陈佳骏：当前美国国会里的涉华噪音

 　  过去一年多来，美国国会部分议员频繁就涉华问题立法，有关行为在经贸、科技、美台关系和国家安全等领域尤其活跃，其中部分立法还经由特朗普总统签署正式成法，成为影响中美关系未来发展的“悬剑”。对此，越来越多的观点认为，美国国会共和、民主两党在处理对华关系的问题上已经形成跨党派共识，这种共识包括：第一，中国长期以来的贸易政策实践是有问题的;第二，中国的崛起对美国已构成巨大威胁;第三，中国在高科技领域取得的长足进步将危害美国国家安全。这些共识的形成，对中美关系的破坏性影响不可低估。

　　国会加紧推动涉华立法

　　2017年年底以来，美国国会从国家安全和全球战略角度出发加紧推动涉华立法。高科技领域，国会一直在设置各种壁垒，限制中国对美投资，并且重新审查可以出口到中国的技术种类。2017年11月，共和党联邦参议员约翰·科宁和联邦众议员罗伯特·皮滕杰分别在参众两院提出《外国投资风险审查更新法案》，该法案要求美国外国投资委员会(CFIUS)更加严格地审查外资收购美国公司，并就外国投资美国企业的申请提交国家安全评估报告。法案的主要目的是保护美国科技研发领域的知识产权和关键技术“不被其它国家借由收购或投资美国公司而获取”，显然是针对中国的。中美贸易摩擦的发生和升级加速了该法案的审议。2018年8月，美国会正式通过该法案，并将其纳入到《2019财年国防授权法案》之中。

　　部分国会议员也在借中兴和华为事件推动限制中国在建设美国下一代电信网络方面所起的作用，千方百计动用国家机器打压、封杀中国高科技公司。2018年1月和2月，共和党联邦众议员迈克尔·康纳韦和联邦参议员汤姆·科顿先后在众参两院提出《保护美国政府通信法案》，该法案要求禁止美国政府及下属机构使用华为、大唐、中兴等公司生产的手机和设备。5月，该法案被合并到《与中国公平贸易执法法案》当中，后者分别由共和党联邦参议员马可·卢比奥和麦克·康纳韦在参众两院提出。值得注意的是，《与中国公平贸易执法法案》的出台背景正值中兴事件发酵，该法案有意将原本的单一议题置于中美高科技竞争的大视角下，比如要求禁止向中国出售国家安全敏感技术和知识产权，对“中国制造2025”中涉及的产品设置关税等。

　　2018年6月，科顿在《2019财年国防授权法案》的一份参院修正案中提议恢复实施对中兴的禁售令，但在两院磋商期间，应特朗普行政当局要求，该条款被删除。此后，卢比奥于9月“卷土重来”，在参院提出《中兴执法审查及监督法案》，要求若中兴未执行协议，就恢复实施原先对其施加的出口制裁。由于该法案未能在上届国会通过，卢比奥于今年2月再度在参院提出有关动议。此外，在华为高管孟晚舟在加拿大被捕事件发生一个月后，科顿与共和党联邦众议员迈克·加拉格又借题发挥，分别在参众两院提出《电信出口禁令执行法案》，要求禁止向违反美国制裁或出口管制法规的华为、中兴和中国的其它电信公司出售美国芯片和其它部件。

　　政治安全领域，在2017年12月美国国家民主基金会发布污蔑中国在西方国家进行所谓“政治渗透”的“锐实力报告”之后，美国“国会-行政当局中国委员会”举办相关听证会，炒作中国通过外宣等方式“获取政治影响力”，对中国开始了新一轮“妖魔化”行动。此后国会配套动作接踵而至：2018年1月，由卢比奥和民主党联邦参议员帕特里克·莱希领衔的两党7名联邦参议员联名致信时任司法部长塞申斯，要求司法部将在美运营的中国媒体登记为“外国代理人”。3月，共和党联邦众议员乔·威尔逊和参议员卢比奥又分别在众参两院提出《外国影响力透明法案》，要求中国在美开办的孔子学院向美国司法部登记为“外国代理人”，同时要求修改美国《高等教育法》，规定各大学公布超过5万美元的外国捐赠合约。8月通过的《2019财年国防授权法案》还禁止美国国防部在未经豁免的情况下向与孔子学院有关的教学机构提供资助。卢比奥还于6月在参院提出《反对中国政治影响力运作法案》，不仅要求国务卿和国家情报总监组织编写一份应对报告，还要求常设一个针对“中国影响力行为”的监督办公室。由于该法案当时在参议院未得到反响，卢比奥在今年2月新一届国会中再度提出。

　　在关涉中国核心利益的问题上，美国国会的举动同样十分危险。涉台问题上，2018年国会接连通过《与台湾交往法案》和《亚洲再保证倡议法案》两份涉台法案。2019年5月7日，众院全会无异议通过重申《与台湾关系法》和《与台湾交往法案》，强调美台关系以及对台军售等内容的《台湾保证法》。涉疆问题上，鲁比奥和共和党联邦众议员克里斯托弗·史密斯连续两年提出《维吾尔人权政策法案》，干涉中国新疆事务。涉藏问题上，国会在2018年12月通过《西藏旅行对等法》，罔顾事实，以所谓“对等原则”，对中国采取歧视性签证政策，违背国际关系基本准则，严重干涉中国内政。

　　针对中国的“一带一路”倡议，盘踞在国会山上的反华势力也采取联名信和立法两种手段制造事端。2018年8月，16名联邦参议员联名致函财政部长姆努钦和国务卿蓬佩奥，以担心部分“一带一路”沿线国家掉入“债务陷阱”为由，要求财政部和国务院就如何敦促国际货币基金组织应对该问题做出答复。与之相配套的是国会在立法层面上推出旨在与中国“一带一路”倡议相抗衡的国际发展投资法案《2018年善用投资促进发展法案》(又称“建设法案”)。该法案要求将海外私人投资公司与美国国际发展署的两个部门合并，设立一个规模更大的美国国际发展金融公司，并向全球贫困地区基础设施建设提供600亿美元资金，去年9月和10月在众参两院分别通过，并由特朗普签署成法。

　　如何看国会山态度的变化

　　当前美国国会总体对华态度趋硬，主要受到三方面因素影响。

　　第一，受美国整体民族“愤怒”情绪的影响，需要一个“敌人”来转移矛盾和发泄不满。普利策奖得主查尔斯·都希格在《大西洋月刊》上发表的《我们为何如此愤怒》一文解释了美国人“愤怒”的根源。他写道：“美国一直是一个愤怒的国家。这个国家生于揭竿而起;从战场，到报纸，到投票箱，战斗从一开始就是这个国家基因的一部分。美国历史里充满了一言不合就枪杆子说话的情节……然而最近这种愤怒正在变味儿。愤怒的对象不再是身边的人，而更多成了远处某个容易被妖魔化的群体。这些群体是否真的做出了值得让我们愤怒的事情另说;重要的是他们不会积极地来解决或弥合与我们的分歧。”用这种理论来解释当前美国总体对华焦虑甚至是愤怒情绪也是恰到好处。事实上，美国的“愤怒”发端于其国内日益扩大的收入差距和贫富悬殊，但美国自己没有能力解决这些问题，最简单的办法就是将责任归咎于中国，中国是一些政客用来转移视线和发泄情绪的最好“靶子”。

　　第二，两党选民基础的变化。“铁锈带”及中西部白人蓝领选民已经成为决定未来总统大选和国会选举花落谁家的关键盘与风向标。所以，近年两党纷纷提出以“铁锈带”选民为目标的政策口号或国内立法目标。共和党方面，在看到特朗普2016年的表现对白人蓝领工人极具号召力之后，他们开始转变思考问题的方式，从“白领消费者”的角度转向“蓝领工人”的角度。越来越多的共和党议员开始追随特朗普“亲工人”“亲就业”的立场，这种立场的意图十分明显，就是希望将中右翼联盟与一个特定政策相结合，以此将2012年大选中支持罗姆尼尔后却在2016年大选中改为支持希拉里的那群选民拉回来。在这种政治氛围下，“中国问题”显然可以成为谋求连任的总统和共和党国会议员可操纵的政治话题。

　　民主党方面，白人蓝领工人本来是他们的基本盘，但这些人在2016年大选中纷纷改投特朗普的票。现在，“痛定思痛”的民主党正运用所谓“厨房经济”议题重新争取这些选民，并在2018年中期选举中取得一定成效。中美经贸议题也被民主党视为可以影响选民决定的“厨房经济”议题之一，特别是一些经济民粹派议员，自中美经贸摩擦发生以来，也搭着特朗普政府的“便车”，在他们长期关心的中国市场经济地位、知识产权转移、产业补贴和人民币汇率等问题上指责中国。在两党以2020年大选为目标的竞争态势下，华盛顿的国会议员们显然已对中国失去理性，他们无意寻找解决问题的办法，而是竞相攀比谁比谁更“鹰派”、更“政治正确”。

　　第三，国会两党内部各派政策影响力的变化。当前在国会内部就中国问题有影响力的议员可分为四派：一是以共和党联邦参议员马可·卢比奥和汤姆·科顿为代表的“全面脱钩”派。他们是深信“美国至上”的民族主义者，思考问题主要从国内政治考量出发，容不得中国对美国任何国内利益和自由民主价值观“形成挑战”。二是以共和党联邦参议员科里·加德纳为代表的“有限遏制派”，他们属于外交政策上的对华“鹰派”，主要关心中国在战略安全方面形成的“挑战”，其中也涉及价值观，寻求在战略和外交上围堵和遏制中国。三是由共和党联邦参议员约翰·科宁、泰德·克鲁兹和民主党联邦参议员马可·沃纳、范·霍伦等组成的“高科技现实主义派”，所代表的地方州尽管与中国交往密切，但他们背后不乏高科技和军工利益集团的支持，所以一直想方设法阻止中国在高科技领域超越美国。四是以民主党联邦参议员查尔斯·舒默、克里斯·库恩斯和共和党联邦参议员查尔斯·格拉斯利为代表的“经济民族主义派”，他们的代表州与中国经贸往来同样程度很深，但特朗普的经济口号对他们的选民更具吸引力，所以希望通过向行政当局施压，借中美经贸磋商之机向中国“索取”更多。

　　这四派既竞争又合作。竞争体现在，以往“经济民族主义派”是对华“鹰派”的主导力量，“全面脱钩派”边缘化。如今力量排列组合发生倒置，“全面脱钩派”变成国会对华“鹰派”的主力，甚至在对华政策上“绑架”了白宫，“经济民族主义派”则成了“搭便车”者。合作体现在，这四派在彼此交流后，在国会内部营造了一种不同以往的对华共识，不仅在高科技领域，还在涉台、涉疆、涉藏和涉港等一系列事关中国核心利益的问题上共同立法，挑衅施压。在这四派的竞合过程中，国会当中对华持理性态度的人甚至不敢发声。比如，几乎所有涉华议案绝大多数的提出者仍是前三派的议员，他们对中国长期抱有偏见甚至敌意。因而，与其说国会两党已经取得对华共识，毋宁说两党议员在美国内政核心议题上焦虑不堪、严重对立时，在对华问题上追随这些少数强硬派，是他们最“政治正确”、最安全、也是最能博得政治加分的决定。

　　对中国而言，即使面对国会山上的不利局面，也要积极开展议会交流和民间交流，因为大部分国会议员始终是从美国国内视角来观察中国，即如何影响到相关委员会，如何影响到就业问题等等。从当前国会涉华立法情况看，大部分出自参众两院的外委会，国会的对华普遍消极情绪也是经由两院外委会里的极端议员不断鼓噪而膨胀的。这些极端议员可以被视作“国会表演家”。正如曾担任美前副总统拜登亚洲事务首席助理的季浩丰(Frank Jannuzi)所说的，“在国会，有两种成功的标准：一是在对华政策上有多大的影响力，二是能在多大程度上让美国人民相信你在努力影响对华政策。”我们需要考虑的是，如何在新时期新形势下调整和加强对美国国会的工作。有必要保持接触，继续对国会理性派做好增信释疑工作，并且把工作做到基层选区去，从而抵消“表演家”们在国会煽动愤怒情绪的做法。

　　作者为上海市美国问题研究所助理研究员。

 　  过去一年多来，美国国会部分议员频繁就涉华问题立法，有关行为在经贸、科技、美台关系和国家安全等领域尤其活跃，其中部分立法还经由特朗普总统签署正式成法，成为影响中美关系未来发展的“悬剑”。对此，越来越多的观点认为，美国国会共和、民主两党在处理对华关系的问题上已经形成跨党派共识，这种共识包括：第一，中国长期以来的贸易政策实践是有问题的;第二，中国的崛起对美国已构成巨大威胁;第三，中国在高科技领域取得的长足进步将危害美国国家安全。这些共识的形成，对中美关系的破坏性影响不可低估。

　　国会加紧推动涉华立法

　　2017年年底以来，美国国会从国家安全和全球战略角度出发加紧推动涉华立法。高科技领域，国会一直在设置各种壁垒，限制中国对美投资，并且重新审查可以出口到中国的技术种类。2017年11月，共和党联邦参议员约翰·科宁和联邦众议员罗伯特·皮滕杰分别在参众两院提出《外国投资风险审查更新法案》，该法案要求美国外国投资委员会(CFIUS)更加严格地审查外资收购美国公司，并就外国投资美国企业的申请提交国家安全评估报告。法案的主要目的是保护美国科技研发领域的知识产权和关键技术“不被其它国家借由收购或投资美国公司而获取”，显然是针对中国的。中美贸易摩擦的发生和升级加速了该法案的审议。2018年8月，美国会正式通过该法案，并将其纳入到《2019财年国防授权法案》之中。

　　部分国会议员也在借中兴和华为事件推动限制中国在建设美国下一代电信网络方面所起的作用，千方百计动用国家机器打压、封杀中国高科技公司。2018年1月和2月，共和党联邦众议员迈克尔·康纳韦和联邦参议员汤姆·科顿先后在众参两院提出《保护美国政府通信法案》，该法案要求禁止美国政府及下属机构使用华为、大唐、中兴等公司生产的手机和设备。5月，该法案被合并到《与中国公平贸易执法法案》当中，后者分别由共和党联邦参议员马可·卢比奥和麦克·康纳韦在参众两院提出。值得注意的是，《与中国公平贸易执法法案》的出台背景正值中兴事件发酵，该法案有意将原本的单一议题置于中美高科技竞争的大视角下，比如要求禁止向中国出售国家安全敏感技术和知识产权，对“中国制造2025”中涉及的产品设置关税等。

　　2018年6月，科顿在《2019财年国防授权法案》的一份参院修正案中提议恢复实施对中兴的禁售令，但在两院磋商期间，应特朗普行政当局要求，该条款被删除。此后，卢比奥于9月“卷土重来”，在参院提出《中兴执法审查及监督法案》，要求若中兴未执行协议，就恢复实施原先对其施加的出口制裁。由于该法案未能在上届国会通过，卢比奥于今年2月再度在参院提出有关动议。此外，在华为高管孟晚舟在加拿大被捕事件发生一个月后，科顿与共和党联邦众议员迈克·加拉格又借题发挥，分别在参众两院提出《电信出口禁令执行法案》，要求禁止向违反美国制裁或出口管制法规的华为、中兴和中国的其它电信公司出售美国芯片和其它部件。

　　政治安全领域，在2017年12月美国国家民主基金会发布污蔑中国在西方国家进行所谓“政治渗透”的“锐实力报告”之后，美国“国会-行政当局中国委员会”举办相关听证会，炒作中国通过外宣等方式“获取政治影响力”，对中国开始了新一轮“妖魔化”行动。此后国会配套动作接踵而至：2018年1月，由卢比奥和民主党联邦参议员帕特里克·莱希领衔的两党7名联邦参议员联名致信时任司法部长塞申斯，要求司法部将在美运营的中国媒体登记为“外国代理人”。3月，共和党联邦众议员乔·威尔逊和参议员卢比奥又分别在众参两院提出《外国影响力透明法案》，要求中国在美开办的孔子学院向美国司法部登记为“外国代理人”，同时要求修改美国《高等教育法》，规定各大学公布超过5万美元的外国捐赠合约。8月通过的《2019财年国防授权法案》还禁止美国国防部在未经豁免的情况下向与孔子学院有关的教学机构提供资助。卢比奥还于6月在参院提出《反对中国政治影响力运作法案》，不仅要求国务卿和国家情报总监组织编写一份应对报告，还要求常设一个针对“中国影响力行为”的监督办公室。由于该法案当时在参议院未得到反响，卢比奥在今年2月新一届国会中再度提出。

　　在关涉中国核心利益的问题上，美国国会的举动同样十分危险。涉台问题上，2018年国会接连通过《与台湾交往法案》和《亚洲再保证倡议法案》两份涉台法案。2019年5月7日，众院全会无异议通过重申《与台湾关系法》和《与台湾交往法案》，强调美台关系以及对台军售等内容的《台湾保证法》。涉疆问题上，鲁比奥和共和党联邦众议员克里斯托弗·史密斯连续两年提出《维吾尔人权政策法案》，干涉中国新疆事务。涉藏问题上，国会在2018年12月通过《西藏旅行对等法》，罔顾事实，以所谓“对等原则”，对中国采取歧视性签证政策，违背国际关系基本准则，严重干涉中国内政。

　　针对中国的“一带一路”倡议，盘踞在国会山上的反华势力也采取联名信和立法两种手段制造事端。2018年8月，16名联邦参议员联名致函财政部长姆努钦和国务卿蓬佩奥，以担心部分“一带一路”沿线国家掉入“债务陷阱”为由，要求财政部和国务院就如何敦促国际货币基金组织应对该问题做出答复。与之相配套的是国会在立法层面上推出旨在与中国“一带一路”倡议相抗衡的国际发展投资法案《2018年善用投资促进发展法案》(又称“建设法案”)。该法案要求将海外私人投资公司与美国国际发展署的两个部门合并，设立一个规模更大的美国国际发展金融公司，并向全球贫困地区基础设施建设提供600亿美元资金，去年9月和10月在众参两院分别通过，并由特朗普签署成法。

　　如何看国会山态度的变化

　　当前美国国会总体对华态度趋硬，主要受到三方面因素影响。

　　第一，受美国整体民族“愤怒”情绪的影响，需要一个“敌人”来转移矛盾和发泄不满。普利策奖得主查尔斯·都希格在《大西洋月刊》上发表的《我们为何如此愤怒》一文解释了美国人“愤怒”的根源。他写道：“美国一直是一个愤怒的国家。这个国家生于揭竿而起;从战场，到报纸，到投票箱，战斗从一开始就是这个国家基因的一部分。美国历史里充满了一言不合就枪杆子说话的情节……然而最近这种愤怒正在变味儿。愤怒的对象不再是身边的人，而更多成了远处某个容易被妖魔化的群体。这些群体是否真的做出了值得让我们愤怒的事情另说;重要的是他们不会积极地来解决或弥合与我们的分歧。”用这种理论来解释当前美国总体对华焦虑甚至是愤怒情绪也是恰到好处。事实上，美国的“愤怒”发端于其国内日益扩大的收入差距和贫富悬殊，但美国自己没有能力解决这些问题，最简单的办法就是将责任归咎于中国，中国是一些政客用来转移视线和发泄情绪的最好“靶子”。

　　第二，两党选民基础的变化。“铁锈带”及中西部白人蓝领选民已经成为决定未来总统大选和国会选举花落谁家的关键盘与风向标。所以，近年两党纷纷提出以“铁锈带”选民为目标的政策口号或国内立法目标。共和党方面，在看到特朗普2016年的表现对白人蓝领工人极具号召力之后，他们开始转变思考问题的方式，从“白领消费者”的角度转向“蓝领工人”的角度。越来越多的共和党议员开始追随特朗普“亲工人”“亲就业”的立场，这种立场的意图十分明显，就是希望将中右翼联盟与一个特定政策相结合，以此将2012年大选中支持罗姆尼尔后却在2016年大选中改为支持希拉里的那群选民拉回来。在这种政治氛围下，“中国问题”显然可以成为谋求连任的总统和共和党国会议员可操纵的政治话题。

　　民主党方面，白人蓝领工人本来是他们的基本盘，但这些人在2016年大选中纷纷改投特朗普的票。现在，“痛定思痛”的民主党正运用所谓“厨房经济”议题重新争取这些选民，并在2018年中期选举中取得一定成效。中美经贸议题也被民主党视为可以影响选民决定的“厨房经济”议题之一，特别是一些经济民粹派议员，自中美经贸摩擦发生以来，也搭着特朗普政府的“便车”，在他们长期关心的中国市场经济地位、知识产权转移、产业补贴和人民币汇率等问题上指责中国。在两党以2020年大选为目标的竞争态势下，华盛顿的国会议员们显然已对中国失去理性，他们无意寻找解决问题的办法，而是竞相攀比谁比谁更“鹰派”、更“政治正确”。

　　第三，国会两党内部各派政策影响力的变化。当前在国会内部就中国问题有影响力的议员可分为四派：一是以共和党联邦参议员马可·卢比奥和汤姆·科顿为代表的“全面脱钩”派。他们是深信“美国至上”的民族主义者，思考问题主要从国内政治考量出发，容不得中国对美国任何国内利益和自由民主价值观“形成挑战”。二是以共和党联邦参议员科里·加德纳为代表的“有限遏制派”，他们属于外交政策上的对华“鹰派”，主要关心中国在战略安全方面形成的“挑战”，其中也涉及价值观，寻求在战略和外交上围堵和遏制中国。三是由共和党联邦参议员约翰·科宁、泰德·克鲁兹和民主党联邦参议员马可·沃纳、范·霍伦等组成的“高科技现实主义派”，所代表的地方州尽管与中国交往密切，但他们背后不乏高科技和军工利益集团的支持，所以一直想方设法阻止中国在高科技领域超越美国。四是以民主党联邦参议员查尔斯·舒默、克里斯·库恩斯和共和党联邦参议员查尔斯·格拉斯利为代表的“经济民族主义派”，他们的代表州与中国经贸往来同样程度很深，但特朗普的经济口号对他们的选民更具吸引力，所以希望通过向行政当局施压，借中美经贸磋商之机向中国“索取”更多。

　　这四派既竞争又合作。竞争体现在，以往“经济民族主义派”是对华“鹰派”的主导力量，“全面脱钩派”边缘化。如今力量排列组合发生倒置，“全面脱钩派”变成国会对华“鹰派”的主力，甚至在对华政策上“绑架”了白宫，“经济民族主义派”则成了“搭便车”者。合作体现在，这四派在彼此交流后，在国会内部营造了一种不同以往的对华共识，不仅在高科技领域，还在涉台、涉疆、涉藏和涉港等一系列事关中国核心利益的问题上共同立法，挑衅施压。在这四派的竞合过程中，国会当中对华持理性态度的人甚至不敢发声。比如，几乎所有涉华议案绝大多数的提出者仍是前三派的议员，他们对中国长期抱有偏见甚至敌意。因而，与其说国会两党已经取得对华共识，毋宁说两党议员在美国内政核心议题上焦虑不堪、严重对立时，在对华问题上追随这些少数强硬派，是他们最“政治正确”、最安全、也是最能博得政治加分的决定。

　　对中国而言，即使面对国会山上的不利局面，也要积极开展议会交流和民间交流，因为大部分国会议员始终是从美国国内视角来观察中国，即如何影响到相关委员会，如何影响到就业问题等等。从当前国会涉华立法情况看，大部分出自参众两院的外委会，国会的对华普遍消极情绪也是经由两院外委会里的极端议员不断鼓噪而膨胀的。这些极端议员可以被视作“国会表演家”。正如曾担任美前副总统拜登亚洲事务首席助理的季浩丰(Frank Jannuzi)所说的，“在国会，有两种成功的标准：一是在对华政策上有多大的影响力，二是能在多大程度上让美国人民相信你在努力影响对华政策。”我们需要考虑的是，如何在新时期新形势下调整和加强对美国国会的工作。有必要保持接触，继续对国会理性派做好增信释疑工作，并且把工作做到基层选区去，从而抵消“表演家”们在国会煽动愤怒情绪的做法。

　　作者为上海市美国问题研究所助理研究员。