理查德·方丹：美国外交政策的问题是“过分关注”中国

　　2019年，美国代理国防部长帕特里克·沙纳汉在华盛顿发表讲话，宣称五角大楼关注的焦点是“中国、中国、中国”，这代表了许多人的看法。事实上，如果美国政策制定者和领导人之间有一个共识的话，那就是中国已成为美国首要的战略挑战，而华盛顿则在重新整合资源应对这种挑战方面远远落后。

　　强调应对这种挑战在很大程度上是华盛顿多年来对中国关注不足的某种矫正。鉴于其全球经济影响力、迅速扩张的军事能力、不同的价值观和日益增长的自信，北京对美国的安全和自由构成了长期的挑战。毫无疑问，美国需要采取更全面的应对措施。然而，在急于解决这一长期受到忽视的问题时，华盛顿或者正犯了另一个错误：将美国所有的外交政策都纳入美中对抗之中。在世界上的一些地区，美国已经撤回了军队，重新定义了地区外交政策，重新调整了美国的情报资源，所有这些都是以对中国采取更强硬姿态的名义进行的。

　　但美国是一个全球大国，而不是一个地区大国，中国也不是美国面临的唯一问题。美国在印太以外的持久利益也不仅仅来自与中国日益激烈的竞争。华盛顿有必要在不损害其他利益和优先事项的情况下优先考虑中国问题。但要保持政策平衡，而不是从一个极端走向另一个极端。

　　在美国的外交政策中，对某一问题过度重视正周期性地再次出现。政策制定者和政治家们，通常在表面共识之下，“合理地”夸大威胁——比如对共产主义、恐怖主义，现在是中国——以一种排除其他事项和利益考量的方式。当涉及到将军事资源、外交精力和领导人优先事项从其他问题转移到中国时，政策制定者应该警惕抽象的“过分”的要求。无视美国在世界其他地区的利益所受到的影响，对中国采取全方位的对抗态度可能会削弱而不是加强美国在国际秩序中的主导地位。

　　考虑单一问题的误区

　　显而易见，中国问题在美国外交政策中日益占据主导地位，无论是共和党政府还是民主党政府。特朗普时期的美国《2018年国防战略》中宣称中国“近期谋求印度-太平洋地区霸权”，“未来谋求全球霸权”，并将长期竞争放在首位。去年，特朗普政府的高级官员发表了类似乔治·凯南的“长电报”的演讲，这是美国外交官对美国遏制苏联的经典政策构想，但有一个重大不同：“中华人民共和国，是一个比巅峰时期的苏联更有能力的竞争对手。”

　　在拜登政府中，更加突出对中国的关注。这是《临时国家安全战略指南》的首要重点，也是美国在七国集团、欧盟、北约和四方安全对话的外交核心所在。澳大利亚-英国-美国( AUKUS)——新的三边安全协议被大多数华盛顿观察人士视为对华政策上的重大进步，尽管它导致了与北约盟国法国新的紧张关系。

　　拜登曾表示，中国国家领导人“非常渴望自己的国家想成为世界上最重要、最有影响的国家”。在五角大楼，中国被认为是“快速增长的威胁”，而美国国务卿安东尼·布林肯则将美国与中国的关系描述为21世纪“最大的地缘政治考验”。更进一步，美国国防部负责政策事务的副部长称对华战略需要凝聚“全社会之力”，而不仅依靠一个国家力量，或者只通过美国政府。

　　总的来说，这样的政策和声明有效地构建应对中国挑战的框架，打破了以往旨在改变而非回应中国行为的做法。但当前的问题不在于对华新立场的基调或总体方向，而在于它排除了哪些内容：其他并非中国带来的问题以及美国在印太地区以外的其他利益。在这个有多种威胁存在于不同领域的世界中，全面而非单一考量问题所在是很重要的。

　　在美国的外交政策中，这种“对华关切热潮”有明确的先例。在冷战期间及其后的几十年里，这种美国在某一问题压倒其他问题上迅速达成共识的决策模式就已形成。按照通常的模式，政策制定者宣布美国最近在其他地方的接触是徒劳无功的，并决心立即发起大规模的全国行动，以解决最重要的威胁，这一威胁已悄然积聚力量，而华盛顿此前却视而不见。

　　在人造卫星发射后的几年里，苏联的威胁似乎非常严重，以至于政策制定者认为，确保美国的安全在一定程度上需要在老挝、安哥拉和格林纳达等几十个国家的国内政治中进行干预，以对抗共产主义。同样，在9/11袭击之后，美国宣布全球“反恐战争”，将重要的外交、军事和情报资产从中国和俄罗斯，转移到每个地区，以应对恐怖主义威胁。过度关注某一问题会导致美国决策者忽视了其他紧迫的问题，或将它们仅仅视为总体战略优先事项的附属品。

　　如今，华盛顿的对华政策有可能出现类似的现象。在特朗普政府执政期间，美国已经寻求从德国撤军，从法国在非洲的反恐行动中转移情报资产，并减少与中东的接触，以增加美国在印度-太平洋地区的资源。而拜登从阿富汗撤军的主要理由之一是转移资源以对华竞争。美国参谋长联席会议主席在描述中国最近的高超音速武器试验时，将其比作“斯普特尼克时刻”。(1957年，苏联斯普特尼克一号人造卫星上天，震惊了美国)

　　其他地方的风险

　　华盛顿“对华新共识”批评者指责其夸大威胁，认为基于合作和共同利益的更温和的方法将产生更好的结果。但实际上，华盛顿聚焦中国的问题不在于它对中国能力和意图的评估方面，而是它有可能排除涉及其他国家和其他问题的重要关切。

　　例如，对美国和欧洲的民主构成主要威胁的不是中国，而是俄罗斯。自本世纪初以来，俄罗斯政府支持的组织已经两次干预美国总统选举，并在大约27个不同的国家发动了网络攻击、虚假宣传活动和其他形式的干预。然而，到目前为止，即使是在受到选举干预的多个国家中，还没有任何协同一致的努力来保护民主政治体系免受俄罗斯的渗透。

　　与此同时，美国在南部边境面临着日益严重的危机。在墨西哥继续应对自身的经济和安全问题的同时，拜登政府面临着来自拉丁美洲和海地的移民试图通过墨西哥进入美国的新移民浪潮。然而，华盛顿在对抗中国的“一带一路”倡议上付出的努力，远远超过了对萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯等国采取统一战略的努力，以遏制移民流动。

　　即使在技术和创新等领域，中国也并非美国唯一的竞争对手。政策制定者越来越担心，中国可能会设定美国人需要遵守的经济和技术标准。但即便是印度以及我们在欧洲的一些盟友等有着广泛共识的国家，在贸易和技术上的做法也与美国的立场相冲突。这些国家的问题也需要美国给予关注。

　　政策平衡很重要

　　公平地说，即使是最坚定的对华鹰派也没有要求美国放弃其他地区，全部转向印太地区。然而，政策制定者和政治领导人已经明确表示，美国正在从它长期拥有战略利益的地区撤出。从最近特朗普与欧洲和非洲的“脱离”，以及拜登与阿富汗和中东的“脱离”，可以看出一种失衡外交政策的开始。过去70年的经验表明，在世界上不平衡的接触可能导致破坏性的后果。

　　在美国外交政策中，需要寻求对华之外的政策平衡有两个主要原因。首先是转向亚洲的机会成本。

　　鉴于中国的崛起，美国政策制定者寻求投入新的外交、经济和军事资源来应对这一挑战无可厚非。然而，这种额外的关注是以减少对另一个地区的关注为代价的。在确定可能动用的资源时，政策制定者应该要证明，在印太地区采取更多行动的好处，超过在其他地区采取更少行动的可能造成的代价。当计算表明优先事项的转变是必要的，这样的决定应该尽可能的具体——基于一套特定的政策工具或军事部署——而不是仅凭空想就越做越多。

　　2020年，美国把驻扎在非洲的大约5000名美军中的一部分转移到印太地区。这与“中国问题优先”和特朗普政府强调大国竞争的立场完全一致。然而，美国的支持——包括情报和侦察资源——对法国在萨赫勒地区的安全行动至关重要。少量增加在印太地区的存在所带来的好处，并不值得美国从主要的反恐前线撤出。

　　美国从阿富汗撤军是另一个例子。拜登总统任期内驻扎在阿富汗的大约2500名美军，即使最终全部重新部署到东部，也不会对印太地区的力量平衡产生什么影响。但在阿富汗，这些美军的存在决定了阿富汗是由民主政府和还是塔利班统治。美国撤军的部分名义是重新关注中国，这可能会让恐怖主义威胁随之大幅上升。转向亚洲固然重要，但保护美国人免遭恐怖袭击也同样重要。

　　美国外交政策需要平衡的第二个原因涉及美中竞争的核心。北京将美国和欧洲视为两个权力中心，而不是一个同盟集团，长期以来一直寻求在跨大西洋关系中制造裂痕。但是美国要想有效地与中国竞争，就必须与伙伴携手——不仅在亚洲，在欧洲也是如此。从长远来看，让欧洲倾向于其大陆和中东，美国可以专注于印太地区，这样的设想是不现实的。需要让中国明白，美国及其盟友是团结一致的，不管是欧洲，还是中东，美国的领导可以提供长期稳定。设定优先顺序是重要的，甚至是必要的。但如果没有政策平衡，可能弊大于利。

　　与此同时，美国恢复与盟友的关系本身就有助于焦点转移。例如，美国的政策制定者应该欢迎欧洲对中国的反应，包括欧盟最近发布的以“自由开放的印度太平洋”为基础的地区战略，法国在南海的航行自由演习，以及英国向亚洲的“倾斜”。华盛顿不应无视这些做法，而应鼓励更多类似的行动，并向欧洲人保证，美国也将继续致力于他们的邻国问题。

　　不确定的未来

　　最后，美国政策制定者在正确看待中国问题上做得很好。今天，在华盛顿的许多人看来，中国可能是美国面临的最严重的国家安全挑战，这种挑战没有简单的解决方案，而且可能会持续很长一段时间。

　　然而，在关注中国的同时，美国可能忽视了世界其他地区的严重威胁。正如前国防部长罗伯特·盖茨所说，“越南战争之后的40年里，在预测我们将在哪些地方使用武力方面，我们有着完美的记录——从来没有做对过。”对自己预测下一个威胁的能力保持谦虚，是美国同时在多个地区和问题上保持国家安全存在的另一个原因。不要贸然判断下一个威胁是什么，同时在在多个地区和多个问题上保持关注，这才能确保美国的国家安全。

　　今天，华盛顿对中国的特殊关注具有深刻的讽刺意味。美国不再是一个全球大国，而是越来越像一个无法同时追求多种利益的地区大国。在中国渴望获得全球影响力的时刻，美国似乎正在从全球舞台上退却，转向印太地区，而不是在其他所有地区立足。只有平衡对华政策与美国在其他地区和问题上的利益，美国才能有效地与中国竞争，并加强自己在世界上的地位。

　　作者简介：理查德·方丹(Richard Fontaine)是美国智库“新美国安全中心”的首席执行官。

　　2019年，美国代理国防部长帕特里克·沙纳汉在华盛顿发表讲话，宣称五角大楼关注的焦点是“中国、中国、中国”，这代表了许多人的看法。事实上，如果美国政策制定者和领导人之间有一个共识的话，那就是中国已成为美国首要的战略挑战，而华盛顿则在重新整合资源应对这种挑战方面远远落后。

　　强调应对这种挑战在很大程度上是华盛顿多年来对中国关注不足的某种矫正。鉴于其全球经济影响力、迅速扩张的军事能力、不同的价值观和日益增长的自信，北京对美国的安全和自由构成了长期的挑战。毫无疑问，美国需要采取更全面的应对措施。然而，在急于解决这一长期受到忽视的问题时，华盛顿或者正犯了另一个错误：将美国所有的外交政策都纳入美中对抗之中。在世界上的一些地区，美国已经撤回了军队，重新定义了地区外交政策，重新调整了美国的情报资源，所有这些都是以对中国采取更强硬姿态的名义进行的。

　　但美国是一个全球大国，而不是一个地区大国，中国也不是美国面临的唯一问题。美国在印太以外的持久利益也不仅仅来自与中国日益激烈的竞争。华盛顿有必要在不损害其他利益和优先事项的情况下优先考虑中国问题。但要保持政策平衡，而不是从一个极端走向另一个极端。

　　在美国的外交政策中，对某一问题过度重视正周期性地再次出现。政策制定者和政治家们，通常在表面共识之下，“合理地”夸大威胁——比如对共产主义、恐怖主义，现在是中国——以一种排除其他事项和利益考量的方式。当涉及到将军事资源、外交精力和领导人优先事项从其他问题转移到中国时，政策制定者应该警惕抽象的“过分”的要求。无视美国在世界其他地区的利益所受到的影响，对中国采取全方位的对抗态度可能会削弱而不是加强美国在国际秩序中的主导地位。

　　考虑单一问题的误区

　　显而易见，中国问题在美国外交政策中日益占据主导地位，无论是共和党政府还是民主党政府。特朗普时期的美国《2018年国防战略》中宣称中国“近期谋求印度-太平洋地区霸权”，“未来谋求全球霸权”，并将长期竞争放在首位。去年，特朗普政府的高级官员发表了类似乔治·凯南的“长电报”的演讲，这是美国外交官对美国遏制苏联的经典政策构想，但有一个重大不同：“中华人民共和国，是一个比巅峰时期的苏联更有能力的竞争对手。”

　　在拜登政府中，更加突出对中国的关注。这是《临时国家安全战略指南》的首要重点，也是美国在七国集团、欧盟、北约和四方安全对话的外交核心所在。澳大利亚-英国-美国( AUKUS)——新的三边安全协议被大多数华盛顿观察人士视为对华政策上的重大进步，尽管它导致了与北约盟国法国新的紧张关系。

　　拜登曾表示，中国国家领导人“非常渴望自己的国家想成为世界上最重要、最有影响的国家”。在五角大楼，中国被认为是“快速增长的威胁”，而美国国务卿安东尼·布林肯则将美国与中国的关系描述为21世纪“最大的地缘政治考验”。更进一步，美国国防部负责政策事务的副部长称对华战略需要凝聚“全社会之力”，而不仅依靠一个国家力量，或者只通过美国政府。

　　总的来说，这样的政策和声明有效地构建应对中国挑战的框架，打破了以往旨在改变而非回应中国行为的做法。但当前的问题不在于对华新立场的基调或总体方向，而在于它排除了哪些内容：其他并非中国带来的问题以及美国在印太地区以外的其他利益。在这个有多种威胁存在于不同领域的世界中，全面而非单一考量问题所在是很重要的。

　　在美国的外交政策中，这种“对华关切热潮”有明确的先例。在冷战期间及其后的几十年里，这种美国在某一问题压倒其他问题上迅速达成共识的决策模式就已形成。按照通常的模式，政策制定者宣布美国最近在其他地方的接触是徒劳无功的，并决心立即发起大规模的全国行动，以解决最重要的威胁，这一威胁已悄然积聚力量，而华盛顿此前却视而不见。

　　在人造卫星发射后的几年里，苏联的威胁似乎非常严重，以至于政策制定者认为，确保美国的安全在一定程度上需要在老挝、安哥拉和格林纳达等几十个国家的国内政治中进行干预，以对抗共产主义。同样，在9/11袭击之后，美国宣布全球“反恐战争”，将重要的外交、军事和情报资产从中国和俄罗斯，转移到每个地区，以应对恐怖主义威胁。过度关注某一问题会导致美国决策者忽视了其他紧迫的问题，或将它们仅仅视为总体战略优先事项的附属品。

　　如今，华盛顿的对华政策有可能出现类似的现象。在特朗普政府执政期间，美国已经寻求从德国撤军，从法国在非洲的反恐行动中转移情报资产，并减少与中东的接触，以增加美国在印度-太平洋地区的资源。而拜登从阿富汗撤军的主要理由之一是转移资源以对华竞争。美国参谋长联席会议主席在描述中国最近的高超音速武器试验时，将其比作“斯普特尼克时刻”。(1957年，苏联斯普特尼克一号人造卫星上天，震惊了美国)

　　其他地方的风险

　　华盛顿“对华新共识”批评者指责其夸大威胁，认为基于合作和共同利益的更温和的方法将产生更好的结果。但实际上，华盛顿聚焦中国的问题不在于它对中国能力和意图的评估方面，而是它有可能排除涉及其他国家和其他问题的重要关切。

　　例如，对美国和欧洲的民主构成主要威胁的不是中国，而是俄罗斯。自本世纪初以来，俄罗斯政府支持的组织已经两次干预美国总统选举，并在大约27个不同的国家发动了网络攻击、虚假宣传活动和其他形式的干预。然而，到目前为止，即使是在受到选举干预的多个国家中，还没有任何协同一致的努力来保护民主政治体系免受俄罗斯的渗透。

　　与此同时，美国在南部边境面临着日益严重的危机。在墨西哥继续应对自身的经济和安全问题的同时，拜登政府面临着来自拉丁美洲和海地的移民试图通过墨西哥进入美国的新移民浪潮。然而，华盛顿在对抗中国的“一带一路”倡议上付出的努力，远远超过了对萨尔瓦多、危地马拉和洪都拉斯等国采取统一战略的努力，以遏制移民流动。

　　即使在技术和创新等领域，中国也并非美国唯一的竞争对手。政策制定者越来越担心，中国可能会设定美国人需要遵守的经济和技术标准。但即便是印度以及我们在欧洲的一些盟友等有着广泛共识的国家，在贸易和技术上的做法也与美国的立场相冲突。这些国家的问题也需要美国给予关注。

　　政策平衡很重要

　　公平地说，即使是最坚定的对华鹰派也没有要求美国放弃其他地区，全部转向印太地区。然而，政策制定者和政治领导人已经明确表示，美国正在从它长期拥有战略利益的地区撤出。从最近特朗普与欧洲和非洲的“脱离”，以及拜登与阿富汗和中东的“脱离”，可以看出一种失衡外交政策的开始。过去70年的经验表明，在世界上不平衡的接触可能导致破坏性的后果。

　　在美国外交政策中，需要寻求对华之外的政策平衡有两个主要原因。首先是转向亚洲的机会成本。

　　鉴于中国的崛起，美国政策制定者寻求投入新的外交、经济和军事资源来应对这一挑战无可厚非。然而，这种额外的关注是以减少对另一个地区的关注为代价的。在确定可能动用的资源时，政策制定者应该要证明，在印太地区采取更多行动的好处，超过在其他地区采取更少行动的可能造成的代价。当计算表明优先事项的转变是必要的，这样的决定应该尽可能的具体——基于一套特定的政策工具或军事部署——而不是仅凭空想就越做越多。

　　2020年，美国把驻扎在非洲的大约5000名美军中的一部分转移到印太地区。这与“中国问题优先”和特朗普政府强调大国竞争的立场完全一致。然而，美国的支持——包括情报和侦察资源——对法国在萨赫勒地区的安全行动至关重要。少量增加在印太地区的存在所带来的好处，并不值得美国从主要的反恐前线撤出。

　　美国从阿富汗撤军是另一个例子。拜登总统任期内驻扎在阿富汗的大约2500名美军，即使最终全部重新部署到东部，也不会对印太地区的力量平衡产生什么影响。但在阿富汗，这些美军的存在决定了阿富汗是由民主政府和还是塔利班统治。美国撤军的部分名义是重新关注中国，这可能会让恐怖主义威胁随之大幅上升。转向亚洲固然重要，但保护美国人免遭恐怖袭击也同样重要。

　　美国外交政策需要平衡的第二个原因涉及美中竞争的核心。北京将美国和欧洲视为两个权力中心，而不是一个同盟集团，长期以来一直寻求在跨大西洋关系中制造裂痕。但是美国要想有效地与中国竞争，就必须与伙伴携手——不仅在亚洲，在欧洲也是如此。从长远来看，让欧洲倾向于其大陆和中东，美国可以专注于印太地区，这样的设想是不现实的。需要让中国明白，美国及其盟友是团结一致的，不管是欧洲，还是中东，美国的领导可以提供长期稳定。设定优先顺序是重要的，甚至是必要的。但如果没有政策平衡，可能弊大于利。

　　与此同时，美国恢复与盟友的关系本身就有助于焦点转移。例如，美国的政策制定者应该欢迎欧洲对中国的反应，包括欧盟最近发布的以“自由开放的印度太平洋”为基础的地区战略，法国在南海的航行自由演习，以及英国向亚洲的“倾斜”。华盛顿不应无视这些做法，而应鼓励更多类似的行动，并向欧洲人保证，美国也将继续致力于他们的邻国问题。

　　不确定的未来

　　最后，美国政策制定者在正确看待中国问题上做得很好。今天，在华盛顿的许多人看来，中国可能是美国面临的最严重的国家安全挑战，这种挑战没有简单的解决方案，而且可能会持续很长一段时间。

　　然而，在关注中国的同时，美国可能忽视了世界其他地区的严重威胁。正如前国防部长罗伯特·盖茨所说，“越南战争之后的40年里，在预测我们将在哪些地方使用武力方面，我们有着完美的记录——从来没有做对过。”对自己预测下一个威胁的能力保持谦虚，是美国同时在多个地区和问题上保持国家安全存在的另一个原因。不要贸然判断下一个威胁是什么，同时在在多个地区和多个问题上保持关注，这才能确保美国的国家安全。

　　今天，华盛顿对中国的特殊关注具有深刻的讽刺意味。美国不再是一个全球大国，而是越来越像一个无法同时追求多种利益的地区大国。在中国渴望获得全球影响力的时刻，美国似乎正在从全球舞台上退却，转向印太地区，而不是在其他所有地区立足。只有平衡对华政策与美国在其他地区和问题上的利益，美国才能有效地与中国竞争，并加强自己在世界上的地位。

　　作者简介：理查德·方丹(Richard Fontaine)是美国智库“新美国安全中心”的首席执行官。