张永蓬 ： 中美关系不确定背景下如何实现中美非三方合作?

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　　反恐是美国对非政策的核心

　　第四，美国的对非政策有三个特点。第一个是突出反恐。第二个是将非洲依然放在美国对外战略的底端和外交的底端，而不是一个优先地位。第三个是美国优先，在客观上削弱一些对非洲的合作。

　　但无论是2017年底发表的美国国家安全战略报告，还是2018年1月份发表的国防战略，我们都需要注意到印太战略。这个包括印度、日本、美国、澳大利亚的菱形合作机制似乎正在提升非洲的战略地位。而美国对非洲战略中的反恐安全因素也是美国推动印太战略的动因之一。

　　2017年，美国有三个举动需要特别注意。第一个是埃及总统访问了美国。之前美国对埃及是打压的状态;此次，双方谈了一些反恐的事情。第二个是解除对苏丹长达20年的经济制裁，这也是一个标志性的事件。该事件的背景是近年来苏丹也开始跟美国进行合作，例如在达尔富尔问题上的政策性、方向性的转变。第三个就是推动埃厄改善关系，这一点非常重要。美国看到了厄立特里亚在地区稳定中的作用。厄立特里亚人中穆斯林与基督教的东正教，占各占50%，该国的穆斯林基本上保持稳定。美国一直看重其宗教之间相对和谐的一面。

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　　中美合作的两个领域

　　第五，在对非合作中，中美在以下两个领域开展合作的可能性较大。

　　第一个是安全领域的合作。比如对非洲的维和部队和地区组织提供一些经费、人员培训等等。对于局部的冲突地区也可以加强合作，投入更多人员或资金，例如在马里北部、刚果(金)东部。在马里，中资企业很少，而马里对中国的期待很多。

　　第二个领域是发展一些公共产品的合作，特别是强调跟当地战略对接的一些合作，例如“一带一路”倡议、联合国2030年可持续发展议程、非盟2063年议程，都值得关注。由于后两个议程是公共产品，美方更容易接受。所以从这些方面入手，最后再上升到政府间的合作，是比较合理可行的路径。

　　在世界多极化背景下，深化中美非三方合作不仅仅受限于中美关系的发展态势。西欧、日本等西方大国的举措、美国对非外交政策、中美在非的战略互信问题、及中非合作中的挑战等等因素，都是促进中美非三方合作的重要因素，需要善加利用。

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　　西方国家对非合作正在趋于务实

　　中美在非洲的合作与中美关系的总体态势密切相关。中美关系的发展是决定中美非三方合作的一个前提条件。如果中美关系大体上可以走得下去，三方合作就有可能。但从学术角度讲，需要界定两个概念。一是“中美在非合作”，二是“中美非合作”，二者不完全相同。从敏感度和技术层面的可行性上来看，中美非三方合作这个提法，相对更为稳妥。但是在实际操作当中，事实上就是中美在非洲的合作。

　　自特朗普就任以来，中美在非的合作具有不确定性，总的趋势是特朗普政府意图与中国脱钩。但是这一目标的实现恐怕比较困难。或者说，这一系列“脱钩”举措会给双方带来一些痛苦，并且持续时间也不会很短。

　　同时，是否赞成中美非三方合作不能仅听一个美国学生、一个非洲学者或者一个官员的一面之辞，或者一两个人表态赞成或不赞成中美非合作。我们在这方面就要避免偏听偏信。事实上，沉下心来观察可以发现，即使是使用“中美在非合作”这个提法，现在的问题也不是太大了。为什么呢?因为现在情况发生了一些变化。

　　在西方国家，尤其是欧洲，现在有了一个变化，就是转而强调跟非洲的平等伙伴关系。欧盟先强调平等性，再强调伙伴关系。以前是办欧非峰会，现在是非洲欧盟伙伴关系。可以看出，欧盟至少在字面上将非洲放在第一位了。

　　美国也在转变。2011年在韩国釜山召开的第四届‘援助实效性高层论坛(High-Level Forum on Aid Effectiveness)’会议通过了一项政治宣言，提出了以发展中国家为主的全新的国际援助方式。其后，奥巴马在美国发表了一个讲话，说以后美国对非的援助政策要转向以促进非洲发展为导向、为原则。事实上，这也是一个转变，因为美国之前没有这个说法。现在，美国反而宣称中国做得不好，是为了设下“债务陷阱”，是为了在非洲攫取一些资源，反倒宣称美国跟非洲的合作则是为了非洲的发展。 日本也强调要给非洲提供高质量的基础设施，言外之意就是中国提供的基础设施质量不高。

　　尽管这些西方国家的说法不完全客观，但这些西方大国的对非合作确确实实变得越来越务实，越来越看重非洲自身的需要、需求和生计问题，越来越尊重非洲，这确实是一个趋势，不必否认，而且这个趋势在很大程度上受到中国在非洲的影响。

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　　缺乏战略互信是中美非合作需要解决的问题

　　第一，中国在合作方面可以更为大胆主动。例如，在大力推动多极化过程当中，考虑到我们的国家利益，这方面可以再做大一点，思想观念再解放一点，步子迈大一点。

　　第二，中美非三方合作首先应该解决中美在非的战略互信问题。中美如果没有互信是不行的，互信既是一个前提，也是一个挑战。笔者参加过三四次中欧非三方对话会，会议结束后基本上就没有下文，没有发挥出实质性的作用。其实到现在我们仍然在对话，但并没有太多具体成果。拿出来的实际东西有多少呢?大家经常谈到一些例子，比如南苏丹问题。但是类似的合作具有时效性、应时性的特征，并不是一个长期的，而是一个短期、应急的合作。现在最重要的是需要推动长项的、可持续的合作项目，该类型的合作项目基础需要相对牢固一点。例如在安全方面，南苏丹出现问题，美国原本将南苏丹分离出来，意图削弱北苏丹穆斯林政权。当时有这个问题时就需要合作，当不存在时就没有合作。所以这种合作没有持续性。所以现在要尽量推动长项、可持续性的三方合作或者多方合作项目。

　　第三，在非洲的合作，不仅仅局限于中美非三方合作，也需要拓展合作对象。中国跟欧盟合作相对容易一些。欧盟对非合作更强调的是公益性的项目，其自我战略性的考量不像美国这么突出，所以比较容易合作。因此，可以先加强中欧合作，再拉入美国，促进中美合作。

　　但是在推动这些合作的过程当中，还存在一些挑战，比如战略互信方面的问题、美国主流对中国或者对中非关系的认知等等。我们目前还是面临很大的挑战。赞同三方合作的声音有多大，反对的声音就有多大。甚至反对的声音恐怕多于赞同的声音。这个问题造成我们在实质性地推动三方合作的时候面临很大阻力，特别是要推动长项性的、可持续性的项目，比如企业间的合作。中美企业跟非洲企业的合作，最终要上升到政府层面。虽然美国的私营部门占主体，同时美国也是一个高度自由化的社会，但是一旦触及到国家利益，美国企业全部会服从于政府，其政府导向非常明显。所以要看到实施三方合作的难度，正视它的严峻性。

　　美国现在有两种说法。第一个是中国正在对美国发起无声的冷战。中国的产业政策、技术、军事进步等，尽管中国自称是在实现和平崛起，但是这些潜移默化的举措和进步对美国利益构成了严峻的威胁，并挑战着美国的领导地位。所以美国认为中国对美国是长期的威胁，甚至中国已经超越俄罗斯成为首要威胁。第二个是认为中国与美国的冲突是制度冲突，即中美之间的分歧是制度分歧。美国人认为中国在与非洲的合作过程中扩展了跟非洲的各领域合作，跟非洲国家搞得很热闹，最终结果是把自己的制度移植到非洲。对美国人来说，这是对美国价值观的一个挑战。

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　　反恐是美国对非政策的核心

　　第四，美国的对非政策有三个特点。第一个是突出反恐。第二个是将非洲依然放在美国对外战略的底端和外交的底端，而不是一个优先地位。第三个是美国优先，在客观上削弱一些对非洲的合作。

　　但无论是2017年底发表的美国国家安全战略报告，还是2018年1月份发表的国防战略，我们都需要注意到印太战略。这个包括印度、日本、美国、澳大利亚的菱形合作机制似乎正在提升非洲的战略地位。而美国对非洲战略中的反恐安全因素也是美国推动印太战略的动因之一。

　　2017年，美国有三个举动需要特别注意。第一个是埃及总统访问了美国。之前美国对埃及是打压的状态;此次，双方谈了一些反恐的事情。第二个是解除对苏丹长达20年的经济制裁，这也是一个标志性的事件。该事件的背景是近年来苏丹也开始跟美国进行合作，例如在达尔富尔问题上的政策性、方向性的转变。第三个就是推动埃厄改善关系，这一点非常重要。美国看到了厄立特里亚在地区稳定中的作用。厄立特里亚人中穆斯林与基督教的东正教，占各占50%，该国的穆斯林基本上保持稳定。美国一直看重其宗教之间相对和谐的一面。

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　　中美合作的两个领域

　　第五，在对非合作中，中美在以下两个领域开展合作的可能性较大。

　　第一个是安全领域的合作。比如对非洲的维和部队和地区组织提供一些经费、人员培训等等。对于局部的冲突地区也可以加强合作，投入更多人员或资金，例如在马里北部、刚果(金)东部。在马里，中资企业很少，而马里对中国的期待很多。

　　第二个领域是发展一些公共产品的合作，特别是强调跟当地战略对接的一些合作，例如“一带一路”倡议、联合国2030年可持续发展议程、非盟2063年议程，都值得关注。由于后两个议程是公共产品，美方更容易接受。所以从这些方面入手，最后再上升到政府间的合作，是比较合理可行的路径。