曼纽尔&希克斯：技术竞争中，华盛顿如何应对中国的“军民融合”?

　　随着中国开始利用其科技行业日益强大的实力来增强其军事力量，美国的决策者们对此也越来越警惕。美国官员称北京的“军民融合”是一个“恶意程序”，是“全球安全威胁”。随着中国国防实力的增强，一些西方政策制定者开始怀疑，美国是否需要推行自身的军民融合，用自上而下的方式来开发可用于军事的尖端技术。

　　在2016年的五年计划里，中国领导人提出了大规模军事改革，军民融合的概念作为其中一部分被正式提出。建立了一个新的军事和民用综合发展中央委员会，目标是促进军民两用技术的发展，并将现有的民用技术集成到人民解放军的武器库中。

　　美国及其盟友应该认真对待北京将中国技术军事化的努力。然而，他们也应该认识到这一策略的局限性，避免过度反应，以免适得其反。中国在军民融合方面的官僚和专断做法可能会浪费相当多的时间和金钱。通过试图控制创新，北京更有可能延宕甚至扼杀创新的出现。

　　如果美国试图模仿中国的军民融合模式，结果恐怕不会更好。相反，它应该以美国在研究和技术方面的现有优势为基础。而这些优势正面临越来越大的风险，不是因为中国，而是因为美国的规划者和决策者缺乏灵活性和创造力。

　　华盛顿确实需要一项战略来加强国家安全技术和工业基础，但这应该是一项以协同推进颠覆性创新为中心的战略，为创新者、科学家、工程师、风险资本家和其他人提供适当的激励。通过对国防部的前瞻性改革和政府各部门的明智投入，美国可以在自身的条件下确保国防能力的优势。

2019年，中国国庆阅兵

　　追赶美国技术

　　有四种类型的中国实体参与了军民融合。传统的中国国有国防承包商及其许多子公司(其中一些也销售到商业市场);为主要国防承包商和解放军提供研发和生产子部件的私人军民两用制造商;43所由解放军监管的大学和至少12个研究型的国有智库，直接为中国的武器系统提供支持;以及六家投资前沿技术的准私人风险投资和私人股本公司。

　　军民融合在华盛顿敲响了警钟，原因有几个。由于中国的军民两用研发资金通常不在解放军的正式预算范围内，因此很难追踪，而且可能相当高。研究公司C4ADS最近对中国国防供应链的一项研究指出，至少有六家准私人投资机构部分或完全拥有至少232家涉及中国国防采购网络的公司。而且在不透明的体系中，几乎不可能准确确定军民融合的预算。(不过，值得注意的是，军民融合可能会给解放军的采购带来一定程度的透明度，因为中国公司通过向军方宣传其销售意向，可以让西方分析人士了解到解放军的目标是哪些技术。)

　　更重要的是，与西方同行不同，中国企业没有拒绝政府要求分享其技术的选项。考虑到军民融合项目中种类繁多的承包商、分包商、学术机构和半私人投资工具，西方公司和机构很容易在不知情的情况下为解放军的发展做出贡献。在一个知名案例中，英国戴纳克斯半导体公司(Dynex Semiconductor) 75%的股份被中国一家民用机车公司收购后，戴纳克斯开发的一项先进技术最终出现在中国首艘国产航空母舰的飞机发射系统中。

　　不过，中国仍然不是技术巨人。从历史上看，解放军几乎完全依靠11家大型国有企业进行采购和研发。一直到最近,其中许多仍是毛时代的产物，很大程度上与实际经济隔绝。2010年，据估计只有1%的中国科技公司参与了国防业务。解放军最近的一份国防战略白皮书特别警告说，解放军“迫切需要提高信息化水平(即将数字革命应用到军队中)”。“中国的军事安全面临着来自技术突袭和不断扩大的技术代沟的风险。”

　　为了赶上，中国军方在某些方面试图效仿美国。几十年来，美国军方与大学和私营公司进行了广泛而有效的合作。20世纪30年代，它建立了国家实验室，这些实验室在超级计算领域被证明是至关重要的。它与德州仪器公司(TI)和飞兆半导体公司(Fairchild Semiconductor)合作开发微处理器。1958年，美国成立了国防高级研究计划局(DARPA)，帮助开发全球定位系统(GPS)和互联网。最近，总部位于硅谷的国防创新部门(成立于2015年)，帮助创新创业公司在五角大楼立足。一些关于军民融合的中国论文特别主张中国模仿这些美国机构，称军民融合发展中央委员会为中国版的“DARPA”，称解放军在中国技术中心深圳的哨所为“国防创新部门”。

　　然而，在追赶的过程中，中国的体系容易出现失误和过度扩张。正如中国的其他倡议(“一带一路”、“中国制造2025”)一样，党鼓励官员、大学管理者和私营企业附和一个口号，并向北京表明他们正在为它做一些事情。通常，这意味着大量资金被浪费了，因为各省在没有事先考虑到哪里需要或甚至是否需要这些技术的情况下，就慷慨地向受青睐的公司和技术提供补贴。

　　协同推进颠覆性创新

　　到目前为止，美国对军民融合的反应包括了一些可能适得其反的想法。例如，特朗普政府和几名国会议员呼吁实施广泛的签证限制，以阻止中国学生在美国学习科学技术。特朗普政府最近撤销了一些中国学生和研究人员的签证，只要发现这些人员隶属于任何“在中国实施或支持中国‘军民融合战略’的实体”。为了保护国家安全，严格限制某些研究项目的准入是有必要。不过，从广义上讲，这项签证举措可能会影响成千上万名与解放军没有任何关系的中国学生和研究人员。让大量人才从美国流失到中国或其他市场，只会削弱美国的竞争力。

　　通过《外国投资风险评估现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act)，华盛顿明智地收紧了对中国投资美国尖端科技公司的出口控制和限制。然而，如果解释得过于笼统，这些法律也可能损害美国的研究和创新。例如，美国商务部最近的规定限制出口任何可能被中国、俄罗斯或委内瑞拉军方使用的物品。这可能会对其他商业技术产生过于广泛的影响，导致一些重要市场丢失，从而削弱美国公司的竞争力。

　　美国不应该着眼于阻碍中国的进步，而应该推动自身的国防部门变得更加灵活和创新——不是通过模仿军民融合，而不是发号施令，而是通过与政府之外的参与者合作。考虑到联邦预算可能面临巨大且持续的压力，这种合作尤其重要：与私营部门进行有效合作可以节省纳税人的钱。这也反映了这样一个现实，即美国军方充其量只能期望成为关键技术的早期应用者，而不是开发者。

　　即便如此，在技术快速发展的时代，美国政府在采购和预算方面也需要一场革命。国防部交货时间长和决策缓慢仍然是创新的重大障碍。2018年的一项研究发现，国防工业基地新加入者的数量从2007年到2013年有所下降，然后在2016年停滞不前。最近，里根研究所的两党评估指出，“除了在狭隘的情况下取得初步进展外，政府并没有表现出向非传统公司提供大合同的意愿。”

　　与私营部门协同推进颠覆性创新方面，需要先期投资和简化的方法，才能将最佳的商业技术引入国防部。这样的方法得到了两党广泛的支持，好的想法已经在台面上了;诸如国防创新单元、国防数字服务和特定服务的创新努力等小型实验已经显示出成功。尽管军民融合技术存在局限性，但在操作方式和对尖端军事能力的投资方面，中国对技术军事化的推动仍然给美国造成很大压力。

　　首先，华盛顿必须加大对关键新兴技术的投资。联邦政府的直接投资对于量子计算、合成生物学、半导体和军用人工智能的发展至关重要。尽管特朗普政府的2021财政年度预算要求国防研究、开发、测试和评估(RDT&E)资金基本持平，但这还不够。国会应该扩大这部分预算。参议员查尔斯·舒默向国会提出的《无尽前沿法案》将大大增加联邦政府对关键技术的研发资金，这是有希望的第一步。提到向美国国家科学基金会投入的 1000 亿美元的新资金中有一部分应该用于五角大楼的创新。

　　同样重要的是扩大和加快对新兴应用的支持力度。2021年的预算要求削减了整体采购。尽管如此，砍掉对陈旧系统的支持，仍有空间为更多的创新项目提供资金。国会应该推动国防部利用这一空间，特别是在中国大力投资而美国行动太慢的领域——比如自主水下运载工具和反高超音速导弹能力。

　　当涉及到所谓的“跨越死亡之谷”——从研发到全面采购的转变时，国防部艰难而漫长的采购过程尤其成问题。人工智能、增材制造和无人驾驶系统等新兴技术尤其容易受到“死亡之谷”的影响;推动使用新方法，包括更快的采购和快速的原型制作过程，以改善这类非传统国防项目的前景。

　　增加预算灵活性也是如此。士兵们很少能提前两年知道下一个关键创新将来自何方，或者将采取何种确切形式。国会可以通过严格定义新项目来激发高级能力的发展——也就是说，当升级到原始设计(比如在软件包中)的门槛被认为是非常重要时，一个项目才会被认为是全新的。根据现有程序，被视为全新项目需要国会通知或批准，通常只有通过国防授权程序才能实现。在国会拨款程序中等待下一站权衡可能需要两年时间，这个周期对于20世纪的项目来说可能还不错，但在今天迅速整合新技术时，就太死板太慢了。国会有时会在作战行动中更宽泛地定义一个新的开始——例如，“收割者”无人机项目，虽然实际上是“捕食者”无人机的演变，但由于驻伊美军需要，它被允许从原型机快速地运用到战场上。同样的紧迫感也适用于当今竞争激烈的国防环境。

　　最后，国防工作人员需要得到适当的培训和激励。与政府签约通常耗时太长，且需要专业知识来指引，这为新参与者设置了巨大的进入壁垒。有一些方法可以阻止浪费和滥用，同时仍然激励那些有效提高军事效能的创新。在军事和民用采购中，激励开发技术和灵活解决问题的能力，有助于改变企业文化。也可以增加直接从工业或研究机构聘用人员进入政府甚至军队的机会，并增加私营部门专家在政府工作一两年的临时奖学金数额。

　　通过这样的具体步骤，美国就可以在自身条件下确保国防优势。中国正在走回头路，这对美国是有利的：中国试图控制创新的做法有延宕创新的风险。美国没有理由犯同样的错误。

　　安雅·曼纽尔(Anja Manuel)是前美国国务院官员、咨询公司RiceHadleyGates创始人;凯瑟琳·希克斯(Kathleen Hicks)是美国战略与国际研究中心(CSIS)高级副总裁、国际安全项目主任。本文译自《外交事务》官网，原文网址：https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-07-29/can-chinas-military-win-tech-war

　　随着中国开始利用其科技行业日益强大的实力来增强其军事力量，美国的决策者们对此也越来越警惕。美国官员称北京的“军民融合”是一个“恶意程序”，是“全球安全威胁”。随着中国国防实力的增强，一些西方政策制定者开始怀疑，美国是否需要推行自身的军民融合，用自上而下的方式来开发可用于军事的尖端技术。

　　在2016年的五年计划里，中国领导人提出了大规模军事改革，军民融合的概念作为其中一部分被正式提出。建立了一个新的军事和民用综合发展中央委员会，目标是促进军民两用技术的发展，并将现有的民用技术集成到人民解放军的武器库中。

　　美国及其盟友应该认真对待北京将中国技术军事化的努力。然而，他们也应该认识到这一策略的局限性，避免过度反应，以免适得其反。中国在军民融合方面的官僚和专断做法可能会浪费相当多的时间和金钱。通过试图控制创新，北京更有可能延宕甚至扼杀创新的出现。

　　如果美国试图模仿中国的军民融合模式，结果恐怕不会更好。相反，它应该以美国在研究和技术方面的现有优势为基础。而这些优势正面临越来越大的风险，不是因为中国，而是因为美国的规划者和决策者缺乏灵活性和创造力。

　　华盛顿确实需要一项战略来加强国家安全技术和工业基础，但这应该是一项以协同推进颠覆性创新为中心的战略，为创新者、科学家、工程师、风险资本家和其他人提供适当的激励。通过对国防部的前瞻性改革和政府各部门的明智投入，美国可以在自身的条件下确保国防能力的优势。

2019年，中国国庆阅兵

　　追赶美国技术

　　有四种类型的中国实体参与了军民融合。传统的中国国有国防承包商及其许多子公司(其中一些也销售到商业市场);为主要国防承包商和解放军提供研发和生产子部件的私人军民两用制造商;43所由解放军监管的大学和至少12个研究型的国有智库，直接为中国的武器系统提供支持;以及六家投资前沿技术的准私人风险投资和私人股本公司。

　　军民融合在华盛顿敲响了警钟，原因有几个。由于中国的军民两用研发资金通常不在解放军的正式预算范围内，因此很难追踪，而且可能相当高。研究公司C4ADS最近对中国国防供应链的一项研究指出，至少有六家准私人投资机构部分或完全拥有至少232家涉及中国国防采购网络的公司。而且在不透明的体系中，几乎不可能准确确定军民融合的预算。(不过，值得注意的是，军民融合可能会给解放军的采购带来一定程度的透明度，因为中国公司通过向军方宣传其销售意向，可以让西方分析人士了解到解放军的目标是哪些技术。)

　　更重要的是，与西方同行不同，中国企业没有拒绝政府要求分享其技术的选项。考虑到军民融合项目中种类繁多的承包商、分包商、学术机构和半私人投资工具，西方公司和机构很容易在不知情的情况下为解放军的发展做出贡献。在一个知名案例中，英国戴纳克斯半导体公司(Dynex Semiconductor) 75%的股份被中国一家民用机车公司收购后，戴纳克斯开发的一项先进技术最终出现在中国首艘国产航空母舰的飞机发射系统中。

　　不过，中国仍然不是技术巨人。从历史上看，解放军几乎完全依靠11家大型国有企业进行采购和研发。一直到最近,其中许多仍是毛时代的产物，很大程度上与实际经济隔绝。2010年，据估计只有1%的中国科技公司参与了国防业务。解放军最近的一份国防战略白皮书特别警告说，解放军“迫切需要提高信息化水平(即将数字革命应用到军队中)”。“中国的军事安全面临着来自技术突袭和不断扩大的技术代沟的风险。”

　　为了赶上，中国军方在某些方面试图效仿美国。几十年来，美国军方与大学和私营公司进行了广泛而有效的合作。20世纪30年代，它建立了国家实验室，这些实验室在超级计算领域被证明是至关重要的。它与德州仪器公司(TI)和飞兆半导体公司(Fairchild Semiconductor)合作开发微处理器。1958年，美国成立了国防高级研究计划局(DARPA)，帮助开发全球定位系统(GPS)和互联网。最近，总部位于硅谷的国防创新部门(成立于2015年)，帮助创新创业公司在五角大楼立足。一些关于军民融合的中国论文特别主张中国模仿这些美国机构，称军民融合发展中央委员会为中国版的“DARPA”，称解放军在中国技术中心深圳的哨所为“国防创新部门”。

　　然而，在追赶的过程中，中国的体系容易出现失误和过度扩张。正如中国的其他倡议(“一带一路”、“中国制造2025”)一样，党鼓励官员、大学管理者和私营企业附和一个口号，并向北京表明他们正在为它做一些事情。通常，这意味着大量资金被浪费了，因为各省在没有事先考虑到哪里需要或甚至是否需要这些技术的情况下，就慷慨地向受青睐的公司和技术提供补贴。

　　协同推进颠覆性创新

　　到目前为止，美国对军民融合的反应包括了一些可能适得其反的想法。例如，特朗普政府和几名国会议员呼吁实施广泛的签证限制，以阻止中国学生在美国学习科学技术。特朗普政府最近撤销了一些中国学生和研究人员的签证，只要发现这些人员隶属于任何“在中国实施或支持中国‘军民融合战略’的实体”。为了保护国家安全，严格限制某些研究项目的准入是有必要。不过，从广义上讲，这项签证举措可能会影响成千上万名与解放军没有任何关系的中国学生和研究人员。让大量人才从美国流失到中国或其他市场，只会削弱美国的竞争力。

　　通过《外国投资风险评估现代化法案》(Foreign Investment Risk Review Modernization Act)，华盛顿明智地收紧了对中国投资美国尖端科技公司的出口控制和限制。然而，如果解释得过于笼统，这些法律也可能损害美国的研究和创新。例如，美国商务部最近的规定限制出口任何可能被中国、俄罗斯或委内瑞拉军方使用的物品。这可能会对其他商业技术产生过于广泛的影响，导致一些重要市场丢失，从而削弱美国公司的竞争力。

　　美国不应该着眼于阻碍中国的进步，而应该推动自身的国防部门变得更加灵活和创新——不是通过模仿军民融合，而不是发号施令，而是通过与政府之外的参与者合作。考虑到联邦预算可能面临巨大且持续的压力，这种合作尤其重要：与私营部门进行有效合作可以节省纳税人的钱。这也反映了这样一个现实，即美国军方充其量只能期望成为关键技术的早期应用者，而不是开发者。

　　即便如此，在技术快速发展的时代，美国政府在采购和预算方面也需要一场革命。国防部交货时间长和决策缓慢仍然是创新的重大障碍。2018年的一项研究发现，国防工业基地新加入者的数量从2007年到2013年有所下降，然后在2016年停滞不前。最近，里根研究所的两党评估指出，“除了在狭隘的情况下取得初步进展外，政府并没有表现出向非传统公司提供大合同的意愿。”

　　与私营部门协同推进颠覆性创新方面，需要先期投资和简化的方法，才能将最佳的商业技术引入国防部。这样的方法得到了两党广泛的支持，好的想法已经在台面上了;诸如国防创新单元、国防数字服务和特定服务的创新努力等小型实验已经显示出成功。尽管军民融合技术存在局限性，但在操作方式和对尖端军事能力的投资方面，中国对技术军事化的推动仍然给美国造成很大压力。

　　首先，华盛顿必须加大对关键新兴技术的投资。联邦政府的直接投资对于量子计算、合成生物学、半导体和军用人工智能的发展至关重要。尽管特朗普政府的2021财政年度预算要求国防研究、开发、测试和评估(RDT&E)资金基本持平，但这还不够。国会应该扩大这部分预算。参议员查尔斯·舒默向国会提出的《无尽前沿法案》将大大增加联邦政府对关键技术的研发资金，这是有希望的第一步。提到向美国国家科学基金会投入的 1000 亿美元的新资金中有一部分应该用于五角大楼的创新。

　　同样重要的是扩大和加快对新兴应用的支持力度。2021年的预算要求削减了整体采购。尽管如此，砍掉对陈旧系统的支持，仍有空间为更多的创新项目提供资金。国会应该推动国防部利用这一空间，特别是在中国大力投资而美国行动太慢的领域——比如自主水下运载工具和反高超音速导弹能力。

　　当涉及到所谓的“跨越死亡之谷”——从研发到全面采购的转变时，国防部艰难而漫长的采购过程尤其成问题。人工智能、增材制造和无人驾驶系统等新兴技术尤其容易受到“死亡之谷”的影响;推动使用新方法，包括更快的采购和快速的原型制作过程，以改善这类非传统国防项目的前景。

　　增加预算灵活性也是如此。士兵们很少能提前两年知道下一个关键创新将来自何方，或者将采取何种确切形式。国会可以通过严格定义新项目来激发高级能力的发展——也就是说，当升级到原始设计(比如在软件包中)的门槛被认为是非常重要时，一个项目才会被认为是全新的。根据现有程序，被视为全新项目需要国会通知或批准，通常只有通过国防授权程序才能实现。在国会拨款程序中等待下一站权衡可能需要两年时间，这个周期对于20世纪的项目来说可能还不错，但在今天迅速整合新技术时，就太死板太慢了。国会有时会在作战行动中更宽泛地定义一个新的开始——例如，“收割者”无人机项目，虽然实际上是“捕食者”无人机的演变，但由于驻伊美军需要，它被允许从原型机快速地运用到战场上。同样的紧迫感也适用于当今竞争激烈的国防环境。

　　最后，国防工作人员需要得到适当的培训和激励。与政府签约通常耗时太长，且需要专业知识来指引，这为新参与者设置了巨大的进入壁垒。有一些方法可以阻止浪费和滥用，同时仍然激励那些有效提高军事效能的创新。在军事和民用采购中，激励开发技术和灵活解决问题的能力，有助于改变企业文化。也可以增加直接从工业或研究机构聘用人员进入政府甚至军队的机会，并增加私营部门专家在政府工作一两年的临时奖学金数额。

　　通过这样的具体步骤，美国就可以在自身条件下确保国防优势。中国正在走回头路，这对美国是有利的：中国试图控制创新的做法有延宕创新的风险。美国没有理由犯同样的错误。

　　安雅·曼纽尔(Anja Manuel)是前美国国务院官员、咨询公司RiceHadleyGates创始人;凯瑟琳·希克斯(Kathleen Hicks)是美国战略与国际研究中心(CSIS)高级副总裁、国际安全项目主任。本文译自《外交事务》官网，原文网址：https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-07-29/can-chinas-military-win-tech-war