庞中英：中国外交转型的最根本目的是为了中国经济的转型

　　本文要点：把中国经济与世界秩序，尤其是把中国经济的增长及发展前景与世界秩序如此紧密地、直接地联系起来，是近期一项重要的研究议题。中国与未来世界秩序之间的关系的基础和出发点是过去30多年间形成的中国与世界秩序之间的关系。中国能否争取一个更符合自身经济增长所需要的新的世界秩序，需要评估过去30多年中国经济高速增长的“外部环境”或者“国际环境”。总体而言，中国经济的成功发展得益于过去30多年存在的世界秩序。中美应妥善管理关于国际秩序的争夺和争论，双方都需要世界秩序，而不是世界无序。中国下一步的经济增长在国际上需要有相应的、足够的、持续的和稳定的世界秩序配合，中国可以主动地去塑造这种世界秩序。

　　一、中国经济和世界秩序的关系

　　经济学是如何看待秩序及其重要性的?根据清华大学钱颖一教授对已故诺贝尔经济学奖获得者诺斯等人思想遗产的研究，在人类社会历史的三种状态(即原始的无秩序状态、有限准入秩序的自然国家状态、开放准入秩序的现代社会状态)中，第二种国家状态比第一种无秩序状态更有利于经济发展，而第三种国家状态，即现代社会的开放准入秩序则更能使“经济得以快速增长”。在每一种状态中，政治制度和经济制度是相互决定的。

　　世界经济的形成、增长和持续的过程也是世界秩序的形成、增长和持续的过程，即世界经济本身产生着世界秩序。一些国际关系理论也支持这样的看法，例如著名的“贸易和平”论。但世界秩序的供给也是国家和国家组成的国际体系提供的公共产品，正是这一公共产品从根本上支持了世界经济。过去30多年世界经济发生的主要变化是全球化，是全球化在更新着世界秩序。正是因为全球化，德国统一、欧洲共同体变成欧盟、苏联解体、世界贸易组织诞生、中国崛起、中美关系“进入相互依存时代”。同时，全球化也使得已有的代表现存世界秩序的国际机构的内生问题更加暴露。全球化摧毁了旧秩序却没有建成新秩序，全球治理的需求增加了但供给并不充足。

　　世界秩序提供了解释过去30年中国经济高速增长的一个理论。一般地说，中国只要加入现有国际机构为代表的世界秩序，就大体解决了中国需要的世界秩序问题。不过，现有国际机构代表的世界秩序存在着许多问题。未来的中国经济要想继续增长，更加需要世界秩序的保障。只有现有世界秩序通过改革才能更加合理化，才有助于包括中国经济在内的世界经济的增长。中国能否争取一个更符合自身经济增长所需要的新的世界秩序呢?回答这个问题，需要评估过去30多年中国经济高速增长的“外部环境”或者“国际环境”。对这一历史经验的研究可以得出一个基本结论：中国经济的成功发展得益于过去30多年存在的世界秩序。

　　“国际环境”是包括世界秩序在内的环境，或者说，“国际环境”大体等于世界秩序。任何经济增长都不可能脱离世界秩序。中国经济从1979年就开始逐步地“对外开放”，而开放经济更加依赖于世界秩序。中国于20世纪70年代初逐渐改善了与世界体系各个构成部分的关系。中美关系获得战略突破。1971年恢复在联合国的合法席位。这一时期，中国与世界的关系逐步发生了翻天覆地的变化，在形式上和内容上融入了现有世界秩序，即变成现有世界秩序的一部分。当然，这一融入直到现在仍然在进行。世界秩序是常新的，任何国家与世界秩序的关系都是常新的，必须在世界秩序中存在、行动，才能维持与世界秩序的良性互动。最近几年，中国增加了在联合国的会费以便与世界第二大经济体的地位相适应;在联合国维和的框架下提供了越来越多的维和部队;是联合国主导的国际发展合作框架的主要驱动力量;对非洲和平与安全肩负的国际责任日益增加;中国加入了国际货币基金组织(IMF)的数据标准和特别提款权(SDR)。此外，中国也积极与非普遍性的西方属性明显的国际组织建立了密切联系，如在2015年成为国际能源署(IEA)的观察员;在欢迎一些欧洲国家加入亚投行的同时中国也加入欧洲复兴与开发银行。

　　总之，中国与未来世界秩序之间的关系的基础和出发点是过去30多年形成的中国与世界秩序之间的关系。

　　本文要点：把中国经济与世界秩序，尤其是把中国经济的增长及发展前景与世界秩序如此紧密地、直接地联系起来，是近期一项重要的研究议题。中国与未来世界秩序之间的关系的基础和出发点是过去30多年间形成的中国与世界秩序之间的关系。中国能否争取一个更符合自身经济增长所需要的新的世界秩序，需要评估过去30多年中国经济高速增长的“外部环境”或者“国际环境”。总体而言，中国经济的成功发展得益于过去30多年存在的世界秩序。中美应妥善管理关于国际秩序的争夺和争论，双方都需要世界秩序，而不是世界无序。中国下一步的经济增长在国际上需要有相应的、足够的、持续的和稳定的世界秩序配合，中国可以主动地去塑造这种世界秩序。

　　一、中国经济和世界秩序的关系

　　经济学是如何看待秩序及其重要性的?根据清华大学钱颖一教授对已故诺贝尔经济学奖获得者诺斯等人思想遗产的研究，在人类社会历史的三种状态(即原始的无秩序状态、有限准入秩序的自然国家状态、开放准入秩序的现代社会状态)中，第二种国家状态比第一种无秩序状态更有利于经济发展，而第三种国家状态，即现代社会的开放准入秩序则更能使“经济得以快速增长”。在每一种状态中，政治制度和经济制度是相互决定的。

　　世界经济的形成、增长和持续的过程也是世界秩序的形成、增长和持续的过程，即世界经济本身产生着世界秩序。一些国际关系理论也支持这样的看法，例如著名的“贸易和平”论。但世界秩序的供给也是国家和国家组成的国际体系提供的公共产品，正是这一公共产品从根本上支持了世界经济。过去30多年世界经济发生的主要变化是全球化，是全球化在更新着世界秩序。正是因为全球化，德国统一、欧洲共同体变成欧盟、苏联解体、世界贸易组织诞生、中国崛起、中美关系“进入相互依存时代”。同时，全球化也使得已有的代表现存世界秩序的国际机构的内生问题更加暴露。全球化摧毁了旧秩序却没有建成新秩序，全球治理的需求增加了但供给并不充足。

　　世界秩序提供了解释过去30年中国经济高速增长的一个理论。一般地说，中国只要加入现有国际机构为代表的世界秩序，就大体解决了中国需要的世界秩序问题。不过，现有国际机构代表的世界秩序存在着许多问题。未来的中国经济要想继续增长，更加需要世界秩序的保障。只有现有世界秩序通过改革才能更加合理化，才有助于包括中国经济在内的世界经济的增长。中国能否争取一个更符合自身经济增长所需要的新的世界秩序呢?回答这个问题，需要评估过去30多年中国经济高速增长的“外部环境”或者“国际环境”。对这一历史经验的研究可以得出一个基本结论：中国经济的成功发展得益于过去30多年存在的世界秩序。

　　“国际环境”是包括世界秩序在内的环境，或者说，“国际环境”大体等于世界秩序。任何经济增长都不可能脱离世界秩序。中国经济从1979年就开始逐步地“对外开放”，而开放经济更加依赖于世界秩序。中国于20世纪70年代初逐渐改善了与世界体系各个构成部分的关系。中美关系获得战略突破。1971年恢复在联合国的合法席位。这一时期，中国与世界的关系逐步发生了翻天覆地的变化，在形式上和内容上融入了现有世界秩序，即变成现有世界秩序的一部分。当然，这一融入直到现在仍然在进行。世界秩序是常新的，任何国家与世界秩序的关系都是常新的，必须在世界秩序中存在、行动，才能维持与世界秩序的良性互动。最近几年，中国增加了在联合国的会费以便与世界第二大经济体的地位相适应;在联合国维和的框架下提供了越来越多的维和部队;是联合国主导的国际发展合作框架的主要驱动力量;对非洲和平与安全肩负的国际责任日益增加;中国加入了国际货币基金组织(IMF)的数据标准和特别提款权(SDR)。此外，中国也积极与非普遍性的西方属性明显的国际组织建立了密切联系，如在2015年成为国际能源署(IEA)的观察员;在欢迎一些欧洲国家加入亚投行的同时中国也加入欧洲复兴与开发银行。

　　总之，中国与未来世界秩序之间的关系的基础和出发点是过去30多年形成的中国与世界秩序之间的关系。

　　二、中国经济与世界秩序之间的转折点

　　在改革开放前，中国是现有世界秩序的“批评者”和“反对者”。在改革开放后，融入现有世界秩序的中国却日益感到这一秩序存在的问题，尤其是这一秩序尚未做好必要的改革以便充分适应诸如中国等巨型的“新兴经济”。按照汇率计算，中国在2010年取代日本成为全球第二大经济体，但中国在国际金融机构中拥有的投票权、决策权却排在日本之后，即日本在现有全球经济治理中的地位仍高于中国。如果再考虑到欧洲，中国在现有国际金融机构中的决策权仍非常有限。美欧一直主导现有国际货币金融秩序。于是，中国在2009年后强烈要求改革现有国际金融机构。

　　中国不仅要求改革旧秩序，而且主动地推出了在全球化低潮的现在成为全球化主要驱动力的“一带一路”倡议以及与其配套的新的国际机构，如金砖银行、亚投行等。“一带一路”倡议、金砖银行和亚投行等几乎意味着不同于目前的布雷顿森林体系的新的世界经济秩序的雏形，具有很大潜力，有助于新的国际规则和国际规范的创新：这些新型机构并没有完全复制现有国际金融机构的制度与治理;没有按照国际权力等级结构来安排这些机构的内部治理;中国并没有如美国在世界银行那样在金砖银行或亚投行中占据否决权，但却发挥了世界经济大国之一的规范性权力，让这些新的国际组织成为非霸权性质的新型国际合作。

　　有美国学者就认为，目前的世界秩序正在进入“后美国的”、“后大西洋(主导)的”时代，但不认为这是现有世界秩序的“危机”，而是现有秩序的“成功”，因为中国全面加入现有国际机构，现有国际机构由此多元化了并更具全球性了，认为美国应与中国合作共同打造、共建21世纪的世界秩序。例如，“一带一路”倡议和金砖合作等虽不包括美日等国，但并不反对美国主导的现有世界秩序，反而在寻求加强开放的世界秩序。反之，有些美国和日本学者却认为，从“一带一路”倡议到亚投行是挑战了西方主导的世界秩序，挑起了目前的与中国的国际秩序之“争”。

　　这里的“争”包括争夺和争论。争夺意味着目前至少有两种甚至两种以上的世界秩序在发生冲突。有美国学者认为，中国目前说的和做的代表着一种不同于美国的世界秩序，中美之争是两种世界秩序的冲突。这一判断夸大事实、判断错误，因为中国并没有代表着一种新的世界秩序，也没有离开现有秩序去推进替代性的全世界秩序。这一误判如果不能得到及时纠正，则可能加剧中美冲突，甚至

　　不幸重复历史上美苏“冷战”的“大国政治”悲剧，美苏“冷战”的主要内容之一正是世界秩序之争。根据我国正在实践中的与美国建设“新型大国关系”的外交政策，中美要妥善管理关于国际秩序的争夺和争论。国际秩序冲突的后果是可怕的，会重创世界经济。无论中美都需要世界秩序，而不是世界无序。

　　未来的中国经济到底需要一种什么样的世界秩序?中美能否合作共建、共同塑造一种前所未有的共享的世界秩序?遗憾的是，在“国际秩序之争”中，诸如此类真正的学术问题在中美之间尚未引起争论。

　　其实，“另起炉灶”未必不好，关键要看是另起什么“炉灶”，如何“另起炉灶”。这里，“另起炉灶”的路径很重要。中国需要总结一些国家在世界秩序中“另起炉灶”的经验教训，包括20世纪50年代中国的“另起炉灶”，苏联曾经在世界秩序中的“另起炉灶”。此外，在给定的或者既定的世界秩序下的“另起炉灶”的经验也要充分研究。1997年亚洲金融危机后，日本提议组建的亚洲货币基金组织(AMF)因为美国的反对而胎死腹中。不过，日本后来联合中国、韩国、东盟等搞了东亚货币合作的“清迈协定”。欧盟也是在第二次世界大战后，在美苏“冷战”主导的国际结构下的“另起炉灶”，是今日以规则为基础的世界秩序的一个重要的地区支柱。

　　美国本身也在不断地“另起炉灶”。但是，对待别国的“另起炉灶”，美国的反应却是不同的。美国反对1997年日本提议的“亚洲货币基金组织”，但是，对于“清迈协定”就反对不了。欧盟的成立得到美国的支持，因为美国需要与西欧一起塑造二战后的世界秩序。欧盟推动的以规则为基础的世界秩序与美国存在一致的方面，但也存在差异。欧盟鼓励美国不要工具性地对待多边主义，而是要维持一个多边主义的世界秩序，但美国关心的是什么规则和谁制定的规则。美国对约束美国的多边安排采取选择性对待，有的参加，有的保留甚至反对。可见，一些“另起炉灶”会引起霸权国家的反对，而有些则未必。

　　三、世界秩序的生产与再生产

　　国内目前在进行着“供给侧”的结构改革，而在国际上，中国则试图提供全球问题的解决方案，即“中国方案”，这可以叫作中国在国际上的“秩序供给”，即中国是世界秩序的生产者。世界秩序不能是一次性生产，因为仅有生产是不够的，再生产才是根本。如果一种国际制度、国际规则和国际规范不能源源不断地再生产出来，则其就不存在可持续性。

　　从20世纪80年代起，中国在不断地加入现有的国际秩序。一旦中国加入，有关的多边机构、多边论坛就有了中国的作用，尽管作用是有限的，而非主导的、领导的或者决定性的。随着中国在这些多边进程和安排中的地位提高，中国的规则制定者的作用可能将继续增大。但是，中国在其中面对一些实质性的挑战：

　　第一，中国没能参加的对国际规则形成具有重大影响的多边进程和安排，容易致使中国被排除在未来的国际制度、国际规则和国际规范的生产和再生产以外。

　　第二，有的国家利用中国加入的国际制度、国际规范和国际规则来“治理”中国，侵害中国的正当利益。菲律宾在美国和日本的直接支持下，利用中国参加的《联合国海洋法公约》来侵犯中国在南海的主权和权益就是一例。应该说，支持发展中国家的原则、立场和利益是20世纪70年代中国外交的选择，也符合中国的根本利益。但是，由于当时中国对世界海洋秩序的认识不足，加上当时的中国经济对世界海洋的依赖不深，没有预料到《联合国海洋法公约》在今天成为诸如菲律宾等严重侵犯中国主权的国家在国际法上攻击中国的工具。中国在遵守《联合国海洋法公约》并享受该公约带来的世界秩序之利，但同时又要如何避免《联合国海洋法公约》的负面效应，这是未来需要面对的课题。

　　第三，中国新的外交政策，尤其是“一带一路”能否在现有世界秩序下得以实现存在不确定性。很明显，“一带一路”不可能脱离现有世界秩序。但是，现有世界秩序的问题可能制约“一带一路”的进展。为了克服现有世界秩序的弊端，在落实“一带一路”的过程中，中国发起了一系列包括亚投行在内的新的国际机构。这些新机构确实有助于促进现有国际机构如世界银行的改革。目前，“一带一路”尚未对全球贸易治理提供新的制度、规则和规范，也没有发起类似TPP那样的复杂、艰苦而长期的谈判，也未最后达成具有约束力且需要经过成员国的立法机构批准的国际协议。尽管我国在国际上多次重申“一带一路”不是中国的“独唱”，而是国际的“合唱”，是开放和包容的。

　　四、为经济转型服务的外交转型

　　每当中国外交面对世界秩序问题，中国外交政策就面临转型。1949年，中国外交政策的世界秩序问题就是不加入美国“阵营”，而是“一边倒”地进入苏联“阵营”，并“另起炉灶”建立中国外交的原则和制度。20世纪70年代初，在“冷战”中封闭和孤立的中国，定位自己为“第三世界”的一部分，随后为了抵抗苏联的战略压力而与美国事实上战略和解与合作。从20世纪80年代到21世纪初，中国外交政策就是加入一个规则为基础的世界秩序，通过这一加入保证中国经济长期增长的“良好国际和平环境”。

　　如今，中国外交转型的最根本目的是为了中国经济的转型。“十三五”规划纲要已经确定了中国经济的结构性转型，而经济的结构性转型势必需要一个新的世界秩序，即全球的结构性转型及其各国之间结构性转型方面的合作。2016年二十国集团(G20)财长和央行行长会议在中国的领导下，中国力推的结构性国内经济改革议程不仅得到了广泛的全球关注，而且要求各国国内结构性改革的国际合作与协调，即构建结构性改革的重点领域和指导原则，建立结构性改革进展评估的指标体系。这是G20历史上的第一次，显示了中国对世界经济秩序的塑造。

　　中国外交政策的转型任务如下：

　　第一，继续在诸如亚太经济合作组织(APEC)和G20等地区性和全球性的世界经济论坛中发挥中国的国际领导作用。20世纪90年代初，中国一度“不带头”。不过，那是特定时期的特定做法，并不意味着在21世纪中国在国际上就不发挥领导作用。一个国家的国际领导作用是这个国家在有关国际机构中的权力和责任规定的。2014年中国轮值APEC和2016年中国轮值G20主席，就是担当国际领导责任。在国际论坛中的主席国地位是发挥国际领导作用的机会。塑造世界秩序就是担当国际领导。

　　第二，将中国定位为现有世界秩序内的改革者。以改革者确立中国的全球规范者的地位，要求现有国际机构改革并致力于改革到位，使中国等“新兴国家”在现有世界秩序中充分发挥作用。世界秩序的改革也是中国的国际平台，更是中国的国际高地。欧盟和其成员国一直以国际规范制定者自居，即占据世界秩序高地。中国也要进一步完善和发展自身为全球的国际规则和国际规范的制定者。

　　第三，把包容性的多边主义作为目的，而不仅是工具。在实践上，如同其他大国，要重视“小边主义”。七国集团和金砖国家合作都是小边主义的例子。需要注意的是，小边主义不应是目的，而只能视其为达到包容性多边主义的根据。中国必须成为全球多边主义的支柱。

　　第四，在亚投行取得良好开端的情况下，借鉴亚投行的经验，将“一带一路”多边化，使其成为一个具有生产和再生产世界秩序的全球经济伙伴计划。

　　第五，与美欧展开关于世界秩序的对话与协调。最低外交目标是避免在世界秩序问题上爆发剧烈的中美冲突，最高外交目标是实现中美在生产和再生产世界秩序上的长期合作。

　　具体而言，中国下一步的经济增长，在国际上需要有相应的、足够的、持续的、稳定的世界秩序配合。中国可以主动地去塑造这样一种世界秩序。这不仅是为了中国经济，而且为下一步全球经济的增长做出贡献。在历史上，唯一面临过、并平稳解决新旧秩序转换问题的国家是美国。二战之前，英国主导的世界秩序接纳适应了美国的崛起，后者以和平过渡的方式取代英国成了世界经济和金融头号强国。

　　塑造一种新的世界秩序并不意味着要与美国展开不断升级的“国际秩序之争”，甚至爆发中美关于国际秩序的根本冲突。任何大的中美冲突将导致中国经济增长的不可持续性，甚至出现中断的情况，且导致全球经济因为缺少秩序而发生断裂和倒退。中国外交在过去近40年的中心任务不是为了避免战争，而是为了国内改革与发展有一个良好的国际环境。从世界秩序的角度考虑，尤其是自2013年以来，中国更加全面地参与了现有的全球治理，甚至提出了构建“人类命运共同体”的宏大使命和艰巨任务，同时，这也是一个具有相当道义高度和实施难度的外交任务。总之，中国外交转型的最根本目的应该是为了中国经济的转型，争取一个更符合自身经济增长需要的新的世界秩序。