胡波：​日益“军事化”的美国南海政策

 　 美国特朗普政府上台执政以来，南海问题在其对外政策中的分量并不重，始终不在核心议程之列，远不能和经贸、朝核等问题相比。美国内部的批评者认为，特朗普政府对南海问题的处理明显“失焦”，和奥巴马政府一样没有系统化的南海政策，对该问题的关注和应对明显不足，使得中国在南海不断得分。但在所谓“大国竞争”的时代背景下，美国国防部和军方却在以实际行动持续加大对南海的投入，美国南海政策的“军事化”色彩日渐浓厚。某种程度上讲，美国的南海政策已经沦为国防部和军方的“部门议程”。

　　美军“横行”南海的具体举措

　　2018年，美军明显加大了在南海地区实施“航行自由行动”(FONOPs)的频率和烈度，基本上是每八周一次，在中国南沙群岛的中方实际驻守岛礁的12海里内多伴有高速机动、演习训练和其它刺激性举动。美军还增强了针对中国西沙群岛的挑衅活动。2018年5月27日，美国海军“安提坦”号导弹巡洋舰和“希金斯”号导弹驱逐舰擅闯西沙群岛海域，并进行了大范围的机动演练，先后进入赵述岛、东岛、中建岛和永兴岛12海里领海。美军并非将每次进入中国岛礁12海里内的行动都称为“航行自由行动”，有的可能只是普通的“巡航”，但其军事挑衅意味更浓。

　　2017年8月14日，美国海军“希金斯”号导弹驱逐舰(左)伴随“罗斯福”号航母在太平洋上训练。2018年5月27日，这艘军舰擅闯中国西沙群岛海域。

　　值得注意的是，与奥巴马政府时期相比，特朗普政府的“航行自由行动”虽然频率和烈度都显著上升，但战略意义却明显下降。白宫当然支持美军继续加大行动，但在批准针对南海的年度计划之后，对行动本身鲜有关注，权限下放，美军印太总部以下操作层面的行动空间增大，风险性和危险性也在上升。

　　关于“航行自由行动”的效果和法律问题，美国国内继续进行争论。通常的观点是，“航行自由行动”在法律上有意义，但“隔一段时间去一趟”并不足以制止中国的“扩张”行为，夸大“航行自由行动”的作用只会导致中方“漠视”美军的其它行动。一种观点认为，既然美国没有明确承认中国对南海的岛礁地貌拥有主权，也就没有义务遵守理论上的领海权益。在这种背景下，美军今后有可能采取比“航行自由行动”更具刺激性的动作，在中方驻守岛礁周围进行常态化的巡航。

　　“航行自由行动”并非美军南海行动的重头戏，除此之外，美军还强化了战略威慑和前沿存在。据不完全统计，美军每年在南海有上千次抵近侦察、上百次军事演习和700个舰日以上的动态存在。太平洋舰队70%兵力都在南海搞训练，未来比例会更大。南海的各类行动几乎消耗了美军整个西太前沿60%以上的兵力，且还在持续聚集。这些行动并不全是针对中国，但大部分与中国有关，特别是近些年来的增量和一些新动作，基本上都是为中国量身打造的。2018年，美国海军先后有4支航母打击作战群、4个两栖戒备大队及多艘核动力攻击潜艇、30次B-52H轰炸机前往南海及周边地区开展战略威慑活动。以五代机为代表的F-22、F-35战斗机也开始在南海周边地区部署。

　　在外交和舆论方面，美国强化了针对中国南海岛礁建设和军事力量发展的反应，调门升高明显，甚至有高官开始公开叫嚣“战争方式”。2018 年2月，时任美军太平洋总部(即印太司令部前身)司令哈里斯在国会作证时称，“中国意图控制南海，美国必须准备与中国打一场可能的战争”。4月，候任美军印太总部司令戴维森在国会参议院军事委员会审议听证会上表示，“除了战争之外，美国已经没有手段可以阻止中国控制南海”。2019年2月6日美国海军作战部部长理查德森在大西洋理事会的演讲中说，如果中国不遵守“海上意外相遇规则”的相关内容，美国将会采取适当方式让中国尝到苦果。

　　在准备战争和展现强硬的气氛下，美军将会持续加大南海军事行动的烈度，在和平与冲突之间的“灰色地带”不断试探中国的底线，这必然会不断逼近小规模武装冲突甚至战争的门槛。虽然美国国防部和参谋长联席会议仍有意与中国维持不冲突、不对抗的态势，但这种立场实际上在松动，且与加强对抗烈度的政策存在先天矛盾，未来美国可能越来越难把握两者间的平衡。

　　单边行动的多边依托

　　同时，国会的动作也比较抢眼。自2014年以来，美国国会在南海问题上扮演着越来越重要的角色，影响和介入的方式趋于直接，已从一般意义上的表达关注，走向通过立法和拨款对行政部门施加政策影响、提出具体要求。2019年初通过的《国防授权法案》要求国防部定期提供中国在南海的重大行动信息，包括新的填海动作、“过度的”领土主张和“军事化”事件(比如重要的军事部署和军事行动以及军事基础设施建设)等。该法案也要求国防部不得邀请中国军队参加“环太平洋联合军演”(RIMPAC)，除非“中国停止在南中国海的所有填海造陆行动，移除所有相关岛礁上的武器装备，并持续推动该地区的和平稳定达四年以上”。参院外交委员会炮制的《2018年亚洲再保证法案》在2018年12月获参众两院通过，随即由特朗普签署成法。该法案明确提出，在包括南海和东海的印太海域，美国要加强与盟国和伙伴国家的联合海上军事训练和自由航行计划。

　　在南海问题上，美国还加大了对盟国及南海周边国家的拉拢和施压，目的和手段更加露骨，公开要求盟国配合美国提升在该地区的力量存在和行动力度。前任国防部长马蒂斯多次呼吁相关国家联合起来应对中国“挑战”，以反对中国“改变地区规则和国际规范的行为”。2018年12月28日，美国负责亚洲和太平洋事务的助理国防部长薛瑞福在接受《澳大利亚人》报采访时表示，为了对抗中国，希望包括澳大利亚、英国、法国等美国的盟国增强在南海的行动，可以不效仿美军的“航行自由行动”，但应参与联合巡航和采取其它彰显存在的行动。除了继续强化“东南亚海事安全倡议”(MSI)外，美国加强了与越南、印度尼西亚等国的军事和情报合作，并支持它们提高海事安全能力。2019年3月5日，美军“卡尔·文森”号航母打击群访问越南岘港，这是美军航母自越战结束后首次停靠越南港口，标志着美越军事合作的升级，防长马蒂斯在2018年内两次访问越南。2018年内，美国还在南海水域与菲律宾、泰国、印度尼西亚、马来西亚、新加坡等地区国家以及日本、英国等域外国家开展大大小小演习近百次，部分演习的针对性显著提高，反潜艇作战和夺岛等科目设计目标直指中国。

　　在南海问题上美国还有个策略性的变化，就是日益强调“议题关联”，不再就南海谈南海，而是将南海与其它议题挂钩。2018年5月23日，美国国防部以中国在南沙群岛“部署导弹和电子干扰设备”为由，撤销了对中国人民解放军参加2018环太军演的邀请。在11月9日举行的第二轮中美外交安全对话中，美国明确要求中方撤出在南海岛礁上部署的导弹。

　　中国的反应和未来应循之策

　　针对美军在南海日益增强的军事行动，中国保持着克制，除了跟踪、驱离和抗议之外，没有采取激进的动作。南海岛礁相关基础设施建设完成后，岛礁军事部署的进度并不像外界预估的那样“迅速”，在美方强化南海军事行动的背景下，中国也仅是部署了少量必要的国土防御设施。这方面，中国其实完全有能力做得更多。一个较明显的迹象是，中方岛礁建设的重点转向了民生建设和区域公共产品的提供。2018年7月，中国交通运输部南海救助局“南海救115”轮进驻南沙群岛渚碧礁执行值班待命任务。其间，发生了菲律宾军舰在中国南沙群岛半月礁触礁的事件，中方主动向菲方表达了协助救助的意愿。10月底，中国在南沙群岛启用海洋观测中心、气象观测站和环境空气质量监测站，开始提供海洋预报、气象预报、灾害性天气实时监测与预警等服务。中国在南海岛礁上新建的五座灯塔也已开始为海上航行的各国船只提供夜间导航服务。对于美国国内鼓吹的中美战略竞争和南海摩擦等议题，中国没有随风起舞，而是在外交层面进行了有针对性的回应，总体保持克制。

　　中方的这种反应显著抑制了南海紧张气氛的升级，有力维护了地区和平稳定。问题在于，即便没有挑战美国的战略意图，中国在南海的维权行动和力量发展本身也不可避免地会被美方看成对其亚太海上主导地位的“威胁”。只要中国保持目前的崛起势头，其海上力量和能力就会不断增长，就会被美国等国视为意图挑战美国地位甚至控制整个南海。迄今为止，中美关于南海局势尚缺乏深入的实质沟通，中美外交安全对话等机制仍停留在相互申明立场和对对方疑虑作出解释的阶段，中方要求美方不得侵犯自己的主权权益，美方则强调中方不得破坏南海的“航行自由”，不能搞“岛礁军事化”。中美矛盾的焦点既非主权之争，也非“航行自由”之争，而是权力和秩序之争。美国对岛礁的兴趣不在主权，而在于中方依托岛礁构建起的能力;中方虽坚持断续线主张，但没有任何证据表明中方破坏了南海岛礁12海里以外的航行自由，外国包括军舰和军机在内的行动没有受到阻碍。一定程度上，中美双方都有试图通过强调主权和航行自由这样的基本国际准则，以占领道德制高点去限制对方在该地区的行动，特别是美方，明知道中国根本不可能控制南海，却不断用这样的想象和臆测进行国际国内政策动员。

　　随着中美战略竞争的加剧，双方亟待提升海上战略对话的质量。目前最应该谈的是军备控制、权力结构和军事行动规则等实质问题，而非主权和航行自由这样的问题。形势的发展也促使双方加紧调整对话焦点。如果今后双方不能在南海的权力结构、行为规则和海上秩序等议题上取得共识，武装冲突的风险将进一步上升。对中方而言，过度重视“航行自由行动”容易给公众和舆论造成错觉，那就是“航行自由行动”是美国唯一挑战中国南海主张和地位的有效方式，而忽视美军不同军事行动背后所指代的不同政策取向。

　　目前，美国虽然在南海岛礁归属问题上保持着公开宣示意义上的“不持立场”也即“中立”，但事实上已在海域划界问题上选边站，片面抨击中国的海洋主张“过度”和“违背国际法原则”，这实际上加大了南海问题的复杂性，是在搅浑水。美方应停止这种“拉偏架”的行为，为中国与东盟国家和美国分别进行的对话磋商创造合理氛围。

　　同时，日本、澳大利亚、英国等域外国家有推动南海局势降温的责任。中美在南海竞争的加剧，势必压缩这些国家的战略空间。当前在南海问题上，它们基本上倾向于支持美国，但还留有余地，不想过度刺激中国。一旦它们置基本的平衡于不顾，完全追随美国，不再保留余地和弹性，必将助长美国的冒进和中国随之而来的反制，如此一来，局势将更难控制，最终将损害它们自身的利益。

　　作者为北京大学海洋战略研究中心主任

 　 美国特朗普政府上台执政以来，南海问题在其对外政策中的分量并不重，始终不在核心议程之列，远不能和经贸、朝核等问题相比。美国内部的批评者认为，特朗普政府对南海问题的处理明显“失焦”，和奥巴马政府一样没有系统化的南海政策，对该问题的关注和应对明显不足，使得中国在南海不断得分。但在所谓“大国竞争”的时代背景下，美国国防部和军方却在以实际行动持续加大对南海的投入，美国南海政策的“军事化”色彩日渐浓厚。某种程度上讲，美国的南海政策已经沦为国防部和军方的“部门议程”。

　　美军“横行”南海的具体举措

　　2018年，美军明显加大了在南海地区实施“航行自由行动”(FONOPs)的频率和烈度，基本上是每八周一次，在中国南沙群岛的中方实际驻守岛礁的12海里内多伴有高速机动、演习训练和其它刺激性举动。美军还增强了针对中国西沙群岛的挑衅活动。2018年5月27日，美国海军“安提坦”号导弹巡洋舰和“希金斯”号导弹驱逐舰擅闯西沙群岛海域，并进行了大范围的机动演练，先后进入赵述岛、东岛、中建岛和永兴岛12海里领海。美军并非将每次进入中国岛礁12海里内的行动都称为“航行自由行动”，有的可能只是普通的“巡航”，但其军事挑衅意味更浓。

　　2017年8月14日，美国海军“希金斯”号导弹驱逐舰(左)伴随“罗斯福”号航母在太平洋上训练。2018年5月27日，这艘军舰擅闯中国西沙群岛海域。

　　值得注意的是，与奥巴马政府时期相比，特朗普政府的“航行自由行动”虽然频率和烈度都显著上升，但战略意义却明显下降。白宫当然支持美军继续加大行动，但在批准针对南海的年度计划之后，对行动本身鲜有关注，权限下放，美军印太总部以下操作层面的行动空间增大，风险性和危险性也在上升。

　　关于“航行自由行动”的效果和法律问题，美国国内继续进行争论。通常的观点是，“航行自由行动”在法律上有意义，但“隔一段时间去一趟”并不足以制止中国的“扩张”行为，夸大“航行自由行动”的作用只会导致中方“漠视”美军的其它行动。一种观点认为，既然美国没有明确承认中国对南海的岛礁地貌拥有主权，也就没有义务遵守理论上的领海权益。在这种背景下，美军今后有可能采取比“航行自由行动”更具刺激性的动作，在中方驻守岛礁周围进行常态化的巡航。

　　“航行自由行动”并非美军南海行动的重头戏，除此之外，美军还强化了战略威慑和前沿存在。据不完全统计，美军每年在南海有上千次抵近侦察、上百次军事演习和700个舰日以上的动态存在。太平洋舰队70%兵力都在南海搞训练，未来比例会更大。南海的各类行动几乎消耗了美军整个西太前沿60%以上的兵力，且还在持续聚集。这些行动并不全是针对中国，但大部分与中国有关，特别是近些年来的增量和一些新动作，基本上都是为中国量身打造的。2018年，美国海军先后有4支航母打击作战群、4个两栖戒备大队及多艘核动力攻击潜艇、30次B-52H轰炸机前往南海及周边地区开展战略威慑活动。以五代机为代表的F-22、F-35战斗机也开始在南海周边地区部署。

　　在外交和舆论方面，美国强化了针对中国南海岛礁建设和军事力量发展的反应，调门升高明显，甚至有高官开始公开叫嚣“战争方式”。2018 年2月，时任美军太平洋总部(即印太司令部前身)司令哈里斯在国会作证时称，“中国意图控制南海，美国必须准备与中国打一场可能的战争”。4月，候任美军印太总部司令戴维森在国会参议院军事委员会审议听证会上表示，“除了战争之外，美国已经没有手段可以阻止中国控制南海”。2019年2月6日美国海军作战部部长理查德森在大西洋理事会的演讲中说，如果中国不遵守“海上意外相遇规则”的相关内容，美国将会采取适当方式让中国尝到苦果。

　　在准备战争和展现强硬的气氛下，美军将会持续加大南海军事行动的烈度，在和平与冲突之间的“灰色地带”不断试探中国的底线，这必然会不断逼近小规模武装冲突甚至战争的门槛。虽然美国国防部和参谋长联席会议仍有意与中国维持不冲突、不对抗的态势，但这种立场实际上在松动，且与加强对抗烈度的政策存在先天矛盾，未来美国可能越来越难把握两者间的平衡。

　　单边行动的多边依托

　　同时，国会的动作也比较抢眼。自2014年以来，美国国会在南海问题上扮演着越来越重要的角色，影响和介入的方式趋于直接，已从一般意义上的表达关注，走向通过立法和拨款对行政部门施加政策影响、提出具体要求。2019年初通过的《国防授权法案》要求国防部定期提供中国在南海的重大行动信息，包括新的填海动作、“过度的”领土主张和“军事化”事件(比如重要的军事部署和军事行动以及军事基础设施建设)等。该法案也要求国防部不得邀请中国军队参加“环太平洋联合军演”(RIMPAC)，除非“中国停止在南中国海的所有填海造陆行动，移除所有相关岛礁上的武器装备，并持续推动该地区的和平稳定达四年以上”。参院外交委员会炮制的《2018年亚洲再保证法案》在2018年12月获参众两院通过，随即由特朗普签署成法。该法案明确提出，在包括南海和东海的印太海域，美国要加强与盟国和伙伴国家的联合海上军事训练和自由航行计划。

　　在南海问题上，美国还加大了对盟国及南海周边国家的拉拢和施压，目的和手段更加露骨，公开要求盟国配合美国提升在该地区的力量存在和行动力度。前任国防部长马蒂斯多次呼吁相关国家联合起来应对中国“挑战”，以反对中国“改变地区规则和国际规范的行为”。2018年12月28日，美国负责亚洲和太平洋事务的助理国防部长薛瑞福在接受《澳大利亚人》报采访时表示，为了对抗中国，希望包括澳大利亚、英国、法国等美国的盟国增强在南海的行动，可以不效仿美军的“航行自由行动”，但应参与联合巡航和采取其它彰显存在的行动。除了继续强化“东南亚海事安全倡议”(MSI)外，美国加强了与越南、印度尼西亚等国的军事和情报合作，并支持它们提高海事安全能力。2019年3月5日，美军“卡尔·文森”号航母打击群访问越南岘港，这是美军航母自越战结束后首次停靠越南港口，标志着美越军事合作的升级，防长马蒂斯在2018年内两次访问越南。2018年内，美国还在南海水域与菲律宾、泰国、印度尼西亚、马来西亚、新加坡等地区国家以及日本、英国等域外国家开展大大小小演习近百次，部分演习的针对性显著提高，反潜艇作战和夺岛等科目设计目标直指中国。

　　在南海问题上美国还有个策略性的变化，就是日益强调“议题关联”，不再就南海谈南海，而是将南海与其它议题挂钩。2018年5月23日，美国国防部以中国在南沙群岛“部署导弹和电子干扰设备”为由，撤销了对中国人民解放军参加2018环太军演的邀请。在11月9日举行的第二轮中美外交安全对话中，美国明确要求中方撤出在南海岛礁上部署的导弹。

　　中国的反应和未来应循之策

　　针对美军在南海日益增强的军事行动，中国保持着克制，除了跟踪、驱离和抗议之外，没有采取激进的动作。南海岛礁相关基础设施建设完成后，岛礁军事部署的进度并不像外界预估的那样“迅速”，在美方强化南海军事行动的背景下，中国也仅是部署了少量必要的国土防御设施。这方面，中国其实完全有能力做得更多。一个较明显的迹象是，中方岛礁建设的重点转向了民生建设和区域公共产品的提供。2018年7月，中国交通运输部南海救助局“南海救115”轮进驻南沙群岛渚碧礁执行值班待命任务。其间，发生了菲律宾军舰在中国南沙群岛半月礁触礁的事件，中方主动向菲方表达了协助救助的意愿。10月底，中国在南沙群岛启用海洋观测中心、气象观测站和环境空气质量监测站，开始提供海洋预报、气象预报、灾害性天气实时监测与预警等服务。中国在南海岛礁上新建的五座灯塔也已开始为海上航行的各国船只提供夜间导航服务。对于美国国内鼓吹的中美战略竞争和南海摩擦等议题，中国没有随风起舞，而是在外交层面进行了有针对性的回应，总体保持克制。

　　中方的这种反应显著抑制了南海紧张气氛的升级，有力维护了地区和平稳定。问题在于，即便没有挑战美国的战略意图，中国在南海的维权行动和力量发展本身也不可避免地会被美方看成对其亚太海上主导地位的“威胁”。只要中国保持目前的崛起势头，其海上力量和能力就会不断增长，就会被美国等国视为意图挑战美国地位甚至控制整个南海。迄今为止，中美关于南海局势尚缺乏深入的实质沟通，中美外交安全对话等机制仍停留在相互申明立场和对对方疑虑作出解释的阶段，中方要求美方不得侵犯自己的主权权益，美方则强调中方不得破坏南海的“航行自由”，不能搞“岛礁军事化”。中美矛盾的焦点既非主权之争，也非“航行自由”之争，而是权力和秩序之争。美国对岛礁的兴趣不在主权，而在于中方依托岛礁构建起的能力;中方虽坚持断续线主张，但没有任何证据表明中方破坏了南海岛礁12海里以外的航行自由，外国包括军舰和军机在内的行动没有受到阻碍。一定程度上，中美双方都有试图通过强调主权和航行自由这样的基本国际准则，以占领道德制高点去限制对方在该地区的行动，特别是美方，明知道中国根本不可能控制南海，却不断用这样的想象和臆测进行国际国内政策动员。

　　随着中美战略竞争的加剧，双方亟待提升海上战略对话的质量。目前最应该谈的是军备控制、权力结构和军事行动规则等实质问题，而非主权和航行自由这样的问题。形势的发展也促使双方加紧调整对话焦点。如果今后双方不能在南海的权力结构、行为规则和海上秩序等议题上取得共识，武装冲突的风险将进一步上升。对中方而言，过度重视“航行自由行动”容易给公众和舆论造成错觉，那就是“航行自由行动”是美国唯一挑战中国南海主张和地位的有效方式，而忽视美军不同军事行动背后所指代的不同政策取向。

　　目前，美国虽然在南海岛礁归属问题上保持着公开宣示意义上的“不持立场”也即“中立”，但事实上已在海域划界问题上选边站，片面抨击中国的海洋主张“过度”和“违背国际法原则”，这实际上加大了南海问题的复杂性，是在搅浑水。美方应停止这种“拉偏架”的行为，为中国与东盟国家和美国分别进行的对话磋商创造合理氛围。

　　同时，日本、澳大利亚、英国等域外国家有推动南海局势降温的责任。中美在南海竞争的加剧，势必压缩这些国家的战略空间。当前在南海问题上，它们基本上倾向于支持美国，但还留有余地，不想过度刺激中国。一旦它们置基本的平衡于不顾，完全追随美国，不再保留余地和弹性，必将助长美国的冒进和中国随之而来的反制，如此一来，局势将更难控制，最终将损害它们自身的利益。

　　作者为北京大学海洋战略研究中心主任