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哈斯&库普坎:世界需要建立大国协调机制以管控美中可能恶化的竞争
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哈斯&库普坎:世界需要建立大国协调机制以管控美中可能恶化的竞争

哈斯&库普坎:世界需要建立大国协调机制以管控美中可能恶化的竞争
2021-03-30 11:20:55
来源:外交事务 作者: 哈斯&库普坎;IPP评论/译
关键词:中美关系 中美经贸关系 点击: 我要评论
中国方面尚未表现出提供全球公共产品的强大意愿,而是在全球多数地区采取了一种基本上是重商主义的方式。中国也没有寻求向其他国家探讨自己对国内治理的看法,也没有推出一套规范来巩固全球稳定。此外,即使美国继续走在战略紧缩的道路上,它在未来几十年仍将是世界第一强国。一个重商主义的“中国治下和平”很难被美国或其他国家所接受。

  国际体系正处于历史拐点。随着亚洲在经济上的不断崛起,西方对世界两百年的统治即将结束。西方不仅失去了物质上的优势,也失去了意识形态上的影响力。在世界范围内,民主政体正沦为民粹主义的牺牲品,而崛起的中国让西方的国内与国际治理面临挑战。 拜登致力于重振美国民主,恢复美国在世界上的领导地位,并控制对人类和经济造成毁灭性后果的大流行疾病。但拜登的胜利并非易事,在大西洋两岸,愤怒的民粹主义不会轻易消退。即使西方国家克服了两极分化,并拉开了经济反弹的序幕,他们也无法阻止一个多极化和意识形态多样化的世界的到来。 历史清楚地表明,这种动荡的变革时期是伴随着巨大的危险的。诚然,大国竞争经常会导致重大战争。要避免这种结果,就必须清醒地认识到,二战后出现的西方主导的自由秩序无法支撑21世纪的全球稳定。我们正在寻找一条可行和有效的前进道路。 促进21世纪稳定的最佳工具是大国之间的协调。正如19世纪欧洲“大国协调”(成员包括英国、法国、俄国、普鲁士和奥地利)经验证明的,一个由领导国家组成的指导小组可以遏制地缘政治和意识形态竞争,这些竞争通常伴随多极化而来。大国协调有两个特点:政治上的包容性和程序上的非正式性,这两个特点使其很适合新兴的全球格局。

微信截图_20210330112618.jpg

  大国协调的包容性意味着,它把有地缘政治影响力的强国摆在桌面上,无论其政权类型如何。这样一来,它在很大程度上将意识形态分歧与国际合作事务分开。

  大国协调的非正式性意味着它避开了具有约束力和可执行的程序和协议,这显然有别于联合国安全理事会。安理会经常充当一个空话连篇的公共论坛,并经常因拥有否决权的常任理事国之间的争端而陷入瘫痪。相比之下,大国协调提供了一个较私人的场所,将建立共识和角力结合在一起——这是必须的,因为主要大国之间将同时有共同利益与利益竞争。通过为真正和持续的战略对话提供一个平台,大国协调可以现实地压制地缘政治和意识形态分歧。 全球性的大国协调将是一个协商机构,而不是决策机构。它将处理新出现的危机,同时确保紧迫的问题不至于挤掉重要的问题,并将审议对现有规范和机构的改革。大国协调将帮助制定新的路径规则,并为集体性的倡议提供支持,但将业务性事务留给联合国和其他现有机构处理,如部署维持和平特派团、提供大流行病救济和缔结新的气候协议等。

  因此,大国协调作出决定,然后可以在其他领域落实与执行。它将在现有的国际架构之上,支持而不是取代现有的国际架构。联合国过于庞大,过于官僚,过于形式化。七国集团或二十国集团的首脑峰会可能是有用的,但远远不够,部分原因是花太多精力讨价还价,讨论详细但往往是内容空洞的公报。国家元首、外长和国家安全顾问之间的电话交流太少,而且范围狭窄。 大国在国际规范上形成共识,承认自由主义和非自由主义政府的合法性和权威性,推进共同的危机处理方式——19世纪的欧洲协调机制依靠这些重要的创新来维护多极世界的和平。21世纪的全球性大国协调机制也可以做到这一点。大国协调机制缺乏联盟和其他正式条约的确定性、预测性和执行性。但在设计和平机制时,决策者应努力追求可实现性,而不是过于追求理想。 20世纪的全球大国协调 一个全球性的大国协调机制应包括六个成员:中国、欧盟、印度、日本、俄罗斯和美国。民主政体和非民主政体将具有平等的地位,入选依据将是权力和影响力,而不是价值观或政权类型。大国协调机制的成员合计将占全球GDP和全球军费开支的70%左右。六个成员国将派遣高级别外交代表常驻大国协调机制的常设总部。

  四个区域组织——非盟、阿盟、东盟和美洲国家组织也可派驻常驻代表团,尽管它们不是正式成员。在讨论影响这些区域的问题时,会议成员将邀请这些机构的代表以及选定的成员国参加会议。例如,大国协调机制如果要解决中东问题,可以要求阿盟及其相关成员以及伊朗、以色列和土耳其等国参加。 全球性大国协调应避开成文规则,而依靠对话来建立共识。与“欧洲协调”一样,它将优先考虑领土现状和主权观点,排除使用军事或其他胁迫性手段来改变现有边界或推翻政权,但违反国际共识的除外。这一相对保守的原则可以为所有成员接受。 政策制定者应努力实现可行和可实现的目标,而非理想但不可能的目标

  因此,全球性大国协调将重视对话和共识。然而,在多极世界中,大国受现实主义关切的驱使,不和谐无法避免。成员国将保留在认为其重大利益受到威胁时单独或通过联盟采取单方面行动的权利。不过,直接的战略对话将使突击行动变得不那么常见,理想的情况是减少单方面行动的频率。例如,莫斯科和华盛顿之间的定期磋商,可能会在北约扩大问题上产生更少的摩擦;中美最好在台湾问题上直接沟通,而不是回避这个问题使紧张局势升级。 利益冲突很难消失,但专门用于大国外交的新工具将有助于使这些冲突变得更加容易管理。在19世纪的“欧洲协调”会议上,其成员经常面对顽固的分歧,但即便仍然存在分歧,大国们依旧保持对话和妥协,直到1848年革命催生了破坏稳定的民族主义潮流后,才重新爆发了战争——1853年克里米亚战争。

  在国内治理方面,一个全球性的大国协调给其成员国以广泛的空间。他们将承认在民主和政治权利问题上存在分歧,并确保这种分歧不妨碍国际合作。美国及其民主盟友不会停止批评中国、俄罗斯,也不会放弃传播民主价值和实践的努力。相反,他们将继续发出自己的声音,发挥自己的影响力,捍卫普遍的政治权利和人权。同时,中国和俄罗斯将可以自由地批评大国协调其他国家的国内政策,并公开宣传自己的治理愿景。

  我们最大的希望

  无可否认,建立一个大国协调机制将是二战后世界民主国家发起的自由化项目的一个挫折。然而,鉴于21世纪的地缘政治现实,这种期望的缩减是不可避免的。 国际体系将呈现出两极化和多极化并存的特点,虽然有两个主要竞争者——美国和中国,但与冷战不同的是,中美的意识形态和地缘政治竞争不会囊括全世界。相反,欧盟、俄罗斯、印度以及巴西、印尼、尼日利亚、土耳其、南非等其他大国,将有可能利用两个超级大国的相互竞争,并力求保留相当程度的自主权。中国和美国也很可能会避免参与战略利益较小的不稳定地区。长期以来,中国一直很聪明地远离遥远的冲突地区,而美国痛定思痛正在从中东和非洲撤军。 因此,21世纪的国际体系将类似于19世纪的欧洲,当时有两个主要强国英国和俄罗斯,以及三个较小的强国——法国、普鲁士和奥地利。欧洲协调的主要目标是通过共同承诺维护1815年维也纳会议达成的领土解决方案来维护成员国之间的和平。该机制建立在善意和共同的责任感之上,而不是契约协议。当时欧洲协调机制成员国认识到彼此的利益冲突,但他们试图控制分歧,以免危及集团团结。 一个全球性的协调委员会,就像“欧洲协调”一样,非常适合在多极化中促进稳定。大国协调机制把成员国数量限制在可控的范围内。在民粹主义和民族主义兴起的情况下,强国更喜欢松散的集团和外交灵活性,而不是固定的形式和义务。大国已经转向类似协调小组来应付严峻的挑战,这并非偶然;例如,解决朝鲜核项目问题的六方会谈、谈判2015年伊朗核协议的5+1会谈(安理会五常及德国),以及一直寻求外交解决乌克兰东部冲突的诺曼底集团。大国协调机制可以被理解为一个具有全球视野的常设联系小组。 另外,21世纪在政治和意识形态上将是多样化的。民主国家很可能继续坚持自己的立场,但威权政权也会如此。民主在世界范围内是在后退,而不是前进——这一趋势很可能会继续下去。接下来的国际秩序必须为意识形态多样性留出空间。协调会有必要的非正式性和灵活性来这样做,将国内规则问题与国际合作问题区分开来。在19世纪,正是这种模式使得英国和法国这两个自由国家,能够与俄罗斯、普鲁士和奥地利这三个决心捍卫绝对君主制的国家合作。 当前国际架构的不足突出了全球协作的必要性。中美竞争快速升温,世界正经历一场毁灭性的大流行病,气候变化不断加剧,网络空间演变带来新的威胁。这些挑战和其他挑战意味着,固守现状并依赖于现有国际规范和机构将是危险的幼稚行为。尽管世界已经经历了多极化时代,但全球化的发展增加了对全球治理新方法的需求。全球化是在“英国治下的和平”时期展开的,在两次世界大战之间的黑暗间歇后,美国接过了全球领导的大旗,进入了21世纪。 但“美国治下的和平”现在已是危机四溢。美国及其传统的民主伙伴既没有能力也没有意愿巩固一个相互依赖的国际体系,也没有能力普及他们在二战后建立的自由秩序。疫情期间,美国缺乏领导力令人震惊。拜登总统正在引导美国重新回到多边主义,但美国紧迫的国内要务使华盛顿失去它曾经享有的巨大影响力。当国家经济、金融市场和供应链不可逆转地捆绑在一起时,美国、中国和全球其他地区不可能完全脱钩。要管理一个不再由霸权统治的一体化世界,大国指导集团是最佳选择。“大国协调”正好符合要求。 除了大国协调机制,别无选择。

  除了大国协调机制,其他备选方案都有不合格的弱点。尽管联合国仍将是一个重要的全球论坛,但其以往的记录表明了该机构的局限性。否决权的设置常常使安理会束手无策。其常任理事国五个席位反映的是1945年的世界,而不是今天。扩大安理会的成员数目也许能使它适应新的权力分配,但这样做也会使该机构比现在更加笨拙,效率更低。

  联合国应该继续履行其许多有益的职能,包括提供人道主义救济和维和,但它不能在21世纪锚定全球稳定。以西方秩序的全球化为目标,以出现一个主要由民主国家(致力于维护自由和基于规则的国际体系)组成的世界为目标,已不再现实。单极时代已经结束。 关于“历史终结”的言论是胜利主义的,即使是老练的,也是无稽之谈。事实上,西方国家的政治一致性绝不是理所当然的。即使西方民主国家重拾对共和理想和彼此之间的承诺,它们也根本没有物质力量或必要的政治资金来惠及自由国际秩序。 中美主导的两国集团(G2),对其他国家而言同样是一个有缺陷的设想。即使两个大国能够找到一种方法来抑制竞争冲动,世界上大部分地区仍不在它们直接管辖范围内。此外,通过华盛顿和北京的合作来预测全球稳定并不是一个安全的选择。他们在处理亚太关系上将会遇到足够多的麻烦。在更远的地方,他们将需要来自其他国家的大量支持。美中共管还带有势力范围的意味——如果华盛顿和北京按照地理界限划分自己的影响力,可能会在各自的地区将权利和责任分配给地区强国。然而,这是在鼓励扩张主义倾向,或者是减少邻国的自主权,从而导致更多的武器扩散和地区冲突。 中国治下的和平也是不可能的。在可预见的未来,中国既没有能力也没有雄心来稳定全球秩序。至少就目前而言,中国的主要地缘政治目标还局限在亚太地区。中国正在显著扩大其商业触角,特别是通过“一带一路”倡议,此举将显著增强其经济和政治影响力。

  但中国方面尚未表现出提供全球公共产品的强大意愿,而是在全球多数地区采取了一种基本上是重商主义的方式。中国也没有寻求向其他国家探讨自己对国内治理的看法,也没有推出一套规范来巩固全球稳定。此外,即使美国继续走在战略紧缩的道路上,它在未来几十年仍将是世界第一强国。一个重商主义的“中国治下和平”很难被美国或其他国家所接受。 大国协调机制的更胜一筹不是因为它很完美,而是因为它是唯一有希望的选择。

  真正行动起来

  大国协调将通过持续的磋商和谈判促进国际稳定。协调机制的成员国常驻代表将在秘书处的支持下定期举行会议。成员国将派出高级别外交官作为常驻代表,他们的级别将与联合国大使相等。协调机制应鼓励非盟、阿盟、东盟和美洲国家组织派出同等权威的常驻代表。协调机制的峰会除定期举行外,还将在必要时举行以应对危机。“大国协调”机制的主席每年将由6名成员国轮流担任。该机构的总部将不设在其任何会员国,可能的地点包括日内瓦和新加坡。 联合国安理会往往会排挤实质性的倡议,与此相反,大国协调机制成员国不会行使否决权,也不进行正式投票,目的是达成共识。如果一个成员背叛了共识,其他的协调成员将协调他们的反应。这一提议假设协调机制的成员中没有一个是一心想侵略和征服的修正主义国家。

  19世纪的“欧洲协调”能有效运作,在很大程度上是因为,从广义上讲,其成员国都是那些寻求维持(而非推翻)领土现状的大国。当下,俄罗斯在格鲁吉亚和乌克兰的领土侵占是令人担忧的。尽管如此,俄罗斯还没有成为一个致力于大规模领土扩张的国家。“大国协调”机制成员国可以公开其核心利益和战略“红线”。如果某一个成员国经常威胁侵略,它将被驱逐出“大国协调”机制。 为了推进大国团结,“大国协调机制”应聚焦于两个优先事项。第一是鼓励对现有边界的尊重,反对通过胁迫或武力实现领土变化。但“大国协调”机制成员国将保留合适情况下承认新国家的选择。机制成员国在国内治理问题上给予所有国家广泛的自由,但在个案的基础上处理那些有计划地侵犯基本人权的国家。如果“大国协调机制”不能实现,一个无人管理的世界就会出现。 第二要务是对全球挑战做出集体回应。在危机时刻,“大国协调机制”推动外交并激发联合倡议,然后将执行工作移交给适当的机构,如联合国维持和平、国际货币基金组织提供紧急信贷或世界卫生组织负责公共卫生。协调机制还将投入更长期的努力,使现有的规范和制度适应全球变化。大国协调有助于遏制大规模毁灭性武器的扩散,解决朝鲜和伊朗的核问题。 “大国协调机制”也可以作为一个解决气候变化问题的场所。温室气体排放最多的国家恰恰也是中国、美国、欧盟、印度、俄罗斯和日本。它们产生的排放量约占全球的65%。届时,全球主要排放国将齐聚一堂,在将实施工作移交到其他论坛之前,制定减少温室气体排放的新目标和绿色发展的新标准。

  同样,新冠肺炎疫情大流行暴露了世界卫生组织的不足,“大国协调机制”将是就改革达成共识的合适场所。形成技术创新管理路径——数字监管和税收、网络安全、5G网络、社交媒体、虚拟货币、人工智能——也将在“大国协调机制”的议程上。这些重要的事情往往处于制度裂缝之间,而协调机制可以为国际监督提供有用工具。 参考其19世纪的经验,大国协调也应该认识到,大国团结往往需要不作为、中立和克制,而不是干预。当年的“欧洲协调”依靠缓冲区、非军事区和中立区来抑制对抗,防止潜在的冲突。例如,19世纪20年代,英国反对镇压那不勒斯和西班牙的自由叛乱,但决定袖手旁观,而不是阻止其他成员国的军事行动。法国在1839年和1840年也做了同样的事情,当时其他成员国对埃及进行干预,以镇压对奥斯曼帝国统治的挑战。

  在今天,大国协调将如何实施这些措施?最近,它本可以为在叙利亚北部设立缓冲区或非军事区提供必要的外交活动场所,从而避免美国突然撤军以及叙利亚政权对伊德利卜省日益激烈的攻击之后的人道主义苦难。如果“大国协调”成功地在主要大国之间形成一种共同立场,在也门、利比亚和达尔富尔等地的代理人战争可能会变得不那么频繁和暴力。如果在冷战结束时形成一个强大的协调小组,它可能会避免南斯拉夫和卢旺达的内战,或者至少使其血腥程度大大降低。全球性的协调尽管确保不了上述任何一个结果的实现,但它会使所有这些结果更有可能实现。 是否得不偿失? 建立一个全球性的协商机制,可能招致众多反对。难题之一是有关成员国的设定。欧盟委员会和理事会的集体管理常显笨拙。有人会问,我们为什么不能跳过欧盟,选择欧洲最强大的国家?这是因为欧洲的地缘政治影响力来自其总体实力,而不是单个成员国的实力。例如,德国的国内生产总值约为4万亿美元,国防预算约为400亿美元,而欧盟的国内生产总值约为19万亿美元,国防支出总额接近3000亿美元。此外,欧洲最重要的领导人同样需要参加协商会议。在欧盟委员会和理事会的带领下,德国、法国和其他成员国的领导人可共同参加协商峰会。英国尽管已经脱欧,也时刻关注欧盟的未来。以欧盟为基础的全球协商机制能将英国和欧盟紧密联系在一起。 俄罗斯的国民生产总值达不到全球前十,甚至落后于巴西和加拿大,有人认为不应将其包括其中。然而,俄罗斯拥有核心核武器技术,其国际影响力远超国家实力本身。俄罗斯与中国、欧盟以及美国的关系也将对21世纪的世界格局产生深刻影响。此外,俄方已开始重新关注其在中东和非洲的影响力,克里姆林宫理应在谈判桌上占有一席之地。 非洲、中东、东南亚和拉美等世界主要地区,若能定期缴纳会费,将能以区域代表的名义出席会议。值得一提的是,这些区域组织的外交官或区域领导人只能出席涉事会议。这一规定无疑强调了国际体系的等级制度,凸显国际格局的不平等性。但这场协商会议旨在限制霸权参与者,促进多方合作。因此,全球大国协商机制只能牺牲代表的广泛性。未参与协商的国家仍能在联合国和其它现有国际论坛上发挥影响力。

  另一个潜在的反对意见是,大国协商机制可能会产生一个新的大国势力格局。此前,“欧洲协调机制”确实给予成员国监视各自邻国的权利。然而,21世纪的协商不会鼓励成员国扩大势力范围。相反,它提倡区域一体化,利用已有的区域机构克制霸权。在有争议的地区,该机制鼓励大国协商、联合管理,促进大国协调。

  大国协调机制有其优点,但不能取代非国家行为者

  批评人士可能会说,对于当今世界而言,这一协调机制过于强调国家。19世纪,民族国家活跃,欧洲协调得以适用。而如今,许多社会运动、非政府组织、商业团体和其他非国家行为者拥有相当大的政治话语权,理应在谈判桌上占有一席之地,赋予其谈判的权利也是很有意义的。但是,主权国家仍然是国际社会中最主要也最有实力的角色。全球化和由此引发的民粹主义抬头,包括新冠疫情,正在强化主权意识,迫使各国政府集权。

  但若条件允许,协商机制可以而且应当让非政府组织、商业团体和其他非国家行为者参与讨论。例如,在讨论全球健康问题时,应该邀请盖茨基金会和大型制药公司;在讨论信息安全时,可以邀请谷歌公司。全球治理中,大国协调机制有其优点,但不能取代非国家行为者。 最后,如果一个大国协调机制的吸引力和效力源于其灵活性和非正式性,那么批评者可以会理直气壮地问:为何将其制度化?已经有了七国集团和二十国集团,大国协调机制是否显得多余? 理由很简单,比起其他零星聚集的集团,建立一个大国协调机制并设立专门秘书处有更高的地位和效力。大国协调机制的长期权威性和合法性来源于:协商会议的代表定期举行常规会议,各主要区域的代表团出席会议,以及秘书处的日常工作和定期举行的首脑峰会。面对面外交、持续性对话、多方关系和同行压力等频繁的互动,优于临时性的聚集。 解决网络安全和全球卫生等非常规问题时,通常需要专业知识、持续对话和前瞻性的判断。常设秘书处便显得尤为重要了。如果大国协调机制能够从第一天起就开启协调工作,新冠疫情可能可以控制得更好。

  因此,大国协调机制有望取代七国集团和二十国集团。美国、欧盟和日本将把精力放在这个新组织上,七国集团可能因此衰退。二十国集团的成员国更广泛,尚能维持一段时间。如果大国协调机制能够发挥潜能,成为协商的主要途径,那么七国集团和二十国都可以安然离场。

  这不是灵丹妙药,但也别无选择

  建立一个全球性大国协调机制不是灵丹妙药。即使把世界重量级国家带到谈判桌前,也很难确保它们之间能达成共识。事实上,尽管欧洲协调会的成立维护了数十年和平,法国和英国最终还是对俄罗斯发动了克里米亚战争。今天,法国、德国、俄罗斯和乌克兰在诺曼底组成了一个类协商机制,但迄今为止,仍未能解决克里米亚和顿巴斯的僵局。 然而,大国协调机制提供了最佳和最现实的方式来推进大国合作,维护国际稳定,并保障国际秩序。美国将同民主伙伴一道,重振西方的团结。但二战以来,美方所领导的国际秩序已不再适用。美国及其民主伙伴应该清醒地认识到,放弃国际上的主导权可能会导致全球无序化,造成无休止的竞争。大国协调机制不是不现实的理想愿景,也不是铤而走险的选择,它代表着一种务实的中间立场。

  作者简介:理查德·哈斯(Richard N. Haass): 美国外交关系协会(the Council on Foreign Relations)主席;查尔斯·库普坎Charles A. Kupchan):乔治城大学(Georgetown University)国际事务教授,美国外交学会高级研究员。

责任编辑:昀舒
哈斯&库普坎:世界需要建立大国协调机制以管控美中可能恶化的竞争

哈斯&库普坎:世界需要建立大国协调机制以管控美中可能恶化的竞争

2021-03-30 11:20:55
来源:外交事务 作者: 哈斯&库普坎;IPP评论/译
中国方面尚未表现出提供全球公共产品的强大意愿,而是在全球多数地区采取了一种基本上是重商主义的方式。中国也没有寻求向其他国家探讨自己对国内治理的看法,也没有推出一套规范来巩固全球稳定。此外,即使美国继续走在战略紧缩的道路上,它在未来几十年仍将是世界第一强国。一个重商主义的“中国治下和平”很难被美国或其他国家所接受。

  国际体系正处于历史拐点。随着亚洲在经济上的不断崛起,西方对世界两百年的统治即将结束。西方不仅失去了物质上的优势,也失去了意识形态上的影响力。在世界范围内,民主政体正沦为民粹主义的牺牲品,而崛起的中国让西方的国内与国际治理面临挑战。 拜登致力于重振美国民主,恢复美国在世界上的领导地位,并控制对人类和经济造成毁灭性后果的大流行疾病。但拜登的胜利并非易事,在大西洋两岸,愤怒的民粹主义不会轻易消退。即使西方国家克服了两极分化,并拉开了经济反弹的序幕,他们也无法阻止一个多极化和意识形态多样化的世界的到来。 历史清楚地表明,这种动荡的变革时期是伴随着巨大的危险的。诚然,大国竞争经常会导致重大战争。要避免这种结果,就必须清醒地认识到,二战后出现的西方主导的自由秩序无法支撑21世纪的全球稳定。我们正在寻找一条可行和有效的前进道路。 促进21世纪稳定的最佳工具是大国之间的协调。正如19世纪欧洲“大国协调”(成员包括英国、法国、俄国、普鲁士和奥地利)经验证明的,一个由领导国家组成的指导小组可以遏制地缘政治和意识形态竞争,这些竞争通常伴随多极化而来。大国协调有两个特点:政治上的包容性和程序上的非正式性,这两个特点使其很适合新兴的全球格局。

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  大国协调的包容性意味着,它把有地缘政治影响力的强国摆在桌面上,无论其政权类型如何。这样一来,它在很大程度上将意识形态分歧与国际合作事务分开。

  大国协调的非正式性意味着它避开了具有约束力和可执行的程序和协议,这显然有别于联合国安全理事会。安理会经常充当一个空话连篇的公共论坛,并经常因拥有否决权的常任理事国之间的争端而陷入瘫痪。相比之下,大国协调提供了一个较私人的场所,将建立共识和角力结合在一起——这是必须的,因为主要大国之间将同时有共同利益与利益竞争。通过为真正和持续的战略对话提供一个平台,大国协调可以现实地压制地缘政治和意识形态分歧。 全球性的大国协调将是一个协商机构,而不是决策机构。它将处理新出现的危机,同时确保紧迫的问题不至于挤掉重要的问题,并将审议对现有规范和机构的改革。大国协调将帮助制定新的路径规则,并为集体性的倡议提供支持,但将业务性事务留给联合国和其他现有机构处理,如部署维持和平特派团、提供大流行病救济和缔结新的气候协议等。

  因此,大国协调作出决定,然后可以在其他领域落实与执行。它将在现有的国际架构之上,支持而不是取代现有的国际架构。联合国过于庞大,过于官僚,过于形式化。七国集团或二十国集团的首脑峰会可能是有用的,但远远不够,部分原因是花太多精力讨价还价,讨论详细但往往是内容空洞的公报。国家元首、外长和国家安全顾问之间的电话交流太少,而且范围狭窄。 大国在国际规范上形成共识,承认自由主义和非自由主义政府的合法性和权威性,推进共同的危机处理方式——19世纪的欧洲协调机制依靠这些重要的创新来维护多极世界的和平。21世纪的全球性大国协调机制也可以做到这一点。大国协调机制缺乏联盟和其他正式条约的确定性、预测性和执行性。但在设计和平机制时,决策者应努力追求可实现性,而不是过于追求理想。 20世纪的全球大国协调 一个全球性的大国协调机制应包括六个成员:中国、欧盟、印度、日本、俄罗斯和美国。民主政体和非民主政体将具有平等的地位,入选依据将是权力和影响力,而不是价值观或政权类型。大国协调机制的成员合计将占全球GDP和全球军费开支的70%左右。六个成员国将派遣高级别外交代表常驻大国协调机制的常设总部。

  四个区域组织——非盟、阿盟、东盟和美洲国家组织也可派驻常驻代表团,尽管它们不是正式成员。在讨论影响这些区域的问题时,会议成员将邀请这些机构的代表以及选定的成员国参加会议。例如,大国协调机制如果要解决中东问题,可以要求阿盟及其相关成员以及伊朗、以色列和土耳其等国参加。 全球性大国协调应避开成文规则,而依靠对话来建立共识。与“欧洲协调”一样,它将优先考虑领土现状和主权观点,排除使用军事或其他胁迫性手段来改变现有边界或推翻政权,但违反国际共识的除外。这一相对保守的原则可以为所有成员接受。 政策制定者应努力实现可行和可实现的目标,而非理想但不可能的目标

  因此,全球性大国协调将重视对话和共识。然而,在多极世界中,大国受现实主义关切的驱使,不和谐无法避免。成员国将保留在认为其重大利益受到威胁时单独或通过联盟采取单方面行动的权利。不过,直接的战略对话将使突击行动变得不那么常见,理想的情况是减少单方面行动的频率。例如,莫斯科和华盛顿之间的定期磋商,可能会在北约扩大问题上产生更少的摩擦;中美最好在台湾问题上直接沟通,而不是回避这个问题使紧张局势升级。 利益冲突很难消失,但专门用于大国外交的新工具将有助于使这些冲突变得更加容易管理。在19世纪的“欧洲协调”会议上,其成员经常面对顽固的分歧,但即便仍然存在分歧,大国们依旧保持对话和妥协,直到1848年革命催生了破坏稳定的民族主义潮流后,才重新爆发了战争——1853年克里米亚战争。

  在国内治理方面,一个全球性的大国协调给其成员国以广泛的空间。他们将承认在民主和政治权利问题上存在分歧,并确保这种分歧不妨碍国际合作。美国及其民主盟友不会停止批评中国、俄罗斯,也不会放弃传播民主价值和实践的努力。相反,他们将继续发出自己的声音,发挥自己的影响力,捍卫普遍的政治权利和人权。同时,中国和俄罗斯将可以自由地批评大国协调其他国家的国内政策,并公开宣传自己的治理愿景。

  我们最大的希望

  无可否认,建立一个大国协调机制将是二战后世界民主国家发起的自由化项目的一个挫折。然而,鉴于21世纪的地缘政治现实,这种期望的缩减是不可避免的。 国际体系将呈现出两极化和多极化并存的特点,虽然有两个主要竞争者——美国和中国,但与冷战不同的是,中美的意识形态和地缘政治竞争不会囊括全世界。相反,欧盟、俄罗斯、印度以及巴西、印尼、尼日利亚、土耳其、南非等其他大国,将有可能利用两个超级大国的相互竞争,并力求保留相当程度的自主权。中国和美国也很可能会避免参与战略利益较小的不稳定地区。长期以来,中国一直很聪明地远离遥远的冲突地区,而美国痛定思痛正在从中东和非洲撤军。 因此,21世纪的国际体系将类似于19世纪的欧洲,当时有两个主要强国英国和俄罗斯,以及三个较小的强国——法国、普鲁士和奥地利。欧洲协调的主要目标是通过共同承诺维护1815年维也纳会议达成的领土解决方案来维护成员国之间的和平。该机制建立在善意和共同的责任感之上,而不是契约协议。当时欧洲协调机制成员国认识到彼此的利益冲突,但他们试图控制分歧,以免危及集团团结。 一个全球性的协调委员会,就像“欧洲协调”一样,非常适合在多极化中促进稳定。大国协调机制把成员国数量限制在可控的范围内。在民粹主义和民族主义兴起的情况下,强国更喜欢松散的集团和外交灵活性,而不是固定的形式和义务。大国已经转向类似协调小组来应付严峻的挑战,这并非偶然;例如,解决朝鲜核项目问题的六方会谈、谈判2015年伊朗核协议的5+1会谈(安理会五常及德国),以及一直寻求外交解决乌克兰东部冲突的诺曼底集团。大国协调机制可以被理解为一个具有全球视野的常设联系小组。 另外,21世纪在政治和意识形态上将是多样化的。民主国家很可能继续坚持自己的立场,但威权政权也会如此。民主在世界范围内是在后退,而不是前进——这一趋势很可能会继续下去。接下来的国际秩序必须为意识形态多样性留出空间。协调会有必要的非正式性和灵活性来这样做,将国内规则问题与国际合作问题区分开来。在19世纪,正是这种模式使得英国和法国这两个自由国家,能够与俄罗斯、普鲁士和奥地利这三个决心捍卫绝对君主制的国家合作。 当前国际架构的不足突出了全球协作的必要性。中美竞争快速升温,世界正经历一场毁灭性的大流行病,气候变化不断加剧,网络空间演变带来新的威胁。这些挑战和其他挑战意味着,固守现状并依赖于现有国际规范和机构将是危险的幼稚行为。尽管世界已经经历了多极化时代,但全球化的发展增加了对全球治理新方法的需求。全球化是在“英国治下的和平”时期展开的,在两次世界大战之间的黑暗间歇后,美国接过了全球领导的大旗,进入了21世纪。 但“美国治下的和平”现在已是危机四溢。美国及其传统的民主伙伴既没有能力也没有意愿巩固一个相互依赖的国际体系,也没有能力普及他们在二战后建立的自由秩序。疫情期间,美国缺乏领导力令人震惊。拜登总统正在引导美国重新回到多边主义,但美国紧迫的国内要务使华盛顿失去它曾经享有的巨大影响力。当国家经济、金融市场和供应链不可逆转地捆绑在一起时,美国、中国和全球其他地区不可能完全脱钩。要管理一个不再由霸权统治的一体化世界,大国指导集团是最佳选择。“大国协调”正好符合要求。 除了大国协调机制,别无选择。

  除了大国协调机制,其他备选方案都有不合格的弱点。尽管联合国仍将是一个重要的全球论坛,但其以往的记录表明了该机构的局限性。否决权的设置常常使安理会束手无策。其常任理事国五个席位反映的是1945年的世界,而不是今天。扩大安理会的成员数目也许能使它适应新的权力分配,但这样做也会使该机构比现在更加笨拙,效率更低。

  联合国应该继续履行其许多有益的职能,包括提供人道主义救济和维和,但它不能在21世纪锚定全球稳定。以西方秩序的全球化为目标,以出现一个主要由民主国家(致力于维护自由和基于规则的国际体系)组成的世界为目标,已不再现实。单极时代已经结束。 关于“历史终结”的言论是胜利主义的,即使是老练的,也是无稽之谈。事实上,西方国家的政治一致性绝不是理所当然的。即使西方民主国家重拾对共和理想和彼此之间的承诺,它们也根本没有物质力量或必要的政治资金来惠及自由国际秩序。 中美主导的两国集团(G2),对其他国家而言同样是一个有缺陷的设想。即使两个大国能够找到一种方法来抑制竞争冲动,世界上大部分地区仍不在它们直接管辖范围内。此外,通过华盛顿和北京的合作来预测全球稳定并不是一个安全的选择。他们在处理亚太关系上将会遇到足够多的麻烦。在更远的地方,他们将需要来自其他国家的大量支持。美中共管还带有势力范围的意味——如果华盛顿和北京按照地理界限划分自己的影响力,可能会在各自的地区将权利和责任分配给地区强国。然而,这是在鼓励扩张主义倾向,或者是减少邻国的自主权,从而导致更多的武器扩散和地区冲突。 中国治下的和平也是不可能的。在可预见的未来,中国既没有能力也没有雄心来稳定全球秩序。至少就目前而言,中国的主要地缘政治目标还局限在亚太地区。中国正在显著扩大其商业触角,特别是通过“一带一路”倡议,此举将显著增强其经济和政治影响力。

  但中国方面尚未表现出提供全球公共产品的强大意愿,而是在全球多数地区采取了一种基本上是重商主义的方式。中国也没有寻求向其他国家探讨自己对国内治理的看法,也没有推出一套规范来巩固全球稳定。此外,即使美国继续走在战略紧缩的道路上,它在未来几十年仍将是世界第一强国。一个重商主义的“中国治下和平”很难被美国或其他国家所接受。 大国协调机制的更胜一筹不是因为它很完美,而是因为它是唯一有希望的选择。

  真正行动起来

  大国协调将通过持续的磋商和谈判促进国际稳定。协调机制的成员国常驻代表将在秘书处的支持下定期举行会议。成员国将派出高级别外交官作为常驻代表,他们的级别将与联合国大使相等。协调机制应鼓励非盟、阿盟、东盟和美洲国家组织派出同等权威的常驻代表。协调机制的峰会除定期举行外,还将在必要时举行以应对危机。“大国协调”机制的主席每年将由6名成员国轮流担任。该机构的总部将不设在其任何会员国,可能的地点包括日内瓦和新加坡。 联合国安理会往往会排挤实质性的倡议,与此相反,大国协调机制成员国不会行使否决权,也不进行正式投票,目的是达成共识。如果一个成员背叛了共识,其他的协调成员将协调他们的反应。这一提议假设协调机制的成员中没有一个是一心想侵略和征服的修正主义国家。

  19世纪的“欧洲协调”能有效运作,在很大程度上是因为,从广义上讲,其成员国都是那些寻求维持(而非推翻)领土现状的大国。当下,俄罗斯在格鲁吉亚和乌克兰的领土侵占是令人担忧的。尽管如此,俄罗斯还没有成为一个致力于大规模领土扩张的国家。“大国协调”机制成员国可以公开其核心利益和战略“红线”。如果某一个成员国经常威胁侵略,它将被驱逐出“大国协调”机制。 为了推进大国团结,“大国协调机制”应聚焦于两个优先事项。第一是鼓励对现有边界的尊重,反对通过胁迫或武力实现领土变化。但“大国协调”机制成员国将保留合适情况下承认新国家的选择。机制成员国在国内治理问题上给予所有国家广泛的自由,但在个案的基础上处理那些有计划地侵犯基本人权的国家。如果“大国协调机制”不能实现,一个无人管理的世界就会出现。 第二要务是对全球挑战做出集体回应。在危机时刻,“大国协调机制”推动外交并激发联合倡议,然后将执行工作移交给适当的机构,如联合国维持和平、国际货币基金组织提供紧急信贷或世界卫生组织负责公共卫生。协调机制还将投入更长期的努力,使现有的规范和制度适应全球变化。大国协调有助于遏制大规模毁灭性武器的扩散,解决朝鲜和伊朗的核问题。 “大国协调机制”也可以作为一个解决气候变化问题的场所。温室气体排放最多的国家恰恰也是中国、美国、欧盟、印度、俄罗斯和日本。它们产生的排放量约占全球的65%。届时,全球主要排放国将齐聚一堂,在将实施工作移交到其他论坛之前,制定减少温室气体排放的新目标和绿色发展的新标准。

  同样,新冠肺炎疫情大流行暴露了世界卫生组织的不足,“大国协调机制”将是就改革达成共识的合适场所。形成技术创新管理路径——数字监管和税收、网络安全、5G网络、社交媒体、虚拟货币、人工智能——也将在“大国协调机制”的议程上。这些重要的事情往往处于制度裂缝之间,而协调机制可以为国际监督提供有用工具。 参考其19世纪的经验,大国协调也应该认识到,大国团结往往需要不作为、中立和克制,而不是干预。当年的“欧洲协调”依靠缓冲区、非军事区和中立区来抑制对抗,防止潜在的冲突。例如,19世纪20年代,英国反对镇压那不勒斯和西班牙的自由叛乱,但决定袖手旁观,而不是阻止其他成员国的军事行动。法国在1839年和1840年也做了同样的事情,当时其他成员国对埃及进行干预,以镇压对奥斯曼帝国统治的挑战。

  在今天,大国协调将如何实施这些措施?最近,它本可以为在叙利亚北部设立缓冲区或非军事区提供必要的外交活动场所,从而避免美国突然撤军以及叙利亚政权对伊德利卜省日益激烈的攻击之后的人道主义苦难。如果“大国协调”成功地在主要大国之间形成一种共同立场,在也门、利比亚和达尔富尔等地的代理人战争可能会变得不那么频繁和暴力。如果在冷战结束时形成一个强大的协调小组,它可能会避免南斯拉夫和卢旺达的内战,或者至少使其血腥程度大大降低。全球性的协调尽管确保不了上述任何一个结果的实现,但它会使所有这些结果更有可能实现。 是否得不偿失? 建立一个全球性的协商机制,可能招致众多反对。难题之一是有关成员国的设定。欧盟委员会和理事会的集体管理常显笨拙。有人会问,我们为什么不能跳过欧盟,选择欧洲最强大的国家?这是因为欧洲的地缘政治影响力来自其总体实力,而不是单个成员国的实力。例如,德国的国内生产总值约为4万亿美元,国防预算约为400亿美元,而欧盟的国内生产总值约为19万亿美元,国防支出总额接近3000亿美元。此外,欧洲最重要的领导人同样需要参加协商会议。在欧盟委员会和理事会的带领下,德国、法国和其他成员国的领导人可共同参加协商峰会。英国尽管已经脱欧,也时刻关注欧盟的未来。以欧盟为基础的全球协商机制能将英国和欧盟紧密联系在一起。 俄罗斯的国民生产总值达不到全球前十,甚至落后于巴西和加拿大,有人认为不应将其包括其中。然而,俄罗斯拥有核心核武器技术,其国际影响力远超国家实力本身。俄罗斯与中国、欧盟以及美国的关系也将对21世纪的世界格局产生深刻影响。此外,俄方已开始重新关注其在中东和非洲的影响力,克里姆林宫理应在谈判桌上占有一席之地。 非洲、中东、东南亚和拉美等世界主要地区,若能定期缴纳会费,将能以区域代表的名义出席会议。值得一提的是,这些区域组织的外交官或区域领导人只能出席涉事会议。这一规定无疑强调了国际体系的等级制度,凸显国际格局的不平等性。但这场协商会议旨在限制霸权参与者,促进多方合作。因此,全球大国协商机制只能牺牲代表的广泛性。未参与协商的国家仍能在联合国和其它现有国际论坛上发挥影响力。

  另一个潜在的反对意见是,大国协商机制可能会产生一个新的大国势力格局。此前,“欧洲协调机制”确实给予成员国监视各自邻国的权利。然而,21世纪的协商不会鼓励成员国扩大势力范围。相反,它提倡区域一体化,利用已有的区域机构克制霸权。在有争议的地区,该机制鼓励大国协商、联合管理,促进大国协调。

  大国协调机制有其优点,但不能取代非国家行为者

  批评人士可能会说,对于当今世界而言,这一协调机制过于强调国家。19世纪,民族国家活跃,欧洲协调得以适用。而如今,许多社会运动、非政府组织、商业团体和其他非国家行为者拥有相当大的政治话语权,理应在谈判桌上占有一席之地,赋予其谈判的权利也是很有意义的。但是,主权国家仍然是国际社会中最主要也最有实力的角色。全球化和由此引发的民粹主义抬头,包括新冠疫情,正在强化主权意识,迫使各国政府集权。

  但若条件允许,协商机制可以而且应当让非政府组织、商业团体和其他非国家行为者参与讨论。例如,在讨论全球健康问题时,应该邀请盖茨基金会和大型制药公司;在讨论信息安全时,可以邀请谷歌公司。全球治理中,大国协调机制有其优点,但不能取代非国家行为者。 最后,如果一个大国协调机制的吸引力和效力源于其灵活性和非正式性,那么批评者可以会理直气壮地问:为何将其制度化?已经有了七国集团和二十国集团,大国协调机制是否显得多余? 理由很简单,比起其他零星聚集的集团,建立一个大国协调机制并设立专门秘书处有更高的地位和效力。大国协调机制的长期权威性和合法性来源于:协商会议的代表定期举行常规会议,各主要区域的代表团出席会议,以及秘书处的日常工作和定期举行的首脑峰会。面对面外交、持续性对话、多方关系和同行压力等频繁的互动,优于临时性的聚集。 解决网络安全和全球卫生等非常规问题时,通常需要专业知识、持续对话和前瞻性的判断。常设秘书处便显得尤为重要了。如果大国协调机制能够从第一天起就开启协调工作,新冠疫情可能可以控制得更好。

  因此,大国协调机制有望取代七国集团和二十国集团。美国、欧盟和日本将把精力放在这个新组织上,七国集团可能因此衰退。二十国集团的成员国更广泛,尚能维持一段时间。如果大国协调机制能够发挥潜能,成为协商的主要途径,那么七国集团和二十国都可以安然离场。

  这不是灵丹妙药,但也别无选择

  建立一个全球性大国协调机制不是灵丹妙药。即使把世界重量级国家带到谈判桌前,也很难确保它们之间能达成共识。事实上,尽管欧洲协调会的成立维护了数十年和平,法国和英国最终还是对俄罗斯发动了克里米亚战争。今天,法国、德国、俄罗斯和乌克兰在诺曼底组成了一个类协商机制,但迄今为止,仍未能解决克里米亚和顿巴斯的僵局。 然而,大国协调机制提供了最佳和最现实的方式来推进大国合作,维护国际稳定,并保障国际秩序。美国将同民主伙伴一道,重振西方的团结。但二战以来,美方所领导的国际秩序已不再适用。美国及其民主伙伴应该清醒地认识到,放弃国际上的主导权可能会导致全球无序化,造成无休止的竞争。大国协调机制不是不现实的理想愿景,也不是铤而走险的选择,它代表着一种务实的中间立场。

  作者简介:理查德·哈斯(Richard N. Haass): 美国外交关系协会(the Council on Foreign Relations)主席;查尔斯·库普坎Charles A. Kupchan):乔治城大学(Georgetown University)国际事务教授,美国外交学会高级研究员。

责任编辑:昀舒
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