员可能认为，恢复遵守《联合全面行动计划》不如其他选择。需要制定一个可信的B计划：如果伊朗坚持拒绝外交提议，同时扩大其核活动，让它知道后果将更加严重;同时向伊朗提出一个长期计划，拜登总统或许能够改变伊朗领导人的盘算。

　　以史为鉴

　　在权衡政策选择时，拜登政府应该借鉴美国此前在伊朗问题上的失败教训和成功经验。从过去的外交接触中得到的主要教训是，过于依赖单一的方法或政策工具往往会失败;而在与主要伙伴联合使用多种政策工具并协同行动时，则取得了最大的成功。例如，人们普遍认为，2003年伊朗暂停发展核武器是美国军事压力和欧洲外交协调的结果。制裁和外交的结合也促成了2013年和2015年的核协议，尽管这些协议后来被特朗普和拜登认为不够完善。

　　拜登政府应该从这些经验中得到启发，因为它正在使伊核协议的替代方案变得更糟。首先，美国必须证明，伊朗将因其在维也纳谈判中采取的不合理立场而面临后果，伊朗坚持解除远超出《联合全面行动计划》规定的制裁，并保证未来的美国政府不会再次离开该协议——即使拜登想要这样做，他也无法做出这样的保证。如果伊朗继续顽固不化，拜登政府应该执行并扩大现有的经济制裁。这样做将消除伊朗方面的任何幻想，即认为拜登政府官员过去对特朗普“极限施压”的批评意味着，在没有达成协议的情况下，美国的制裁将被允许减少或取消。

　　为了实现这一目标，拜登政府将需要强调其执行特朗普时代对伊朗制裁的承诺，并解决近年来出现的制裁不到位的问题。其中最重要的是伊朗对中国的石油销售，从2020年开始急剧增加，据报道，这是通过海上运输等手段进行的。2021年3月，中国对伊朗石油的购买量达到了每天近100万桶，超过了此前两年的任何时期，伊朗的全球石化产品出口也出现了增长。美国官员对此警告，可能会加紧制裁，但出于对伊朗的反应和美中竞争优先事项的担忧，美国可能很难对此真正执行制裁。

　　如果美国与合作伙伴协同行动，这样的决定将更容易做出，对伊朗的整体压力也会扩大。特别是，鉴于伊朗拒绝与美国一同回到核协议，如果德国、法国和英国能够协调一致，欧盟和联合国就能对伊朗进行制裁，这就是特朗普政府寻求的“反弹”。过去几年的情况表明，这样的举动可能对伊朗经济增加的压力可能微乎其微，原因很简单，美国单方面的制裁本身就取得了痕大的成效。但这将代表着对伊朗的外交压力的重大升级，因为伊朗领导层对伊朗受到外界孤立的看法很敏感。

　　这就是为什么拜登政府寻求重启《联合全面行动计划》可能会有用，即使目前还没有实现。至少，这是一种外交诚意的展示，也让美国在欧洲和亚洲的伙伴在政治上更容易接受再次与华盛顿协调行动。

　　尽管美国和伊朗都不再遵守该协议，说服德国、法国和英国一致退出此前的伊核协议并非易事。三国可能担心，那可能会促使伊朗做出影响局势稳定的反应。它们可能也不愿在欧盟内部没有达成共识的情况下采取行动，欧盟也是协议的缔约方之一。还有一个最困难的问题——伊朗的行动造成了严重风险。德黑兰最近在核查和监督其核活动方面缩减与国际原子能机构的合作，这意味着从长远来看，《联合全面行动计划》的其他内容不太可能得到保留。另一方面，三国的退出将清楚地表明，坚持挑衅立场的伊朗会越来越孤立，它需要一项新的协议。

　　但拜登政府也应该为外交和经济压力不足以阻止伊朗领导层发展核武器的可能性做好准备。德黑兰的官员已经表明，他们愿意为了核发展而让国家承受严重的经济困难。因此，美国需要发出一个明确的信息，即它愿意采取军事打击，作为防止伊朗获得核武器的最后手段。

　　拜登政府不愿这样做是可以理解的。民主党和共和党都无意陷入中东的另一场军事冲突，白宫可能担心，发出威胁会促使伊朗新的强硬派政府出于愤怒而拒绝外交接触。但可信的美国军事威慑力量有三个值得考量的优势。

　　首先，这将向伊朗发出一个信息，即想要获得核武器不仅代价高昂，而且是不可能的。其次，这会为美国在中东地区的伙伴提供保证，如沙特阿拉伯或以色列，否则它们可能会感到被迫自己对伊朗采取行动或追求自己的核能力。第三，几乎可以肯定的是，任何一位美国总统，无论党派，都会考虑采取军事行动，如果收到伊朗急于发展核武器的紧急情报，因为这一事态发展将对美国国家安全构成威胁。迄今为止，伊朗最好能了解发展核武器的后果，而不是因误判而挑起与美国的冲突。

　　真正的挑战是，在美国实施拖延已久的从中东转向亚洲的战略之际，如何确保对伊朗军事行动的威胁是可信的。伊朗对美国国家安全构成的威胁的确存在，但它无法与中俄等日益强硬的拥核国家所带来的挑战相提并论。维持美国威胁的可信度需要在伊朗及其代理人损害美国利益时，对其采取行动。作为回应，与从其他地区调来大量重型武器(如航空母舰和远程轰炸机)相比，美国应该稳步加强其盟友的军事力量。这会使美国更有能力应对伊朗可能做出的反应。如果华盛顿确认其对该地区的承诺，同时阐明在更关注亚洲的情况下美国在中东的战略将是什么样子，美国的可信度也将得到提高。

　　达成更好的核协议

　　为伊朗核问题制定B计划不应意味着放弃外交手段——只有在提供可信的外交建议的情况下，替代方案才会成功。拜登政府应该把重点放在取代而不是恢复《联合全面行动计划》上，因为从长远来看，恢复2015年的协议不太可能让美国或伊朗满意。德黑兰方面已经要求对《联合全面行动计划》进行重大修改，邀请各方讨论一项全新的协议，以防止美国再次退出。拜登还表示，他的最终目标是通过谈判达成更有力的协议，而不仅仅是恢复伊朗核问题《联合全面行动计划》。如果共和党人夺回白宫，恢复的协议将不可避免地再次被破坏。

　　具有讽刺意味的是，拜登政府向伊朗提出“更好”协议最直接的方式，可能是提出一份外交协议，要求德黑兰方面付出更多，但也能吸引两党支持，因此更具可持续性。这样的协议可能采取“《联合全面行动计划》+”的形式，旨在扩大对伊朗的核限制，并增加对其导弹活动的限制。拜登政府以及批评《联合全面行动计划》的人士还建议，将伊拉克和也门等地区问题纳入这些谈判。但华盛顿在与德黑兰或莫斯科和北京就这些问题进行双边谈判时，应该三思而后行。这些问题可以单独处理，由不同的各方参与。

　　或者，美国可以将《联合全面行动计划》搁置一边，采取完全不同的模式。比如达成一种武器控制形式的协议……虽然采用新的外交模式会有相当大的劣势，即放弃一项已经得到广泛国际支持的协议，但这会使美国和伊朗抛弃近年来伴随着《联合全面行动计划》争议的包袱。

　　最终，与伊朗达成外交协议可能不是绝对必要的。如果扩大核项目的后果足够严重，伊朗就有可能在没有达成协议的情况下被威慑。尽管如此，通过谈判达成的协议仍应是美国的首选政策目标，因为强有力的协议可以减少遏制和威慑所带来的不稳定性和误判的可能性。

　　然而，越来越有可能的是，美国和伊朗之间的任何新协议都不会是《联合全面行动计划》的复活。直接进入新协议的谈判无疑在短期内充满风险，但如果拜登政府谨慎地努力争取国内和国际支持，从长远来看，它可能会带来更好的结果。

　　作者迈克尔·辛格(Michael Singh)系华盛顿近东政策研究所执行所长、美国小布什政府的伊朗问题高级顾问