希夫尚卡尔·梅农：中国的挑战与美印关系的未来

　　在特朗普总统的领导下，美国与许多曾经亲密盟友的关系急剧恶化。从特朗普发起的贸易争端，美国退出国际条约的决定，到他关于盟友搭便车的指控，以及“美国优先”政策对世界的影响，这些都让美国在亚洲、欧洲和北美的长期盟友和伙伴感到沮丧德国总理默克尔在2017年说，“我们欧洲人必须真正把自己的命运掌握在自己手中。”这番话代表了许多被美国抛弃的盟友的心声。

　　然而，对此，另一些国家却有着截然不同的体验。这类国家的领导人与特朗普有着类似的对世界的看法和政治观点，对于特朗普提出的交往规则，他们欣然接受，并加强了与美国的关系。和特朗普一样，这些领导人认为外交更多是关于付出和得到好处，而不是寻找一个共同的目标。巴西的博尔索纳罗、以色列的内塔尼亚胡和沙特阿拉伯的萨尔曼都是这种类型。然而，这类领导人里，最典型的可能是印度总理莫迪，他也是一位利用极端民族主义来弥合其分裂的国内议程的领导人。和其他人一样，莫迪寻求与特朗普建立更紧密的关系，在这一点上，他非常成功。

　　自特朗普上台以来，华盛顿与新德里的关系日益紧密。美印防务和情报合作提高到了新的水平，两国签订的新协议中确立双方将在海上安全方面进行合作，且美印双边贸易稳步增长。在个人层面上，用印度外交部的话说，莫迪和特朗普之间是“友谊”、“相互尊重”和“特别温暖”的关系。2019年9月，两国领导人在德克萨斯州休斯顿共同出席了“你好，莫迪!”——一个有大约5万印度裔美国人参加的大型集会。几个月后，特朗普访问印度艾哈迈达巴德时，受到了10万多人的欢迎。

　　这看起来是一幅美好的画面，但世界上最大的两个民主国家之间的关系仍然比不上过去。印度和美国曾经为了追求共同目标而在广泛的问题上进行合作，现在更多是在安全问题上的合作，而排除了其他很多问题。对印度和其他有类似领导人的国家来说，这是一场冒险的赌博：在短期内创造友谊的政策正在侵蚀与美国保持长期稳定友好关系的基础。

　　拥抱彼此

　　当然，影响着这一切之上的是中国。无论是由于认为时机已经成熟，还是内部压力所致，中国在过去10年，甚至在过去一年里，都明显变得更加自信。取名自于两部广受欢迎的动作电影，中国官方媒体称2020年不受限制的新政策为“战狼外交”。印度是其目标之一。中国在印度洋不断扩大军事存在，并加大对印度敌对的邻国巴基斯坦的支持，这激怒了新德里。中国对缅甸、尼泊尔和斯里兰卡的政治干预，以及反对印度在联合国和其他国际机构中的利益，也让印度感到沮丧。

　　此外还有不断升温的边界争端。从2020年4月开始，中国加大力度重新划定“实际控制线”，即印度拉达克地区和中国西藏自治区之间的边界，两国曾于1993年正式同意尊重这条边界。6月15日，一场小规模冲突爆发，造成20名印度士兵和人数不明的中国士兵死亡——这是45年来中印边境发生的首次致命冲突。

　　这并不是自信的中国第一次给印度和美国提供了新的合作动力。上世纪50年代末和60年代初，在艾森豪威尔和肯尼迪政府时期，中国和印度在达赖喇嘛(Dalai Lama)逃往印度寻求庇护的问题上针锋相对。1962年，他们甚至由于喜马拉雅边界问题打了场持续一个月的战争。而美国则把民主的印度视为对共产主义中国的制衡力量。但在约翰逊政府执政期间，随着美国寻求在印度和巴基斯坦之间取得平衡，这种关系逐渐消失。在巴基斯坦的斡旋下，美国总统理查德•尼克松开始了与中国关系正常化的进程，但与印度的新生伙伴关系就逐渐消失了。华盛顿担心不结盟的印度向苏联靠太近。“到1971年，”尼克松的国家安全顾问亨利·基辛格后来写道，“我们与印度的关系达到了一种既紧张又亲密的状态，就像一对既不能分开也不能共处的夫妇。”

　　今天，印度和美国对中国所构成的挑战有着广泛的共识。从非洲东海岸到美国西海岸的广阔海洋，双方就如何应对中国问题的具体细节达成了一致，这一区域现在被称为“印度-太平洋”。2017年，印度和美国，以及澳大利亚和日本，恢复了四边安全对话(Quadrilateral Security Dialogue)，即沉寂已久的“四边”对话，旨在于保持印度-太平洋地区的安全、自由和开放。美国和印度的关系也得益于巴基斯坦因素的消除：美国从阿富汗的撤军让美国没有必要向印度的敌人示好。

　　其结果是双边防务合作得到大力改善——更多的设备销售，更多的联合演习，及更多的技术合作。自2008年以来，美国对印度的国防出口从零增长到累计200亿美元，目前已经占到印度军事装备采购份额的15%。

　　在特朗普政府治下，印度与美国签署了前几届印度政府都没有签署的国防协议，这些协议旨在促进两国军队的互操作性，涵盖了从后勤到通讯的所有方面。自2005年以来，印度军队与美国军队联合进行的演习比与其他所有国家军队的联合演习总和还要多。一年一度的马拉巴尔海军演习始于印度和美国，在中断了13年之后，现在重新开始，并且日本也加入进来，预计还会加上澳大利亚。

　　新德里和华盛顿现在也有着更为紧密的经济关系。2019年，美国取代中国成为印度最大的贸易伙伴。而印度与中国的双边贸易额已经连续两年下降，2019年降至840亿美元，而与美国的双边贸易额则增长至1430亿美元。印度是美国第九大商品贸易伙伴，它在美国进口的商品和服务支撑了大约20万个美国就业岗位。

　　合作范围“窄化”很好?

　　从许多方面来看，美印关系比以往任何时候都要好。但这并不同于前两届美国和印度政府的设想。最重要的是，它们现在的合作范围要小得多，涵盖的问题也少很多。

　　双方曾经在教育、农业和科技方面活跃的交流萎缩了。前往美国的印度移民数量下降了。今年6月，白宫以疫情为由，暂停了允许印度技术专业人员及其家人前往美国的H1-B签证。2016年至2018年，在美国攻读计算机科学和工程专业的印度人减少了25%，这在一定程度上这是特朗普更严格的移民政策所致。这些因素累积起来，将会减缓印度裔美国人数量的增长，这是两国保持长期友好关系的根基。

　　双方合作领域变窄的根源是在思想上，现在双方都以交易的方式而不是原则性的方式来看待双边关系。对于特朗普对世界秩序、国际机构和多边合作的蔑视，莫迪政府只是耸肩回应。双方似乎都缺乏对两国关系长期发展的战略眼光。与小布什和奥巴马政府不同，特朗普政府从未表现出印度的崛起符合美国利益的信念。就莫迪政府而言，在处理外交政策问题时，其优先考虑的是国内政治，国际交往更注重事件的象征性，而不是过程和结果。

　　在莫迪的领导下，印度将穆斯林移民排除在获得公民身份的程序之外，并限制了穆斯林占多数的查谟和克什米尔地区的自治权。对人权和民主议题不感兴趣的特朗普给了莫迪政府一张处置有争议的国内议程的通行证。大多是民主党人，包括印度裔美国国会议员，比如华盛顿州的普拉米拉·贾亚帕尔和加利福尼亚州的罗·卡纳，公开表示对莫迪的一些国内政策感到不安。美国两党关于加强与印度关系的共识也岌岌可危。

　　美印关系中日益加剧的摩擦与贸易有关。和特朗普一样，莫迪也转向了保护主义。2019年，就在长达8年的谈判即将结束之际，印度宣布退出《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership)——一项由澳大利亚、中国、日本、新西兰、韩国以及东南亚国家联盟的10个成员国提出的自由贸易协定。印度在知识产权问题上的做法、对奶制品和农产品进口的限制、要求制造商在本地采购零部件，以及关于数据隐私的规定，这些方面已经引起美国的反制。对于印度与伊朗的商业联系以及它从俄罗斯进口国防产品，也引发了中国的不快。

　　总而言之，得益于特朗普效应，在两国20年来努力改善关系的基础上，美印关系经受住了两国政府的多次更迭，并有所发展。这应该会让人们对两国关系的未来充满信心。但也有可能情况会变得更糟。

　　如果全球经济增长趋势放缓，贸易保护主义抬头，而中国经济依然保持强劲，那么现任印度政府很有可能会进一步闭关自守。莫迪对自力更生的呼吁可以延伸到进口替代，即抑制外国进口、鼓励国内生产的战略，印度在20世纪50年代末尝试过这种战略，但没有成功。这一次，这种策略同样不太可能奏效。从长远来看，这可能给美印伙伴关系带来困难，因为这两个国家将减少对彼此的需要。

　　在特朗普总统的领导下，美国与许多曾经亲密盟友的关系急剧恶化。从特朗普发起的贸易争端，美国退出国际条约的决定，到他关于盟友搭便车的指控，以及“美国优先”政策对世界的影响，这些都让美国在亚洲、欧洲和北美的长期盟友和伙伴感到沮丧德国总理默克尔在2017年说，“我们欧洲人必须真正把自己的命运掌握在自己手中。”这番话代表了许多被美国抛弃的盟友的心声。

　　然而，对此，另一些国家却有着截然不同的体验。这类国家的领导人与特朗普有着类似的对世界的看法和政治观点，对于特朗普提出的交往规则，他们欣然接受，并加强了与美国的关系。和特朗普一样，这些领导人认为外交更多是关于付出和得到好处，而不是寻找一个共同的目标。巴西的博尔索纳罗、以色列的内塔尼亚胡和沙特阿拉伯的萨尔曼都是这种类型。然而，这类领导人里，最典型的可能是印度总理莫迪，他也是一位利用极端民族主义来弥合其分裂的国内议程的领导人。和其他人一样，莫迪寻求与特朗普建立更紧密的关系，在这一点上，他非常成功。

　　自特朗普上台以来，华盛顿与新德里的关系日益紧密。美印防务和情报合作提高到了新的水平，两国签订的新协议中确立双方将在海上安全方面进行合作，且美印双边贸易稳步增长。在个人层面上，用印度外交部的话说，莫迪和特朗普之间是“友谊”、“相互尊重”和“特别温暖”的关系。2019年9月，两国领导人在德克萨斯州休斯顿共同出席了“你好，莫迪!”——一个有大约5万印度裔美国人参加的大型集会。几个月后，特朗普访问印度艾哈迈达巴德时，受到了10万多人的欢迎。

　　这看起来是一幅美好的画面，但世界上最大的两个民主国家之间的关系仍然比不上过去。印度和美国曾经为了追求共同目标而在广泛的问题上进行合作，现在更多是在安全问题上的合作，而排除了其他很多问题。对印度和其他有类似领导人的国家来说，这是一场冒险的赌博：在短期内创造友谊的政策正在侵蚀与美国保持长期稳定友好关系的基础。

　　拥抱彼此

　　当然，影响着这一切之上的是中国。无论是由于认为时机已经成熟，还是内部压力所致，中国在过去10年，甚至在过去一年里，都明显变得更加自信。取名自于两部广受欢迎的动作电影，中国官方媒体称2020年不受限制的新政策为“战狼外交”。印度是其目标之一。中国在印度洋不断扩大军事存在，并加大对印度敌对的邻国巴基斯坦的支持，这激怒了新德里。中国对缅甸、尼泊尔和斯里兰卡的政治干预，以及反对印度在联合国和其他国际机构中的利益，也让印度感到沮丧。

　　此外还有不断升温的边界争端。从2020年4月开始，中国加大力度重新划定“实际控制线”，即印度拉达克地区和中国西藏自治区之间的边界，两国曾于1993年正式同意尊重这条边界。6月15日，一场小规模冲突爆发，造成20名印度士兵和人数不明的中国士兵死亡——这是45年来中印边境发生的首次致命冲突。

　　这并不是自信的中国第一次给印度和美国提供了新的合作动力。上世纪50年代末和60年代初，在艾森豪威尔和肯尼迪政府时期，中国和印度在达赖喇嘛(Dalai Lama)逃往印度寻求庇护的问题上针锋相对。1962年，他们甚至由于喜马拉雅边界问题打了场持续一个月的战争。而美国则把民主的印度视为对共产主义中国的制衡力量。但在约翰逊政府执政期间，随着美国寻求在印度和巴基斯坦之间取得平衡，这种关系逐渐消失。在巴基斯坦的斡旋下，美国总统理查德•尼克松开始了与中国关系正常化的进程，但与印度的新生伙伴关系就逐渐消失了。华盛顿担心不结盟的印度向苏联靠太近。“到1971年，”尼克松的国家安全顾问亨利·基辛格后来写道，“我们与印度的关系达到了一种既紧张又亲密的状态，就像一对既不能分开也不能共处的夫妇。”

　　今天，印度和美国对中国所构成的挑战有着广泛的共识。从非洲东海岸到美国西海岸的广阔海洋，双方就如何应对中国问题的具体细节达成了一致，这一区域现在被称为“印度-太平洋”。2017年，印度和美国，以及澳大利亚和日本，恢复了四边安全对话(Quadrilateral Security Dialogue)，即沉寂已久的“四边”对话，旨在于保持印度-太平洋地区的安全、自由和开放。美国和印度的关系也得益于巴基斯坦因素的消除：美国从阿富汗的撤军让美国没有必要向印度的敌人示好。

　　其结果是双边防务合作得到大力改善——更多的设备销售，更多的联合演习，及更多的技术合作。自2008年以来，美国对印度的国防出口从零增长到累计200亿美元，目前已经占到印度军事装备采购份额的15%。

　　在特朗普政府治下，印度与美国签署了前几届印度政府都没有签署的国防协议，这些协议旨在促进两国军队的互操作性，涵盖了从后勤到通讯的所有方面。自2005年以来，印度军队与美国军队联合进行的演习比与其他所有国家军队的联合演习总和还要多。一年一度的马拉巴尔海军演习始于印度和美国，在中断了13年之后，现在重新开始，并且日本也加入进来，预计还会加上澳大利亚。

　　新德里和华盛顿现在也有着更为紧密的经济关系。2019年，美国取代中国成为印度最大的贸易伙伴。而印度与中国的双边贸易额已经连续两年下降，2019年降至840亿美元，而与美国的双边贸易额则增长至1430亿美元。印度是美国第九大商品贸易伙伴，它在美国进口的商品和服务支撑了大约20万个美国就业岗位。

　　合作范围“窄化”很好?

　　从许多方面来看，美印关系比以往任何时候都要好。但这并不同于前两届美国和印度政府的设想。最重要的是，它们现在的合作范围要小得多，涵盖的问题也少很多。

　　双方曾经在教育、农业和科技方面活跃的交流萎缩了。前往美国的印度移民数量下降了。今年6月，白宫以疫情为由，暂停了允许印度技术专业人员及其家人前往美国的H1-B签证。2016年至2018年，在美国攻读计算机科学和工程专业的印度人减少了25%，这在一定程度上这是特朗普更严格的移民政策所致。这些因素累积起来，将会减缓印度裔美国人数量的增长，这是两国保持长期友好关系的根基。

　　双方合作领域变窄的根源是在思想上，现在双方都以交易的方式而不是原则性的方式来看待双边关系。对于特朗普对世界秩序、国际机构和多边合作的蔑视，莫迪政府只是耸肩回应。双方似乎都缺乏对两国关系长期发展的战略眼光。与小布什和奥巴马政府不同，特朗普政府从未表现出印度的崛起符合美国利益的信念。就莫迪政府而言，在处理外交政策问题时，其优先考虑的是国内政治，国际交往更注重事件的象征性，而不是过程和结果。

　　在莫迪的领导下，印度将穆斯林移民排除在获得公民身份的程序之外，并限制了穆斯林占多数的查谟和克什米尔地区的自治权。对人权和民主议题不感兴趣的特朗普给了莫迪政府一张处置有争议的国内议程的通行证。大多是民主党人，包括印度裔美国国会议员，比如华盛顿州的普拉米拉·贾亚帕尔和加利福尼亚州的罗·卡纳，公开表示对莫迪的一些国内政策感到不安。美国两党关于加强与印度关系的共识也岌岌可危。

　　美印关系中日益加剧的摩擦与贸易有关。和特朗普一样，莫迪也转向了保护主义。2019年，就在长达8年的谈判即将结束之际，印度宣布退出《区域全面经济伙伴关系协定》(Regional Comprehensive Economic Partnership)——一项由澳大利亚、中国、日本、新西兰、韩国以及东南亚国家联盟的10个成员国提出的自由贸易协定。印度在知识产权问题上的做法、对奶制品和农产品进口的限制、要求制造商在本地采购零部件，以及关于数据隐私的规定，这些方面已经引起美国的反制。对于印度与伊朗的商业联系以及它从俄罗斯进口国防产品，也引发了中国的不快。

　　总而言之，得益于特朗普效应，在两国20年来努力改善关系的基础上，美印关系经受住了两国政府的多次更迭，并有所发展。这应该会让人们对两国关系的未来充满信心。但也有可能情况会变得更糟。

　　如果全球经济增长趋势放缓，贸易保护主义抬头，而中国经济依然保持强劲，那么现任印度政府很有可能会进一步闭关自守。莫迪对自力更生的呼吁可以延伸到进口替代，即抑制外国进口、鼓励国内生产的战略，印度在20世纪50年代末尝试过这种战略，但没有成功。这一次，这种策略同样不太可能奏效。从长远来看，这可能给美印伙伴关系带来困难，因为这两个国家将减少对彼此的需要。

　　复杂的邻国关系

　　及时在应对中国挑战上，美印两国的共同利益也没有看起来那么多。尽管莫迪的政府与华盛顿走得更近，但他对北京采取了谨慎的态度，一直试图不冒犯北京。自2017年以来，印度已经缓和了对“一带一路”倡议的批评。“一带一路”是中国大规模的全球基础设施项目，印度官员私下里对它感到不满，认为它把许多地区邻国卷入其中。……莫迪在2018年提出的“自由、开放、包容的印度-太平洋”的愿景，与美国的愿景不同：它包括了中国的地位，专注于无争议的、双赢的问题。

　　最近与中国的边境冲突甚至让印度的中立者相信，与美国建立更紧密关系更有价值，但风险在于印度可能期望过高。在1962年中印边境战争后的几年里，美印合作失败了。美国认为有必要将巴基斯坦纳入自己的阵营，并认为不结盟的印度在对抗共产主义的斗争中是一个靠不住的伙伴。同时，印度的政治转向左翼和民粹主义。如今，美国不太可能为印度的两个主要安全问题——中国和巴基斯坦——提供完整的解决方案。新德里和华盛顿在海上战略上看法一致，但在亚洲大陆应该做什么方面的看法并不不同。

　　更广泛地说，在局势日益紧张的亚洲，合作将更加困难。现在的焦点问题包括，有争议的钓鱼岛/尖阁列岛、南中国海、中印边界、阿富汗、也门、叙利亚和乌克兰等。更糟糕的是，在过去的十年中，中国、印度和菲律宾的威权领导人都未能实现其前任所做到的让经济快速增长和繁荣。由于他们的权威来自于极端民族主义和个人崇拜，这些领导人对外交中至关重要的妥协不那么感兴趣。

　　然而，从根本上讲，亚洲的动荡是区域力量平衡转移的结果。特朗普政府退出亚太地区广泛的自由贸易协定《跨太平洋伙伴关系协定》(Trans-Pacific Partnership，简称TPP)，为中国建立区域经济关系打开了大门。中国不仅通过《区域全面经济伙伴关系协定》做到了这一点;如今，它也愿意加入《跨太平洋伙伴关系协定》的后续协议。特朗普与朝鲜就其核武器问题进行的直接谈判，以及没有任何有意义的结果，削弱了美国延伸的威慑力，提高了韩国和日本先发展核武器的可能性。

　　中国一直在努力改变其沿海区域的军事力量平衡，试图将南海变成中国的内湖。它试图证明美国的同盟体系不会对中国的行为作出回应，从而诱使该区域的国家与中国达成双边协议。中国正在对美国行使权力的意愿产生怀疑，这种说法正在被东南亚国家接受。与此同时，中国并不畏惧动用各种形式的权力——实施新的《国家安全法》、增加在台湾周边的军事存在，并对澳大利亚发动关税战。

　　中国在中印边境问题上的强硬态度使印度的立场更加强硬，这将使印度更靠向美国。中国的“战狼外交”不太可能促成美国在亚洲建立一个类似北约的盟友集团，因为这一区域所有活跃的国家，包括印度和美国，都面临着太多的风险，无法真正切断与中国的关系。但我们有理由期待，“四方对话”将扩大范围，并试图让其他亚洲大国参与其中，而该区域的国家将充当中间人，促成更强有力的安全安排。

　　COVID效应

　　中国一些人士认为，随着新冠疫情全球大流行，世界将分为两部分:以中国为首的一批东亚国家相对成功地遏制了疫情并实现了经济复苏，而西方国家则深陷疫情反复爆发的泥潭，难以恢复经济增长势头。这种预测是自私的，也不太可能实现。事实上，大流行削弱了各个大国的经济、声誉和影响力，没有一个毫发无损。因此，更有可能出现的未来是，所有大国都采取更大程度的保护主义，全球经济四分五裂、增长缓慢。特别是亚洲，会出现相当大的动荡。

　　印度和美国都需要适应这个更贫穷、更小的世界。如果两国转向内部，并证明无法共同行动或与其他伙伴合作，两国都将遭受损失。但是，由于两国国内政治已经变得如此两极分化，美国无论是谁在11月的总统大选中获胜，都很难想象美印关系会回到本世纪初的辉煌时期。

　　此外，随着美中紧张关系的加剧(这几乎不可避免)，中国和美国可能会要求亚洲国家在两者之间选边站。对印度来说，这将是一个尴尬的选择。印度的逻辑一直是寻求与中美两国间选择建立比另一方更好的关系。但如果到了关键时刻，出于自身利益的考虑，印度会不得不选择美国。

　　目前，印度将继续通过加强与美国的军事伙伴关系来寻求安全。然而，如果双方关系只保持在这种程度，那就太可惜了。理想情况下，彼此的合作将远远超出军事领域。

　　在许多跨国问题上，例如网络安全、印度洋航行自由、反恐和气候变化等，新德里和华盛顿因共同的利益和价值观都是天然的合作伙伴。只要双方都有想象力和远见，我们希望印度和美国总有一天，会发展出彼此值得拥有的关系。

　　希夫尚卡尔·梅农( Shivshankar Menon )是布鲁金斯学会印度分部研究员，原印度国家安全顾问、原印度驻中国大使、驻巴基斯坦高级专员;本文译自《外交事务》2020年9/10月刊