福山：非洲国家政治动荡的根源何在？

　　非洲经济在一段时间里表现不佳，与陷入困境的政治制度有明确关联。很明显，承受流血冲突的国家不会发展。出于这个原因，经济学家保罗·科利尔和其他非洲问题专家，终其学业生涯，一直在研究冲突以及减轻冲突的方法。科利尔自己率先承认，冲突本身是软弱的制度带来的。如果国家有合法、强大和有效的政治制度，即使在领土上发现钻石或石油，也不会诱使反叛集团蠢蠢欲动，也不会吸引外国势力从中染指。挪威发现海上石油后并没有四分五裂。与此类似，许多人指责是种族分裂制造了冲突。但科利尔等人发现，种族往往只是政治领袖用来动员追随者的工具，而不是冲突本身的根本来源。尽管有国内的种族差异，瑞士凭借强大的制度而变得富裕起来。

本文摘编自《政治秩序与政治衰败》一书，标题为编者所拟

　　非洲的弱国

　　非洲有着各种各样的政体，包括稳定的民主国家、专制的盗贼统治以及失败的国家，但还可对此做出某种概括。有一种非洲治理模式，是非洲大陆许多国家的特征，明显不同于拉丁美洲和东亚。

　　尼古拉斯·范德瓦尔(Nicolas van de Walle)和迈克尔·布拉顿(Michael Bratton)把这种治理称作“新家族制”(neo-patrimonialism)。我在本书中使用的韦伯式“家族制”是指，政府的官员是统治者的亲友，政府的运行是为自己的利益。相比之下，现代政府的官员遴选基于优点和特长，现代政府的运行为广大公众利益着想。新家族制的政府有现代国家的外在形式，如宪法、总统、总理、法律制度和非人格化的伪装，但实质上的具体运作仍是与亲友分享国家资源。

　　非洲新家族制的第一个特点是它的人格主义。独立之后，总统或头人成为政治中心(几乎所有后殖民的政治体制都是总统制，而不是议会制，所有总统又都是男性)，每个人都向他效忠。领袖也成立政党，但在组织程度和重要性上，远远比不上以意识形态为组织原则的欧亚政党。非洲领袖自己树立的形象是父亲和黑手党老大的混合。扎伊尔的蒙博托头戴豹皮帽和墨镜，手持仪仗棒;坦桑尼亚的朱利叶斯·尼雷尔(Julius Nyerere)让人管自己叫“师父”;多哥总统纳辛贝·埃亚德马(Gnassingbé Eyadéma)据说拥有神奇力量。总统的权威非常大，不管宪法怎么说，无须与立法机构、法院和部长分享权力。

　　直到最近，几乎没有非洲总统遵守任期的限制，或愿意将权力和平移交给继任者，像乔治·华盛顿在连任两届总统后所做的那样。赞比亚的肯尼思·卡翁达(Kenneth Kaunda)任职二十七年，蒙博托任职三十二年，乔莫·肯雅塔任职十四年，几内亚的塞古·杜尔(Sékou Touré)任职二十六年，加纳的夸梅·恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)任职十五年，埃塞俄比亚的梅莱斯·泽纳维(Meles Zenawi)任职十七年，喀麦隆总统保罗·比亚(Paul Biya)任职三十二年 ，赤道几内亚的特奥多罗·奥比昂(Teodoro Obiang)任职三十五年，乌干达的约韦里·穆塞韦尼(Yoweri Museveni)任职二十七年，安哥拉的爱德华多·多斯桑托斯(Eduardo dos Santos)任职三十五年。南非第一位黑人总统纳尔逊·曼德拉，在非洲革命政治领袖中鹤立鸡群，原因之一是，他在五年的单一任期后自愿放弃总统职位。

当地时间9月5日晚，几内亚特种部队校杜姆比亚带兵扣押总统孔戴并解散政府。图为几内亚总统孔戴被发动军事政变的士兵扣押

　　非洲新家族制的第二个特点是，大规模挪用国家资源来培植自己的政治支持，导致普遍的依附主义。总统以特别明显的方式向支持者分派公职和好处，程度超过19世纪的美国，造成行政部门的膨胀。譬如，蒙博托的扎伊尔政府在官员工资单上有六十万人，而世界银行估计，实际需要不会超过五万人。单是中央银行雇员，就相当于整个私人银行部门雇员的一半。

　　蒙博托最初利用国有化的比利时财产来建立自己的政治基础，根据记者米歇拉·朗(Michela Wrong)报道：蒙博托当然是财产再分配中获益最大的，拿到十四个种植园，合并为拥有两万五千名员工的集团，成为扎伊尔第三大雇主，生产扎伊尔四分之一的可可和橡胶。接下来，轮到他自己恩巴恩迪部落(Ngbandi)的成员，在刚刚国有化的公司和重要企业中谋得要职，招致有关乡下人进城的嘲笑和挖苦。但蒙博托非常谨慎，确保所有主要种族群体的获利，因为他需要后者的支持。被称为“大菜头”(Grosses Legumes)的新社会阶级由此而生——普通扎伊尔人使用此词时，既怨恨又敬畏。

　　据估计，赞比亚的公共行政部门在20世纪90年代有十六万五千名员工，而肯尼亚的国家工作人员，从1971年的一万八千二百一十三人增至1990年的四万三千二百三十人。在大宗商品价格上涨的20世纪60年代和70年代，还养得起这些迅速扩展的国有部门。但大宗商品的价格在20世纪80年代暴跌，整个非洲陷入严重的债务危机，公共部门臃肿不堪，薪水开销变得难以为继。

　　杰弗里·赫布斯特(Jeffrey Herbst)认为，所有后殖民非洲的新家族制政府，不管大小和威权类型，最重要特点是骨子里的软弱。

　　再一次借用韦伯的定义，国家力量体现于，它能否在自己领土上制定和执行各式规则，并且所依靠的不仅仅是肉体胁迫，还要有合法权威。非洲领袖能够囚禁和恐吓自己的政治对手，但他们国家提供基本公共服务的能力，如城市之外的卫生和教育、法律和秩序的维持、纠纷的裁定和宏观经济政策的调控，经常是不见踪影的。

　　以征税为标准，撒哈拉以南非洲的国家能力明显低于拉丁美洲，仅是发达国家的零头。当地许多最贫穷国家的税收，不超过GDP的7%至15%;其中征税较高的，仅仅是由于它们拥有丰富的天然资源。

　　税收的种类也反映出国家能力的弱小：基本上都是关税和形形色色的间接税(现在遵循外国捐助者的建议往往是增值税)，而不是难以征收的个人所得税。所以，国家预算需要有其他来源。对有些国家来说，如安哥拉、尼日利亚和苏丹，那就是自然资源的租金;对其他国家来说，外援已成为预算的主要来源。在20世纪90年代非洲衰退的最低点，外国捐助者的资金相当于GDP的8%至12%，在许多情况下占了政府预算的大半。

　　前面已经说过，政府能否在自己领土上行使武力垄断，也是衡量政府能力的标准。撒哈拉以南非洲在独立后一直有内战、分裂主义运动、叛乱、政变和其他内部冲突，其中不少时至今日仍在继续。塞拉利昂、利比里亚和索马里在20世纪90年代经历国家的彻底失败，退回到军阀体制。扎伊尔拥有庞大军队，看起来令人印象深刻，在解放刚果—扎伊尔民主力量联盟(Alliance of Democratic Forces for the Liberation of Congo-Zaire)1996年从东部入侵时，却一夜之间兵败如山倒。与入侵军队相比，它给刚果人民带来更大的伤害，一边逃离，一边劫掠。洛朗·卡比拉(Laurent Kabila)的新政府证明是一路货色，无法抵挡来自邻国一批批的掠夺性民兵和士兵。无法控制暴力，是非洲弱国特有的情形。

　　国家能力软弱的最后一个指标是后殖民非洲政府的人力资本，这直接导致糟糕的公共政策。不同于东亚，非洲没有官僚政府的悠久传统，在殖民地政府离开后，找不到受过训练的接管干部。例如，在比利时人1960年离开时，刚果仅有十几名受过大学教育的行政官员。

　　新独立的政府缺乏行政专业知识，在政策上犯了一系列大错，其中最显著的是农业销售董事会。它人为压低支付给农民的价格，错误地认为，这将为工业化积累资本。农业出口本来是经济增长的最佳途径，却在整个地区出现突然下降。

　　例如，作为这些不当政策的结果，加纳的可可产量从1965年的五十六万吨下降到1979年的二十四万九千吨。接管通用矿产公司(Gécamines)——当时占出口收入的70%——的扎伊尔人，将盈利转至总统的特别账户，既不投资新产能，又不维护现有产能，让矿山年产量从高峰期的四十七万吨跌至1994年的三万六百吨。

　　将撒哈拉以南非洲和东亚区别开来的制度大缺陷并不是民主。尽管非洲的民主道路坎坷不平，从1960年到2000年，它作为一个整体仍要比东亚更为民主。制度缺陷也不在法治。后殖民早期的亚洲明星国家(和地区)，如韩国、台湾地区、新加坡、马来西亚、中国和印尼，都是威权政府，仅有比较软弱的司法体系，其统治者在法律面前仍能随心所欲。东亚已有，拉丁美洲需要更多，而非洲几乎完全缺乏的，是强大一体的国家。它既能有效控制暴力，又能执行经济上合理的良好公共政策。

　　国家软弱的根源

　　非洲国家能力的缺陷，不但要追溯到殖民遗产，而且要追溯到欧洲殖民统治之前非洲社会的性质。由于殖民主义起步较晚，持续较短，殖民统治者成功破坏了现存权威的传统来源，却没有植入能过渡到独立的现代国家。欧洲人发现，他们只能从撒哈拉以南非洲(除了南非)榨取很少利益，而热带地区的气候又特别恶劣。因此，他们在殖民地只投入了最低限度的定居者和资源。欧洲人在第二次世界大战结束后的几十年中决定退出，廉价的殖民主义在现代政治制度上只留下很少影响。

　　非洲只是在1882年之后才被深入殖民，即大卫·阿伯内西(David Abernethy)所谓的欧洲殖民主义第三阶段。第一阶段开始于西班牙和葡萄牙对新大陆的征服，第二阶段是收缩期，从北美殖民地的反抗到拿破仑战争的善后。第三阶段始于1824年的英国缅甸战争，以19世纪最后几十年开始的“瓜分非洲”为高潮。

　　前后阶段之间有一些重要区别。

　　在新大陆的第一波殖民，以殖民者可征用的黄金、白银、蔗糖、棉花和其他大宗商品的形式，为大都市权力创造经济盈余。在19世纪的扩张时期，许多欧洲人希望复制西班牙在墨西哥和秘鲁的成绩，也有人确实做到了，只是规模较小。对刚果的殖民是比利时国王利奥波德二世(Leopold II)的个人项目。他成功建立以掠夺资源为主的残暴政权，让自己变得非常富有。就总体而言，特别是在热带非洲，在新殖民地中找不到新的黄金国(El Dorado)。随着奴隶制的废除，17世纪和18世纪重要的奴隶、蔗糖、朗姆酒和制成品的三角贸易也告终结。在很大程度上，欧洲已对非洲能生产的东西失去兴趣。

　　推动殖民主义第二波浪潮的，与其说是对资源的榨取，倒不如说是欧洲列强的相互竞争。上场的有几个新参与者，特别是1871年后新统一的德国和奉行扩张主义的俄国。旧列强在相互竞争的同时，一直试图对俄国施加制衡和牵制。意大利、比利时、日本和美国也加入游戏，将竞争推向以前尚无争斗的新地方。大卫·菲尔德豪斯(David Fieldhouse)认为，俾斯麦总理治下的德国宣布建立海外帝国的长远目标，触发了瓜分非洲的狂潮。德国的海外野心直接导致1884—1885年的柏林会议;其间，欧洲列强就瓜分各自滩头港口的腹地达成普遍规则的协议。从1878年到1914年，欧洲增加了八百六十五万三千平方英里的新殖民地，从而控制地球陆地表面的84.4%。

　　新的人种理论使最新一波的欧洲征服合法化。西班牙人在新大陆开拓殖民地时，曾辩论他们发现的原住民是否有灵魂。至少，天主教会的结论是有的，并尝试——不十分有效——阻止定居者最可怕的掠夺。

　　到19世纪，情况发生变化。查尔斯·达尔文出版了《物种起源》一书;新兴的“科学人种主义”学说声称，造成世界人种现存等级的是欧洲白人在生物学上超越其他人种的固有优势。接踵而至的就是瓜分非洲的狂潮。尽管民主和议会政府已在欧洲和北美获得广泛推广，这类观点还是涌现出来，使武力对付非白种人合法化。这样一来，殖民定居者获得范围更广的政治权利，而非洲人是与之无缘的，从而造成公民和臣民之间的尖锐对立。

　　瓜分非洲一旦开始，便取得神速的进展。使这一切成为可能的，当然还有非洲的具体特征。最重要的是，非洲本土社会与东亚形成鲜明对比，并不具备国家层次的强大制度。在非洲遭瓜分之前，非洲大陆只有大约一半的社会进入国家层次，其余都是基于亲戚关系的部落社会。

　　尽管人类起源于非洲，并在那里居住了五十万年，为何还只有这么少的国家层次的强大社会?杰弗里·赫布斯特对此作出了透彻的分析。首先，人口密度太低。非洲目前有世界上最高的出生率，但回到19世纪末，却是人口最稀疏的。要到1975年，非洲的人口密度才达到欧洲1500年的水平。在1900年，日本每平方公里的人口密度是118人，中国是45.6人，撒哈拉以南非洲是4.4人。

　　像高效农业那样的技术革新允许人口的扩充。但经济学家埃斯特·博塞鲁普(Ester Boserup)等人也认为，相反情形也可达到同样效果：人口增多使需求增加，激励技术创新，容许更大的分工。无论是哪一种因果关系，前殖民非洲的技术水平的落后都是惊人的：农业不用犁，作物生长全靠雨水，没有灌溉，先进的金属加工尚未问世。后者对政治有巨大的影响：日本有悠久的金属工艺传统，与欧洲人接触不久，就能自行制造枪支;相比之下，非洲人依赖进口枪支，一直延续到19世纪。

　　限制非洲国家形成的第二个因素是自然地理。如前所述，政治巩固取决于发展军力以及行使武力垄断的能力。强大国家形成于欧洲和中国，因为马匹能轻易横穿以河流与山脉为界的平坦地。以这种方式发展军力，当然是建立中央集权国家的关键。在非洲，仅有的平坦开阔地，处于撒哈拉大沙漠及其南边的稀树草原带(savanna belt)。所以毫不奇怪，非洲拥有国家层次社会的部分，往往聚集在这些可让马匹和骆驼驰骋的地区。

　　在稀树草原带南部的热带森林，证明是国家形成道路上的一大障碍。在前殖民时期，一直要朝南走到南非，才能找到像祖鲁(Zulu)王国那样的较大政治单位。像罗马和印加那样由不同地区组成的帝国，要联系在一起，关键是道路建设，但在树木丛生的热带地区，个中的艰巨可想而知。

　　根据罗伯特·卡内罗的理论，社会从部落层次转型到国家层次，重要条件是地理界限。在不受约束的开放地域，部落单位如感到中央政治权威的压力，就会选择逃之夭夭。这实际上就是热带非洲的情形，那里的荒地很多，灌木丛就在附近。根据赫布斯特，这就是为何在非洲大部分地区，政治权威在人们眼中与领土无关。由于维持远距离的控制非常困难，权威的行使更多是对人的。非洲统治者像人口稠密的欧洲的封建领主一样，没有领地的精确地图。相反，他们只看到自己的权威，经由进贡依附者的网络，朝四面八方辐射出去。

　　有一种倾向认为，现代非洲政治简直就是古代文化模式的延伸。今天，种族认同的主要功能之一是，在国家资源的依附式分配中充当信号灯：如果你是基库尤人，能选出基库尤人来做总统，就很有可能获得政府职位和公共工程等好处。

　　推一扇已经打开的门

　　在被瓜分之前，非洲几乎没有中央集权的强大国家。到第一次世界大战，非洲大陆已被瓜分，欧洲列强也没创造出新的国家，其中原因与殖民主义第二波浪潮的上述特征有关。欧洲各国政府的兴趣，与其说是经济的，倒不如说是战略的。他们希望确保现存属地，防止新兴强国的包抄。他们感兴趣的是建立势力范围或保护地，而不是直接统治非洲本土，也不想在这个过程中花费太多国家资源。如果这些领土能够提供经济利益，那就更好。

　　驱使殖民当局扩展的常常是全国政府之外的参与者。其中有当地的殖民代理人，在没有知会或取得宗主国中央部门批准的情况下，就擅自扩大殖民范围;有现存殖民地的定居者，要求获得保护和新土地;有各种各样的当地贸易商和特许公司，即使没有成为对宗主国政府来说举足轻重的经济利益，也成了强大的游说团体;还有传教士，视非洲为皈依和文化征服的好地方。

　　有人说，大英帝国是在有点心不在焉中建成的。这其实是真的，不但适用于大英帝国，而且适用于其他欧洲帝国。例如，法兰西帝国在非洲的两大属地之一是法属西非(Afrique Occidentale Franaise)，创建者却是一群法国军官。他们不顾巴黎的命令，自行跋涉到尼日尔河上游河谷，最终进入乍得。法国商人游说政府，让路易·费代尔布(Louis Faidherbe)将军担任塞内加尔总督，还让殖民当局向塞内加尔河流域挺进，以减少他们亏欠当地酋长的进贡。刚果自由邦的创建者不是比利时政府，而是国王利奥波德二世。他把这一大片土地当作自己私产，它的债务后来却是比利时被迫承担的。英国在西非的扩张，其实是它在取缔奴隶贸易时的副产品;塞拉利昂的弗里敦(Freetown)原是英国海军基地，后又成了重获自由的奴隶的避难所;为了防止贸易商人逃避设在海港的海关，英国才逐步吞并周围地区。俾斯麦发现很少德国企业愿意在非洲投资，尽管如此，英国还是担心德国在坦噶尼喀的插足，会威胁到通向印度的交通，从而加强对乌干达、桑给巴尔和东非其他地区的控制。

　　在非洲开辟殖民的混合动机造成不断的拔河之争，一边是想扩大控制和深化投资的当地欧洲人群体，另一边是对新属地价值持怀疑态度的政府(和背后的纳税人)。殖民列强经历今天所谓的“使命蔓延”，即美国外交政策在冷战之后的死穴：原先只是有限的目标和短期的小型干预，却促成当地的利益与承诺，为了使努力不至于中途夭折，不得不作出进一步的干预。例如，镇压恐怖分子的需求从阿富汗溢出，延及巴基斯坦;又需要通过军事和经济的援助，来稳住巴基斯坦;还需要在中亚谋得物流基地，后者遂变成美俄关系中讨价还价的筹码。这种动态导致不断扩大的卷入，而国内在承担如此重大责任上，并不一定已经达成共识。

　　在非洲，这种逻辑导致廉价的殖民主义，只求保住影响，没有在可持续的政治制度上作充分投入。在新加坡，英国创建的不但是先前没有的港口，而且是直辖殖民地和行政结构，以支持在东南亚地区的全部利益。在印度，他们创建英印军队和更高级的官僚体系，这些制度在1947年移交给独立的印度共和国，至今犹在。在非洲，他们在“间接统治”的名义下创建最简陋的行政体系。正因为如此，他们未能向独立后的非洲国家提供经得起考验的政治制度，从而为随后的国家衰弱和失败做好了铺垫。

　　非洲经济在一段时间里表现不佳，与陷入困境的政治制度有明确关联。很明显，承受流血冲突的国家不会发展。出于这个原因，经济学家保罗·科利尔和其他非洲问题专家，终其学业生涯，一直在研究冲突以及减轻冲突的方法。科利尔自己率先承认，冲突本身是软弱的制度带来的。如果国家有合法、强大和有效的政治制度，即使在领土上发现钻石或石油，也不会诱使反叛集团蠢蠢欲动，也不会吸引外国势力从中染指。挪威发现海上石油后并没有四分五裂。与此类似，许多人指责是种族分裂制造了冲突。但科利尔等人发现，种族往往只是政治领袖用来动员追随者的工具，而不是冲突本身的根本来源。尽管有国内的种族差异，瑞士凭借强大的制度而变得富裕起来。

本文摘编自《政治秩序与政治衰败》一书，标题为编者所拟

　　非洲的弱国

　　非洲有着各种各样的政体，包括稳定的民主国家、专制的盗贼统治以及失败的国家，但还可对此做出某种概括。有一种非洲治理模式，是非洲大陆许多国家的特征，明显不同于拉丁美洲和东亚。

　　尼古拉斯·范德瓦尔(Nicolas van de Walle)和迈克尔·布拉顿(Michael Bratton)把这种治理称作“新家族制”(neo-patrimonialism)。我在本书中使用的韦伯式“家族制”是指，政府的官员是统治者的亲友，政府的运行是为自己的利益。相比之下，现代政府的官员遴选基于优点和特长，现代政府的运行为广大公众利益着想。新家族制的政府有现代国家的外在形式，如宪法、总统、总理、法律制度和非人格化的伪装，但实质上的具体运作仍是与亲友分享国家资源。

　　非洲新家族制的第一个特点是它的人格主义。独立之后，总统或头人成为政治中心(几乎所有后殖民的政治体制都是总统制，而不是议会制，所有总统又都是男性)，每个人都向他效忠。领袖也成立政党，但在组织程度和重要性上，远远比不上以意识形态为组织原则的欧亚政党。非洲领袖自己树立的形象是父亲和黑手党老大的混合。扎伊尔的蒙博托头戴豹皮帽和墨镜，手持仪仗棒;坦桑尼亚的朱利叶斯·尼雷尔(Julius Nyerere)让人管自己叫“师父”;多哥总统纳辛贝·埃亚德马(Gnassingbé Eyadéma)据说拥有神奇力量。总统的权威非常大，不管宪法怎么说，无须与立法机构、法院和部长分享权力。

　　直到最近，几乎没有非洲总统遵守任期的限制，或愿意将权力和平移交给继任者，像乔治·华盛顿在连任两届总统后所做的那样。赞比亚的肯尼思·卡翁达(Kenneth Kaunda)任职二十七年，蒙博托任职三十二年，乔莫·肯雅塔任职十四年，几内亚的塞古·杜尔(Sékou Touré)任职二十六年，加纳的夸梅·恩克鲁玛(Kwame Nkrumah)任职十五年，埃塞俄比亚的梅莱斯·泽纳维(Meles Zenawi)任职十七年，喀麦隆总统保罗·比亚(Paul Biya)任职三十二年 ，赤道几内亚的特奥多罗·奥比昂(Teodoro Obiang)任职三十五年，乌干达的约韦里·穆塞韦尼(Yoweri Museveni)任职二十七年，安哥拉的爱德华多·多斯桑托斯(Eduardo dos Santos)任职三十五年。南非第一位黑人总统纳尔逊·曼德拉，在非洲革命政治领袖中鹤立鸡群，原因之一是，他在五年的单一任期后自愿放弃总统职位。

当地时间9月5日晚，几内亚特种部队校杜姆比亚带兵扣押总统孔戴并解散政府。图为几内亚总统孔戴被发动军事政变的士兵扣押

　　非洲新家族制的第二个特点是，大规模挪用国家资源来培植自己的政治支持，导致普遍的依附主义。总统以特别明显的方式向支持者分派公职和好处，程度超过19世纪的美国，造成行政部门的膨胀。譬如，蒙博托的扎伊尔政府在官员工资单上有六十万人，而世界银行估计，实际需要不会超过五万人。单是中央银行雇员，就相当于整个私人银行部门雇员的一半。

　　蒙博托最初利用国有化的比利时财产来建立自己的政治基础，根据记者米歇拉·朗(Michela Wrong)报道：蒙博托当然是财产再分配中获益最大的，拿到十四个种植园，合并为拥有两万五千名员工的集团，成为扎伊尔第三大雇主，生产扎伊尔四分之一的可可和橡胶。接下来，轮到他自己恩巴恩迪部落(Ngbandi)的成员，在刚刚国有化的公司和重要企业中谋得要职，招致有关乡下人进城的嘲笑和挖苦。但蒙博托非常谨慎，确保所有主要种族群体的获利，因为他需要后者的支持。被称为“大菜头”(Grosses Legumes)的新社会阶级由此而生——普通扎伊尔人使用此词时，既怨恨又敬畏。

　　据估计，赞比亚的公共行政部门在20世纪90年代有十六万五千名员工，而肯尼亚的国家工作人员，从1971年的一万八千二百一十三人增至1990年的四万三千二百三十人。在大宗商品价格上涨的20世纪60年代和70年代，还养得起这些迅速扩展的国有部门。但大宗商品的价格在20世纪80年代暴跌，整个非洲陷入严重的债务危机，公共部门臃肿不堪，薪水开销变得难以为继。

　　杰弗里·赫布斯特(Jeffrey Herbst)认为，所有后殖民非洲的新家族制政府，不管大小和威权类型，最重要特点是骨子里的软弱。

　　再一次借用韦伯的定义，国家力量体现于，它能否在自己领土上制定和执行各式规则，并且所依靠的不仅仅是肉体胁迫，还要有合法权威。非洲领袖能够囚禁和恐吓自己的政治对手，但他们国家提供基本公共服务的能力，如城市之外的卫生和教育、法律和秩序的维持、纠纷的裁定和宏观经济政策的调控，经常是不见踪影的。

　　以征税为标准，撒哈拉以南非洲的国家能力明显低于拉丁美洲，仅是发达国家的零头。当地许多最贫穷国家的税收，不超过GDP的7%至15%;其中征税较高的，仅仅是由于它们拥有丰富的天然资源。

　　税收的种类也反映出国家能力的弱小：基本上都是关税和形形色色的间接税(现在遵循外国捐助者的建议往往是增值税)，而不是难以征收的个人所得税。所以，国家预算需要有其他来源。对有些国家来说，如安哥拉、尼日利亚和苏丹，那就是自然资源的租金;对其他国家来说，外援已成为预算的主要来源。在20世纪90年代非洲衰退的最低点，外国捐助者的资金相当于GDP的8%至12%，在许多情况下占了政府预算的大半。

　　前面已经说过，政府能否在自己领土上行使武力垄断，也是衡量政府能力的标准。撒哈拉以南非洲在独立后一直有内战、分裂主义运动、叛乱、政变和其他内部冲突，其中不少时至今日仍在继续。塞拉利昂、利比里亚和索马里在20世纪90年代经历国家的彻底失败，退回到军阀体制。扎伊尔拥有庞大军队，看起来令人印象深刻，在解放刚果—扎伊尔民主力量联盟(Alliance of Democratic Forces for the Liberation of Congo-Zaire)1996年从东部入侵时，却一夜之间兵败如山倒。与入侵军队相比，它给刚果人民带来更大的伤害，一边逃离，一边劫掠。洛朗·卡比拉(Laurent Kabila)的新政府证明是一路货色，无法抵挡来自邻国一批批的掠夺性民兵和士兵。无法控制暴力，是非洲弱国特有的情形。

　　国家能力软弱的最后一个指标是后殖民非洲政府的人力资本，这直接导致糟糕的公共政策。不同于东亚，非洲没有官僚政府的悠久传统，在殖民地政府离开后，找不到受过训练的接管干部。例如，在比利时人1960年离开时，刚果仅有十几名受过大学教育的行政官员。

　　新独立的政府缺乏行政专业知识，在政策上犯了一系列大错，其中最显著的是农业销售董事会。它人为压低支付给农民的价格，错误地认为，这将为工业化积累资本。农业出口本来是经济增长的最佳途径，却在整个地区出现突然下降。

　　例如，作为这些不当政策的结果，加纳的可可产量从1965年的五十六万吨下降到1979年的二十四万九千吨。接管通用矿产公司(Gécamines)——当时占出口收入的70%——的扎伊尔人，将盈利转至总统的特别账户，既不投资新产能，又不维护现有产能，让矿山年产量从高峰期的四十七万吨跌至1994年的三万六百吨。

　　将撒哈拉以南非洲和东亚区别开来的制度大缺陷并不是民主。尽管非洲的民主道路坎坷不平，从1960年到2000年，它作为一个整体仍要比东亚更为民主。制度缺陷也不在法治。后殖民早期的亚洲明星国家(和地区)，如韩国、台湾地区、新加坡、马来西亚、中国和印尼，都是威权政府，仅有比较软弱的司法体系，其统治者在法律面前仍能随心所欲。东亚已有，拉丁美洲需要更多，而非洲几乎完全缺乏的，是强大一体的国家。它既能有效控制暴力，又能执行经济上合理的良好公共政策。

　　国家软弱的根源

　　非洲国家能力的缺陷，不但要追溯到殖民遗产，而且要追溯到欧洲殖民统治之前非洲社会的性质。由于殖民主义起步较晚，持续较短，殖民统治者成功破坏了现存权威的传统来源，却没有植入能过渡到独立的现代国家。欧洲人发现，他们只能从撒哈拉以南非洲(除了南非)榨取很少利益，而热带地区的气候又特别恶劣。因此，他们在殖民地只投入了最低限度的定居者和资源。欧洲人在第二次世界大战结束后的几十年中决定退出，廉价的殖民主义在现代政治制度上只留下很少影响。

　　非洲只是在1882年之后才被深入殖民，即大卫·阿伯内西(David Abernethy)所谓的欧洲殖民主义第三阶段。第一阶段开始于西班牙和葡萄牙对新大陆的征服，第二阶段是收缩期，从北美殖民地的反抗到拿破仑战争的善后。第三阶段始于1824年的英国缅甸战争，以19世纪最后几十年开始的“瓜分非洲”为高潮。

　　前后阶段之间有一些重要区别。

　　在新大陆的第一波殖民，以殖民者可征用的黄金、白银、蔗糖、棉花和其他大宗商品的形式，为大都市权力创造经济盈余。在19世纪的扩张时期，许多欧洲人希望复制西班牙在墨西哥和秘鲁的成绩，也有人确实做到了，只是规模较小。对刚果的殖民是比利时国王利奥波德二世(Leopold II)的个人项目。他成功建立以掠夺资源为主的残暴政权，让自己变得非常富有。就总体而言，特别是在热带非洲，在新殖民地中找不到新的黄金国(El Dorado)。随着奴隶制的废除，17世纪和18世纪重要的奴隶、蔗糖、朗姆酒和制成品的三角贸易也告终结。在很大程度上，欧洲已对非洲能生产的东西失去兴趣。

　　推动殖民主义第二波浪潮的，与其说是对资源的榨取，倒不如说是欧洲列强的相互竞争。上场的有几个新参与者，特别是1871年后新统一的德国和奉行扩张主义的俄国。旧列强在相互竞争的同时，一直试图对俄国施加制衡和牵制。意大利、比利时、日本和美国也加入游戏，将竞争推向以前尚无争斗的新地方。大卫·菲尔德豪斯(David Fieldhouse)认为，俾斯麦总理治下的德国宣布建立海外帝国的长远目标，触发了瓜分非洲的狂潮。德国的海外野心直接导致1884—1885年的柏林会议;其间，欧洲列强就瓜分各自滩头港口的腹地达成普遍规则的协议。从1878年到1914年，欧洲增加了八百六十五万三千平方英里的新殖民地，从而控制地球陆地表面的84.4%。

　　新的人种理论使最新一波的欧洲征服合法化。西班牙人在新大陆开拓殖民地时，曾辩论他们发现的原住民是否有灵魂。至少，天主教会的结论是有的，并尝试——不十分有效——阻止定居者最可怕的掠夺。

　　到19世纪，情况发生变化。查尔斯·达尔文出版了《物种起源》一书;新兴的“科学人种主义”学说声称，造成世界人种现存等级的是欧洲白人在生物学上超越其他人种的固有优势。接踵而至的就是瓜分非洲的狂潮。尽管民主和议会政府已在欧洲和北美获得广泛推广，这类观点还是涌现出来，使武力对付非白种人合法化。这样一来，殖民定居者获得范围更广的政治权利，而非洲人是与之无缘的，从而造成公民和臣民之间的尖锐对立。

　　瓜分非洲一旦开始，便取得神速的进展。使这一切成为可能的，当然还有非洲的具体特征。最重要的是，非洲本土社会与东亚形成鲜明对比，并不具备国家层次的强大制度。在非洲遭瓜分之前，非洲大陆只有大约一半的社会进入国家层次，其余都是基于亲戚关系的部落社会。

　　尽管人类起源于非洲，并在那里居住了五十万年，为何还只有这么少的国家层次的强大社会?杰弗里·赫布斯特对此作出了透彻的分析。首先，人口密度太低。非洲目前有世界上最高的出生率，但回到19世纪末，却是人口最稀疏的。要到1975年，非洲的人口密度才达到欧洲1500年的水平。在1900年，日本每平方公里的人口密度是118人，中国是45.6人，撒哈拉以南非洲是4.4人。

　　像高效农业那样的技术革新允许人口的扩充。但经济学家埃斯特·博塞鲁普(Ester Boserup)等人也认为，相反情形也可达到同样效果：人口增多使需求增加，激励技术创新，容许更大的分工。无论是哪一种因果关系，前殖民非洲的技术水平的落后都是惊人的：农业不用犁，作物生长全靠雨水，没有灌溉，先进的金属加工尚未问世。后者对政治有巨大的影响：日本有悠久的金属工艺传统，与欧洲人接触不久，就能自行制造枪支;相比之下，非洲人依赖进口枪支，一直延续到19世纪。

　　限制非洲国家形成的第二个因素是自然地理。如前所述，政治巩固取决于发展军力以及行使武力垄断的能力。强大国家形成于欧洲和中国，因为马匹能轻易横穿以河流与山脉为界的平坦地。以这种方式发展军力，当然是建立中央集权国家的关键。在非洲，仅有的平坦开阔地，处于撒哈拉大沙漠及其南边的稀树草原带(savanna belt)。所以毫不奇怪，非洲拥有国家层次社会的部分，往往聚集在这些可让马匹和骆驼驰骋的地区。

　　在稀树草原带南部的热带森林，证明是国家形成道路上的一大障碍。在前殖民时期，一直要朝南走到南非，才能找到像祖鲁(Zulu)王国那样的较大政治单位。像罗马和印加那样由不同地区组成的帝国，要联系在一起，关键是道路建设，但在树木丛生的热带地区，个中的艰巨可想而知。

　　根据罗伯特·卡内罗的理论，社会从部落层次转型到国家层次，重要条件是地理界限。在不受约束的开放地域，部落单位如感到中央政治权威的压力，就会选择逃之夭夭。这实际上就是热带非洲的情形，那里的荒地很多，灌木丛就在附近。根据赫布斯特，这就是为何在非洲大部分地区，政治权威在人们眼中与领土无关。由于维持远距离的控制非常困难，权威的行使更多是对人的。非洲统治者像人口稠密的欧洲的封建领主一样，没有领地的精确地图。相反，他们只看到自己的权威，经由进贡依附者的网络，朝四面八方辐射出去。

　　有一种倾向认为，现代非洲政治简直就是古代文化模式的延伸。今天，种族认同的主要功能之一是，在国家资源的依附式分配中充当信号灯：如果你是基库尤人，能选出基库尤人来做总统，就很有可能获得政府职位和公共工程等好处。

　　推一扇已经打开的门

　　在被瓜分之前，非洲几乎没有中央集权的强大国家。到第一次世界大战，非洲大陆已被瓜分，欧洲列强也没创造出新的国家，其中原因与殖民主义第二波浪潮的上述特征有关。欧洲各国政府的兴趣，与其说是经济的，倒不如说是战略的。他们希望确保现存属地，防止新兴强国的包抄。他们感兴趣的是建立势力范围或保护地，而不是直接统治非洲本土，也不想在这个过程中花费太多国家资源。如果这些领土能够提供经济利益，那就更好。

　　驱使殖民当局扩展的常常是全国政府之外的参与者。其中有当地的殖民代理人，在没有知会或取得宗主国中央部门批准的情况下，就擅自扩大殖民范围;有现存殖民地的定居者，要求获得保护和新土地;有各种各样的当地贸易商和特许公司，即使没有成为对宗主国政府来说举足轻重的经济利益，也成了强大的游说团体;还有传教士，视非洲为皈依和文化征服的好地方。

　　有人说，大英帝国是在有点心不在焉中建成的。这其实是真的，不但适用于大英帝国，而且适用于其他欧洲帝国。例如，法兰西帝国在非洲的两大属地之一是法属西非(Afrique Occidentale Franaise)，创建者却是一群法国军官。他们不顾巴黎的命令，自行跋涉到尼日尔河上游河谷，最终进入乍得。法国商人游说政府，让路易·费代尔布(Louis Faidherbe)将军担任塞内加尔总督，还让殖民当局向塞内加尔河流域挺进，以减少他们亏欠当地酋长的进贡。刚果自由邦的创建者不是比利时政府，而是国王利奥波德二世。他把这一大片土地当作自己私产，它的债务后来却是比利时被迫承担的。英国在西非的扩张，其实是它在取缔奴隶贸易时的副产品;塞拉利昂的弗里敦(Freetown)原是英国海军基地，后又成了重获自由的奴隶的避难所;为了防止贸易商人逃避设在海港的海关，英国才逐步吞并周围地区。俾斯麦发现很少德国企业愿意在非洲投资，尽管如此，英国还是担心德国在坦噶尼喀的插足，会威胁到通向印度的交通，从而加强对乌干达、桑给巴尔和东非其他地区的控制。

　　在非洲开辟殖民的混合动机造成不断的拔河之争，一边是想扩大控制和深化投资的当地欧洲人群体，另一边是对新属地价值持怀疑态度的政府(和背后的纳税人)。殖民列强经历今天所谓的“使命蔓延”，即美国外交政策在冷战之后的死穴：原先只是有限的目标和短期的小型干预，却促成当地的利益与承诺，为了使努力不至于中途夭折，不得不作出进一步的干预。例如，镇压恐怖分子的需求从阿富汗溢出，延及巴基斯坦;又需要通过军事和经济的援助，来稳住巴基斯坦;还需要在中亚谋得物流基地，后者遂变成美俄关系中讨价还价的筹码。这种动态导致不断扩大的卷入，而国内在承担如此重大责任上，并不一定已经达成共识。

　　在非洲，这种逻辑导致廉价的殖民主义，只求保住影响，没有在可持续的政治制度上作充分投入。在新加坡，英国创建的不但是先前没有的港口，而且是直辖殖民地和行政结构，以支持在东南亚地区的全部利益。在印度，他们创建英印军队和更高级的官僚体系，这些制度在1947年移交给独立的印度共和国，至今犹在。在非洲，他们在“间接统治”的名义下创建最简陋的行政体系。正因为如此，他们未能向独立后的非洲国家提供经得起考验的政治制度，从而为随后的国家衰弱和失败做好了铺垫。