特朗普的贸易政策审视：他到底做了什么，还将会如何?

　　在2016年总统大选期间，唐纳德•特朗普一再声称，美国正被其贸易伙伴利用。他说，糟糕的贸易协定是造成失业和贸易赤字加剧的原因。然而，他从未详细阐述过他打算对此做些什么。成为总统之后，他的贸易政策看起来更像是随性而为，除此再无其他。中期选举为评估特朗普的贸易议程提供了一个好时机：他迄今为止做了什么，下一步可能要做什么?

　　表面的改变

　　特朗普的首个官方行动之一是让美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。他甚至没有考虑重新谈判或或重新制定协议，就采取了这一鲁莽步骤。而其他国家仍在继续执行该协议，在他们质疑华盛顿对东亚的承诺、忧虑与中国的紧张关系加剧之际，美国却被排除在太平洋地区的主要贸易协议之外。这一决定很可能会被认为是特朗普的原罪，未来的政府将不得不为此赎罪。

　　特朗普还威胁要让美国退出北美自由贸易协定，不过这一次，他明智地选择了继续谈判。尽管政府在会谈期间采取了敌对态度，但被特朗普称之为“有史以来最糟糕的贸易协定”的重新谈判取得成功，最初的协议几乎没有发生重大变化。新的“美国墨西哥加拿大协议”(USMCA)增加了在北美销售的汽车，其零部件必须在美国或墨西哥生产的比例;使美国和墨西哥进入加拿大乳制品市场的机会略有增加;剔除了一些墨西哥保护外国投资者的举措,并更新一些章节的名字，例如TPP里的电子商务改为USMCA的数字贸易。尽管重新谈判后的协议的某些部分将促进北美地区更多的贸易，但其他部分似乎对此有所限制;总的来说，新的协定并不是对现状的重大改变。

　　这种边缘性的修补使得让大多数政党都相当满意。那些喜欢北美自由贸易协定的人因为该协定没有被废除而松了一口气;那些不喜欢它的人尽管对它的存在感到遗憾，但支持将其改向一个不那么自由的方向。美国政府对美韩自由贸易协定(Free Trade Agreement)采取了类似的做法，修改后的协议限制了韩国汽车的潜在出口，至少从表面上看，进一步开放了韩国汽车市场。重新谈判后的协议使贸易略微朝着有管制的方向发展，但几乎不构成对特朗普所谓的“非常不公平协议”的革命性改变。

　　“我想要关税”

　　尽管特朗普在2017年大谈贸易保护主义的好处，但他很少实施。(他确实对洗衣机和太阳能电池板征收了关税，但这些案件是在奥巴马政府期间启动的。)拖延反映出的是他并非缺乏兴趣，而是缺乏权威，美国总统并不能心血来潮地改变关税，按照宪法规定，监管贸易的责任在国会，而不是总统。特朗普对他无法采取行动感到沮丧。2017年8月，他对椭圆形办公室的高级职员说，“我想要关税，给我带来一些关税。”

　　今年，他的下属们就这么做了。2018年年中，政府取消了一项旧法令，允许总统在根据国家安全的需要征收关税。在必要的调查结束后，特朗普对进口钢材征收25%的关税，对进口铝征收10%的关税。这引来了钢铁行业的欢呼，但更多使用钢铁生产其他产品的行业却抱怨不已。

　　尽管总统顾问彼得•纳瓦罗自信地断言其他国家不会进行报复，但许多国家还是这么做了，加拿大、中国、墨西哥、欧盟和其他国家都对美国的出口采取了限制措施。他们把目标对准了大豆、哈雷摩托车、波旁威士忌和其他关键产品，以此向美国政府施加政治压力，并发出进一步升级的信号。正如欧盟委员会(European Commission)主席让•克洛德•容克所言:“我们也可以做蠢事。”

　　对华贸易战

　　特朗普对中国采取了最强硬的立场。对中国，美国政府有一长串的经济投诉：巨大的双边贸易逆差,操纵汇率,盗窃知识产权,强制美国公司交出他们的技术以换取进入中国市场,只对中国国有企业提供宽松信贷,国内市场通常不对外国公司开放以及产业政策支持下旨在主导未来重要领域的中国制造2025计划。特朗普的反华政策不仅受经济问题的影响，还受到其认为中国对美国全球利益构成威胁的信念的驱动。

　　2017年8月，美国政府转向1974年“贸易法”(Trade Act of 1974)第301条，与里根政府在上世纪80年代针对日本的条款相同，该法允许总统对外国不公平贸易行为进行报复，根据美国官员而不是世贸组织的判断。因此，今年4月，特朗普对美国从中国进口的价值500亿美元的商品征收关税。中国随后对美国的农产品出口进行了报复。特朗普又对2000亿美元的中国进口商品征收新关税作为反击，并威胁要对另外2670亿美元的中国商品征收关税。

　　专家们会问，这场贸易游戏最终可能的结果是什么？但越来越明显的是，政府没有考虑到这一点。与中国的谈判充其量是半心半意。尽管有一些关于有解决贸易问题的讨论——中国对出口的限制和对美国进口的支持——华盛顿实际上是在追求更大的目标：对中国经济体系的一场革命。减少美国对中国的贸易逆差本来就很困难;而根除中国的国家资本主义制度几乎是不可能的。美国政府可能已慢慢认识到这一事实，现在可能只是想通过切断中国对美国的出口，从而破坏供应链，以限制中国获得美国技术，并减少中国对美国高科技公司的投资，从而使美国经济脱离对中国的依赖。由此，美中经济关系被两国间的地缘政治竞争所取代。

　　在2016年总统大选期间，唐纳德•特朗普一再声称，美国正被其贸易伙伴利用。他说，糟糕的贸易协定是造成失业和贸易赤字加剧的原因。然而，他从未详细阐述过他打算对此做些什么。成为总统之后，他的贸易政策看起来更像是随性而为，除此再无其他。中期选举为评估特朗普的贸易议程提供了一个好时机：他迄今为止做了什么，下一步可能要做什么?

　　表面的改变

　　特朗普的首个官方行动之一是让美国退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。他甚至没有考虑重新谈判或或重新制定协议，就采取了这一鲁莽步骤。而其他国家仍在继续执行该协议，在他们质疑华盛顿对东亚的承诺、忧虑与中国的紧张关系加剧之际，美国却被排除在太平洋地区的主要贸易协议之外。这一决定很可能会被认为是特朗普的原罪，未来的政府将不得不为此赎罪。

　　特朗普还威胁要让美国退出北美自由贸易协定，不过这一次，他明智地选择了继续谈判。尽管政府在会谈期间采取了敌对态度，但被特朗普称之为“有史以来最糟糕的贸易协定”的重新谈判取得成功，最初的协议几乎没有发生重大变化。新的“美国墨西哥加拿大协议”(USMCA)增加了在北美销售的汽车，其零部件必须在美国或墨西哥生产的比例;使美国和墨西哥进入加拿大乳制品市场的机会略有增加;剔除了一些墨西哥保护外国投资者的举措,并更新一些章节的名字，例如TPP里的电子商务改为USMCA的数字贸易。尽管重新谈判后的协议的某些部分将促进北美地区更多的贸易，但其他部分似乎对此有所限制;总的来说，新的协定并不是对现状的重大改变。

　　这种边缘性的修补使得让大多数政党都相当满意。那些喜欢北美自由贸易协定的人因为该协定没有被废除而松了一口气;那些不喜欢它的人尽管对它的存在感到遗憾，但支持将其改向一个不那么自由的方向。美国政府对美韩自由贸易协定(Free Trade Agreement)采取了类似的做法，修改后的协议限制了韩国汽车的潜在出口，至少从表面上看，进一步开放了韩国汽车市场。重新谈判后的协议使贸易略微朝着有管制的方向发展，但几乎不构成对特朗普所谓的“非常不公平协议”的革命性改变。

　　“我想要关税”

　　尽管特朗普在2017年大谈贸易保护主义的好处，但他很少实施。(他确实对洗衣机和太阳能电池板征收了关税，但这些案件是在奥巴马政府期间启动的。)拖延反映出的是他并非缺乏兴趣，而是缺乏权威，美国总统并不能心血来潮地改变关税，按照宪法规定，监管贸易的责任在国会，而不是总统。特朗普对他无法采取行动感到沮丧。2017年8月，他对椭圆形办公室的高级职员说，“我想要关税，给我带来一些关税。”

　　今年，他的下属们就这么做了。2018年年中，政府取消了一项旧法令，允许总统在根据国家安全的需要征收关税。在必要的调查结束后，特朗普对进口钢材征收25%的关税，对进口铝征收10%的关税。这引来了钢铁行业的欢呼，但更多使用钢铁生产其他产品的行业却抱怨不已。

　　尽管总统顾问彼得•纳瓦罗自信地断言其他国家不会进行报复，但许多国家还是这么做了，加拿大、中国、墨西哥、欧盟和其他国家都对美国的出口采取了限制措施。他们把目标对准了大豆、哈雷摩托车、波旁威士忌和其他关键产品，以此向美国政府施加政治压力，并发出进一步升级的信号。正如欧盟委员会(European Commission)主席让•克洛德•容克所言:“我们也可以做蠢事。”

　　对华贸易战

　　特朗普对中国采取了最强硬的立场。对中国，美国政府有一长串的经济投诉：巨大的双边贸易逆差,操纵汇率,盗窃知识产权,强制美国公司交出他们的技术以换取进入中国市场,只对中国国有企业提供宽松信贷,国内市场通常不对外国公司开放以及产业政策支持下旨在主导未来重要领域的中国制造2025计划。特朗普的反华政策不仅受经济问题的影响，还受到其认为中国对美国全球利益构成威胁的信念的驱动。

　　2017年8月，美国政府转向1974年“贸易法”(Trade Act of 1974)第301条，与里根政府在上世纪80年代针对日本的条款相同，该法允许总统对外国不公平贸易行为进行报复，根据美国官员而不是世贸组织的判断。因此，今年4月，特朗普对美国从中国进口的价值500亿美元的商品征收关税。中国随后对美国的农产品出口进行了报复。特朗普又对2000亿美元的中国进口商品征收新关税作为反击，并威胁要对另外2670亿美元的中国商品征收关税。

　　专家们会问，这场贸易游戏最终可能的结果是什么？但越来越明显的是，政府没有考虑到这一点。与中国的谈判充其量是半心半意。尽管有一些关于有解决贸易问题的讨论——中国对出口的限制和对美国进口的支持——华盛顿实际上是在追求更大的目标：对中国经济体系的一场革命。减少美国对中国的贸易逆差本来就很困难;而根除中国的国家资本主义制度几乎是不可能的。美国政府可能已慢慢认识到这一事实，现在可能只是想通过切断中国对美国的出口，从而破坏供应链，以限制中国获得美国技术，并减少中国对美国高科技公司的投资，从而使美国经济脱离对中国的依赖。由此，美中经济关系被两国间的地缘政治竞争所取代。

　　有争议的问题

　　特朗普有时抱怨世界贸易组织比北美自由贸易协定还要糟糕。他相信，至少是他说了，它是为了利用美国而设计的，有几次他表示希望退出。

　　美国政府对世贸组织的主要抱怨是，它不会导致互惠关税，只是产生非歧视性关税。也就是说，一些国家的关税水平可能高于其他国家;唯一的要求是，在没有自由贸易协定的情况下，他们不能偏袒某一个国家。美国政府还抱怨说，世贸组织的争端解决机制超出了它的职权范围，不尊重美国的主权。然而，对于华盛顿来说，这是一种奇怪的抱怨，因为在1995年世贸组织成立时，美国是争端解决机制的主要推动者，并坚持比以前的关税和贸易总协定更严格的规则和更严格的执行机制。

　　世贸组织是美国在二战后帮助设计的多边贸易体系的杰作。退出它将是一个令人震惊的行为;尽管总统已经威胁要这么做，但美国政府似乎还没有准备好走那么远。美国政府对世贸组织的政策已经产生分歧:它对违反规则的其他国家提起了新的诉讼，也对那些向美国提起诉讼的国家进行了反击(例如钢铁关税)。除此之外，它还阻止了世贸组织仲裁机构新法官的任命。该负责审理贸易争端，美国的目的是要么关闭该体系，要么迫使其做出改变。

　　未来会怎样?

　　特朗普对贸易逆差的痴迷贯穿了每一项政府政策。在他看来，赤字衡量的是其他国家利用美国的程度。今年7月，他在伊利诺伊州格拉尼特市(Granite City)对一群钢铁工人说，“如果我们不交易，我们会省下一大笔钱。”

　　特朗普抨击赤字，但他未必能成功削减赤字。正如经济学家屡次指出的那样，贸易平衡是由宏观经济因素驱动的，而不是由关税有多高或一个国家的市场有多开放决定的。特别是，如果一个国家的储蓄远远超过投资，它就会有贸易顺差，因为它最终会将部分过剩储蓄转移到海外，购买外国资产而不是外国商品。这就是为什么中国、德国和日本这些高储蓄率的国家都有贸易顺差。美国之所以存在赤字，是因为它比其他国家储蓄更少，消费更多，并从世界其他地区吸引投资。

　　特朗普的经济政策甚至可能会增加贸易赤字，因为它会减少国民储蓄。特朗普去年签署大规模的企业和个人减税计划，以及随后政府支出的增加，将暂时提振消费和经济增长，但也会通过提振内需推高贸易逆差。此外，更高的政府借贷将导致更高的贸易赤字。特朗普将如何应对这一令人不快的算法，尤其是在经济增长放缓的情况下，仍有待观察。

　　以往的美国总统通常只有在迫于国内政治压力的情况下才会采取保护主义措施。相比之下，特朗普的行动是出于信念，而非政治考量。他真的相信，提高关税是件好事，要么创造“更好”的贸易协定，要么只是保护国内产业。特朗普行动的时机也打破了历史;过去，在经济困难时期，总统们曾回应过国内生产商要求保护的呼声。特朗普却是在经济健康状况很好，而国内相关行业并没有要求他采取行动的情况下采取了保护主义。

　　无论中期选举结果如何，美国政府很可能会继续积极推行破坏性的贸易政策。共和党人——甚至那些来自中西部地区的人们——也不愿阻止总统。尽管在中西部地区，外国对农产品出口的报复已经造成了损失。与此同时，民主党人可能会支持他保护国内制造业的许多举措。无论如何，特朗普援引了具体的法律，允许他在没有国会同意的情况下征收关税，尽管他需要国会批准新的贸易协定，比如修订后的北美自由贸易协定(NAFTA)。

　　接下来会是什么?现在，北美自由贸易协定的重新谈判已经完成，与中国的贸易战愈演愈烈。对中国商品加征关税将对全球经济产生影响。美国政府还可能把世贸组织当作靶子。特朗普已经承诺了提供更多的贸易协议，特别是与日本和欧盟的贸易协议。但是，由于美国政府对自由贸易的承诺不那么全面，它似乎更倾向于通过有管制的贸易来保护那些受到优待的群体——谈判可能会被证明是困难的，需要足够的耐心，而特朗普却缺乏这一点。

　　特朗普可能还会找到新的保护主义手段。2018年年中，美国商务部开始调查进口汽车是否对国家安全构成威胁。如果美国政府没有认真考虑对外国汽车征收关税，它就不会启动这一进程。观察它是否有胆量这样做会很有趣，美国汽车生产商没有要求更多的保护，因此关税将会违背他们的意愿。与钢铁关税对钢铁消费企业造成冲击不同，更高的汽车关税将直接冲击美国家庭，并可能导致消费者和国会的强烈抵制。欧洲的贸易伙伴也肯定会报复美国的出口商，就像他们在钢铁关税之后所做的那样。

　　特朗普用了第一年的时间为它在第二年采取的所有行动做好准备。总统对贸易的持久兴趣使得未来两年很可能不会平静，也就是说，全球贸易体系尚不安全。

　　译自《外交事务》官方网站，原文网址：https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-11-06/trade-under-trump?cid=int-flb&pgtype=hpg