如何理解南非土改问题：一旦走向极端，很可能重蹈津巴布韦的覆辙

　　7月31日，南非总统拉马福萨表示将推进修宪计划，允许无偿征地。早在今年2月底，南非议会就通过议案，将修改宪法以赋予总统行使土地改革的权力，允许南非政府无偿征用土地。由于历史等原因，南非白人占有国内大量土地。因此，拉马福萨的表态在南非国内外引发巨大争议。现从八个维度探讨南非土地改革问题。

　　第一，温和土改无力继续南非未完成的革命。

　　土地再分配是南非人民反抗种族隔离统治的主要经济诉求，曼德拉等革命者在《自由宪章》中明确提出“耕者有其田”的激进主张。但1994年新南非成立以后，为了安抚白人农场主和维护国家稳定，曼德拉放弃了激进主张，转而采取尊重私有产权的温和土改立场。具体包括两点：一是通过《土地回归权利法》和“土地回归权利委员会”，帮助黑人索回1913年6月13日以后被强行剥夺的土地;二是坚持“愿买愿卖”原则，政府按照与农场主达成的协议价格购买土地后，再分配给无地少地农民。

　　不过，温和的土地改革进展十分缓慢。由于程序繁琐、费用高昂、时间久远、举证困难，给土地的权利声索带来极大困难。在政府购买土地方面，由于农场主漫天要价，土地再分配进展步履维艰。非国大曾计划在2000年将30%的白人农田分配给无地少地农民，后来这一目标被推迟到2015年，后又再次延期到2025年。在这种情况下，愈来愈多的南非人相信温和的土改政策已经进入死胡同。

　　第二，激进土改是为了解决现存的社会矛盾。

　　曼德拉执政时期，“和解”一直是南非土改的主导思想，贯穿于立法和政策制定过程中。但在实际中，由于土改进程缓慢，引发农场主与无地少地农民的尖锐矛盾。尤其在东开普省、夸祖鲁-纳塔尔省等“土地饥渴”地区，针对农场主的谋杀案屡见不鲜。土改进展缓慢还导致大量农村剩余劳动力流向城市，加剧了本就严峻的就业形势。新南非成立以来，失业率一直处于30%左右，犯罪率也居高不下。尽管南非目前尚未推翻温和的土改政策，但在激进路线即将回归的刺激下，部分“土地饥渴”地区接连发生暴力抢夺农场主土地事件，显示出土改问题已经刻不容缓。

　　第三，政党政治加速南非土改走向激进化。

　　一方面，非国大内部主张无偿征地的声音占据上风。由于祖马政府的一系列丑闻，非国大在2016年地方选举中受挫，持续20多年的执政地位出现动摇。鉴于非国大在中产阶级、部分工人行会和学生等城市群体中的支持率持续低迷，农村选民对非国大的影响力显著上升。在2017年非国大全国代表大会上，来自“土地饥渴”地区的势力占据优势，大会最终通过无偿征地的决议。为了得到党内激进派的支持，拉马福萨反复强调把激进土改作为任内的主要工作。

　　另一方面，激进土改有利于改变非国大在政党竞争中的不利地位。非国大之所以在2016年地方选举中受挫，有一个重要原因是第二大党民主联盟和第三大党经济自由斗士党组成了反非国大联盟。不过，鉴于这两大反对党在意识形态上存在根本分歧，其联盟是短暂的、技术性的。今年2月，南非议会通过了赋予总统无偿征用土地权力的修宪法案。该议案由经济自由斗士党提出，非国大强力支持，民主联盟则强烈反对。随着激进土改政策的推进，经济自由斗士党将在明年大选前更多与非国大加强配合，与民主联盟再次组成反非国大联盟的概率不断降低。

　　第四，激进土改将对南非经济产生双刃剑效应。

　　根据拉马福萨的讲话，激进土改将以农业持续投资和生产为前提，不仅不会危害国家的食品安全，还将提振南非经济。从短期看，激进土改更快地把土地分配给无地少地农民，大幅降低失业率，使更多土地得到充分利用。从长期看，土地再分配将改变生产关系，有助于调动无地少地农民的劳动积极性，减少贫富分化，为经济发展注入持续动力。

　　但拉马福萨的论述引起了很大争议。激进土改确实免去了政府购买土地的预算，但再分配后政府仍需在灌溉、机械、化肥等方面给予财政支持。据估算，每再分配15万公顷土地，政府需要支付约2500万兰特，用以资助新农民购买生产资料和学习生产技术;另需支付1500万兰特用于完善公共用水和灌溉系统。由于流向城市的农村劳动力回乡务农的意愿不大，土地再分配后可能导致大片土地闲置。《经济学人》称，1994年以来重新分配的800万公顷土地中，约有70%正在休耕。留在农村的贫农、佃农、老人、妇女等弱势群体的生产力水平较低，不仅无力改变自身的贫困状况，还会影响整体的农业生产率。

　　第五，激进土改涉及深层次的道德问题。

　　尽管可能会给经济发展带来不少副作用，但对南非大多数民众来说，激进土改的首要目的是追求正义，这不是一个“好不好”的问题，而是一个“该不该”的问题。由于过去的殖民统治和种族隔离统治，形成了现有大多数土地集中在少数人手中的局面。事实上，曼德拉在推行温和土改政策时，主要考虑的也并非发展生产，而是基于和解包容的道德理念。但由于温和路线积聚的不满日趋增加，“正义”代替“和解”成为非国大优先考虑的道德诉求。

　　与此同时，公平和正义的标准却难以衡量。例如，在哪里征收哪些地、向谁分配多少地、被征收土地的农场主权利如何保障等问题都非常棘手。按照非国大全国书记曼塔谢的说法，超出1.2万公顷的土地将被没收，没收的土地将优先分配给成功的黑人农场主。先不论这个标准是否合理，仅就将土地从一个农场主转移到另一个农场主手中的做法也偏离了土改的初衷。

　　第六，激进土改当前的主要工作是制定和修改法律。

　　拉马福萨坚持在民主法制的框架内推进土改，因此，制定和修改相关法律成为当前的主要工作。一是修改1996年宪法第25条。该条款规定“除非依据普遍适用的法律，为了公共利益的目的，并给予赔偿之外，任何人的财产不可侵犯”。今年2月议会通过的修正案将宪法第25条改为“无偿征收”，然后由宪法改革委员对该议案进行审议。二是修改土地权利的时间限制。由于《土地回归权利法》规定土地权利的追溯只能到1913年6月13日，等于变相承认了此前300年殖民统治的土地掠夺，这是激进土改路线所不能接受的。三是土地确权和分配的细节并不像政治口号那么简单，关于农场土地、抛荒土地、教会土地、黑人传统领袖土地、黑人社区土地、自然保护区土地等再分配的法律制定将需要较长时间。

　　第七，激进土改将无法回避族群问题。

　　南非土地表现出显著的族群结构特点。新南非建立前，87%的土地归属白人。根据2013年南非政府发布的审计报告，占人口8%的白人仍占据72%的土地。此外，黑人族群间的土地问题同样敏感。夸祖鲁等前黑人家园的土地产权名义上归属南非发展信托，但祖鲁王等传统黑人领袖是土地的委托人和实际拥有者。2017年非国大全国代表大会提出解散信托基金，将传统领袖的土地直接分配给当地农民。此举遭到祖鲁王的激烈反对，甚至扬言将从南非分裂出去。而且白人民兵和祖鲁族武装仍然活跃，不能排除因政府强行征地而造成族群冲突的极端情形。

　　第八，激进土改引发广泛的国际关注。

　　由于南非白人与欧美国家存在千丝万缕的联系，欧美国家对南非激进土改势必不会袖手旁观。今年3月，澳大利亚时任内政部长达顿宣称将对南非白人农民给予“特别关注”，并研究为这些人提供快速签证的办法。8月22日，美国总统特朗普指派国务卿蓬佩奥调查“南非没收白人土地”和“大量农民遭到杀戮”的问题。英国首相特雷莎·梅也在与拉马福萨的多次会面中，反复强调对南非土改进程的关切。津巴布韦在2000年土改后经济崩溃，一个重要原因是土改导致本国受到欧美国家的制裁。因此，一旦南非土改走向极端，很可能重蹈津巴布韦的覆辙。

　　25年前参加南非制宪谈判时，当时担任非国大总书记的拉马福萨曾说：“除非我们解决土地问题，否则我们就不会是一个国家。如果我们解决不好，我们会把南非撕成碎片;如果我们解决好了，我们就为一个真正统一的国家奠定了基础。”如今，身为总统的拉马福萨决心彻底解决这个问题，至于能否解决得好，还需时间的检验。

　　作者为中国社科院世界经济与政治研究所助理研究员

　　7月31日，南非总统拉马福萨表示将推进修宪计划，允许无偿征地。早在今年2月底，南非议会就通过议案，将修改宪法以赋予总统行使土地改革的权力，允许南非政府无偿征用土地。由于历史等原因，南非白人占有国内大量土地。因此，拉马福萨的表态在南非国内外引发巨大争议。现从八个维度探讨南非土地改革问题。

　　第一，温和土改无力继续南非未完成的革命。

　　土地再分配是南非人民反抗种族隔离统治的主要经济诉求，曼德拉等革命者在《自由宪章》中明确提出“耕者有其田”的激进主张。但1994年新南非成立以后，为了安抚白人农场主和维护国家稳定，曼德拉放弃了激进主张，转而采取尊重私有产权的温和土改立场。具体包括两点：一是通过《土地回归权利法》和“土地回归权利委员会”，帮助黑人索回1913年6月13日以后被强行剥夺的土地;二是坚持“愿买愿卖”原则，政府按照与农场主达成的协议价格购买土地后，再分配给无地少地农民。

　　不过，温和的土地改革进展十分缓慢。由于程序繁琐、费用高昂、时间久远、举证困难，给土地的权利声索带来极大困难。在政府购买土地方面，由于农场主漫天要价，土地再分配进展步履维艰。非国大曾计划在2000年将30%的白人农田分配给无地少地农民，后来这一目标被推迟到2015年，后又再次延期到2025年。在这种情况下，愈来愈多的南非人相信温和的土改政策已经进入死胡同。

　　第二，激进土改是为了解决现存的社会矛盾。

　　曼德拉执政时期，“和解”一直是南非土改的主导思想，贯穿于立法和政策制定过程中。但在实际中，由于土改进程缓慢，引发农场主与无地少地农民的尖锐矛盾。尤其在东开普省、夸祖鲁-纳塔尔省等“土地饥渴”地区，针对农场主的谋杀案屡见不鲜。土改进展缓慢还导致大量农村剩余劳动力流向城市，加剧了本就严峻的就业形势。新南非成立以来，失业率一直处于30%左右，犯罪率也居高不下。尽管南非目前尚未推翻温和的土改政策，但在激进路线即将回归的刺激下，部分“土地饥渴”地区接连发生暴力抢夺农场主土地事件，显示出土改问题已经刻不容缓。

　　第三，政党政治加速南非土改走向激进化。

　　一方面，非国大内部主张无偿征地的声音占据上风。由于祖马政府的一系列丑闻，非国大在2016年地方选举中受挫，持续20多年的执政地位出现动摇。鉴于非国大在中产阶级、部分工人行会和学生等城市群体中的支持率持续低迷，农村选民对非国大的影响力显著上升。在2017年非国大全国代表大会上，来自“土地饥渴”地区的势力占据优势，大会最终通过无偿征地的决议。为了得到党内激进派的支持，拉马福萨反复强调把激进土改作为任内的主要工作。

　　另一方面，激进土改有利于改变非国大在政党竞争中的不利地位。非国大之所以在2016年地方选举中受挫，有一个重要原因是第二大党民主联盟和第三大党经济自由斗士党组成了反非国大联盟。不过，鉴于这两大反对党在意识形态上存在根本分歧，其联盟是短暂的、技术性的。今年2月，南非议会通过了赋予总统无偿征用土地权力的修宪法案。该议案由经济自由斗士党提出，非国大强力支持，民主联盟则强烈反对。随着激进土改政策的推进，经济自由斗士党将在明年大选前更多与非国大加强配合，与民主联盟再次组成反非国大联盟的概率不断降低。

　　第四，激进土改将对南非经济产生双刃剑效应。

　　根据拉马福萨的讲话，激进土改将以农业持续投资和生产为前提，不仅不会危害国家的食品安全，还将提振南非经济。从短期看，激进土改更快地把土地分配给无地少地农民，大幅降低失业率，使更多土地得到充分利用。从长期看，土地再分配将改变生产关系，有助于调动无地少地农民的劳动积极性，减少贫富分化，为经济发展注入持续动力。

　　但拉马福萨的论述引起了很大争议。激进土改确实免去了政府购买土地的预算，但再分配后政府仍需在灌溉、机械、化肥等方面给予财政支持。据估算，每再分配15万公顷土地，政府需要支付约2500万兰特，用以资助新农民购买生产资料和学习生产技术;另需支付1500万兰特用于完善公共用水和灌溉系统。由于流向城市的农村劳动力回乡务农的意愿不大，土地再分配后可能导致大片土地闲置。《经济学人》称，1994年以来重新分配的800万公顷土地中，约有70%正在休耕。留在农村的贫农、佃农、老人、妇女等弱势群体的生产力水平较低，不仅无力改变自身的贫困状况，还会影响整体的农业生产率。

　　第五，激进土改涉及深层次的道德问题。

　　尽管可能会给经济发展带来不少副作用，但对南非大多数民众来说，激进土改的首要目的是追求正义，这不是一个“好不好”的问题，而是一个“该不该”的问题。由于过去的殖民统治和种族隔离统治，形成了现有大多数土地集中在少数人手中的局面。事实上，曼德拉在推行温和土改政策时，主要考虑的也并非发展生产，而是基于和解包容的道德理念。但由于温和路线积聚的不满日趋增加，“正义”代替“和解”成为非国大优先考虑的道德诉求。

　　与此同时，公平和正义的标准却难以衡量。例如，在哪里征收哪些地、向谁分配多少地、被征收土地的农场主权利如何保障等问题都非常棘手。按照非国大全国书记曼塔谢的说法，超出1.2万公顷的土地将被没收，没收的土地将优先分配给成功的黑人农场主。先不论这个标准是否合理，仅就将土地从一个农场主转移到另一个农场主手中的做法也偏离了土改的初衷。

　　第六，激进土改当前的主要工作是制定和修改法律。

　　拉马福萨坚持在民主法制的框架内推进土改，因此，制定和修改相关法律成为当前的主要工作。一是修改1996年宪法第25条。该条款规定“除非依据普遍适用的法律，为了公共利益的目的，并给予赔偿之外，任何人的财产不可侵犯”。今年2月议会通过的修正案将宪法第25条改为“无偿征收”，然后由宪法改革委员对该议案进行审议。二是修改土地权利的时间限制。由于《土地回归权利法》规定土地权利的追溯只能到1913年6月13日，等于变相承认了此前300年殖民统治的土地掠夺，这是激进土改路线所不能接受的。三是土地确权和分配的细节并不像政治口号那么简单，关于农场土地、抛荒土地、教会土地、黑人传统领袖土地、黑人社区土地、自然保护区土地等再分配的法律制定将需要较长时间。

　　第七，激进土改将无法回避族群问题。

　　南非土地表现出显著的族群结构特点。新南非建立前，87%的土地归属白人。根据2013年南非政府发布的审计报告，占人口8%的白人仍占据72%的土地。此外，黑人族群间的土地问题同样敏感。夸祖鲁等前黑人家园的土地产权名义上归属南非发展信托，但祖鲁王等传统黑人领袖是土地的委托人和实际拥有者。2017年非国大全国代表大会提出解散信托基金，将传统领袖的土地直接分配给当地农民。此举遭到祖鲁王的激烈反对，甚至扬言将从南非分裂出去。而且白人民兵和祖鲁族武装仍然活跃，不能排除因政府强行征地而造成族群冲突的极端情形。

　　第八，激进土改引发广泛的国际关注。

　　由于南非白人与欧美国家存在千丝万缕的联系，欧美国家对南非激进土改势必不会袖手旁观。今年3月，澳大利亚时任内政部长达顿宣称将对南非白人农民给予“特别关注”，并研究为这些人提供快速签证的办法。8月22日，美国总统特朗普指派国务卿蓬佩奥调查“南非没收白人土地”和“大量农民遭到杀戮”的问题。英国首相特雷莎·梅也在与拉马福萨的多次会面中，反复强调对南非土改进程的关切。津巴布韦在2000年土改后经济崩溃，一个重要原因是土改导致本国受到欧美国家的制裁。因此，一旦南非土改走向极端，很可能重蹈津巴布韦的覆辙。

　　25年前参加南非制宪谈判时，当时担任非国大总书记的拉马福萨曾说：“除非我们解决土地问题，否则我们就不会是一个国家。如果我们解决不好，我们会把南非撕成碎片;如果我们解决好了，我们就为一个真正统一的国家奠定了基础。”如今，身为总统的拉马福萨决心彻底解决这个问题，至于能否解决得好，还需时间的检验。

　　作者为中国社科院世界经济与政治研究所助理研究员