辛格：陷入与小国的冲突会导致美国在大国竞争中的外交政策失焦

　　在过去的十年中，美国政策制定者一直主张重新关注大国竞争。他们认为，美国面临的主要威胁是那些拥有全球影响力的强国，它们试图削弱美国并塑造有利于自身的国际秩序。

　　但实际上，美国的外交政策总是将重点放在别处。美国仍然深陷在与小国的缠斗中，包括军事冲突(如在非洲萨赫勒地区、阿富汗、伊拉克和叙利亚的军事冲突)，以及除了战争以外的战略施压(如对伊朗、朝鲜和委内瑞拉所做的那样)。被各式小规模冲突纠缠着，各届总统总是备受困扰因而做出大相径庭的外交政策——这正是他们上任时誓言要避免的情况。

2011年6月，美国士兵在阿富汗坎大哈省

　　与弱小对手的冲突不一定与聚焦于大国竞争不相容。毕竟，美国为遏制或威慑弱小国家而采取的措施，如在韩国驻军或在波斯湾驻军，也会影响强大对手(如中国或俄罗斯)的行为。尽管如此，与小国的冲突会占用资源，分散注意力。尽管美国政策制定者公开宣称要把战略重点从此类冲突上转移，但这种冲突在21世纪仍激增。华盛顿想要避免陷入下一个泥潭，就必须明确原则，制定更高的行为准则约束自身。

　　胁迫与僵局

　　美国陷入与弱小对手的冲突，部分原因是即使对手弱小也能真正威胁到美国的利益。例如，伊朗可以说是世界上最主要的支持恐怖主义的国家。伊朗通过其代理网络限制重要国际航道的航行自由，并威胁美国盟友的安全。如果伊朗获得了核武器，它所构成的威胁将被放大：无论其经济或常规军事地位如何，一旦拥有核武器就会成为一个主要而非次要威胁。同样，一个小国与一个更大、更有威胁性的势力相联系——例如，阿富汗，在20世纪初窝藏跨国恐怖分子——就会成为更严重的威胁。

　　美国的政策制定者通常会施加成本以胁迫或强制手段在避免直接战争的情况下应对这种威胁。由于美国在几乎所有可能的敌人面前都拥有巨大的军事和经济优势，正是基于这样的经验——从1991年和2003年对伊拉克的战争，到目前针对伊朗“极限施压”的经济制裁——政策制定者相信，美国可以对竞争对手造成巨大伤害，而自身却几乎不必遭受明显的风险。在某种程度上，这些政策会产生确切的成本，但这些成本往往是分散的、长期的、隐藏的或无形的，因此在政策决策中所占的比重相对较小。此外，在国家安全决策过程中，往往看不到不同政策之间的权衡，因为这些政策往往是在相互孤立的情况下做出的。

　　政策制定者往往更倾向于运用强制手段而非暴力，因为强制手段可以通过行政决策有效地运用，而且很少引发实时性的国会监督。此外，它还利用了美国在权力和财富方面的优势，以及美国庞大且不断增长的强制性工具库，比如经济制裁和网络武器。

　　然而，美国的经验表明，事实上，弱小的对手并不容易受到胁迫。学者们发现，美国的努力往往无法迫使实力较弱的国家采取具体行动。即使是那些最初被认为成功实现其目标的那些努力，事后看来也往往没有成果，因为美国被不断卷入其中。

　　造成这种平庸结果的一个原因是美国的决策者往往误解了权力不对称的逻辑。由于在经济和军事实力上拥有压倒性优势，美国倾向于对弱小的对手提出过分的要求，也许是基于这样的假设——华盛顿应该能够为避免发动一场可以轻易取胜的战争而付出高昂代价。由于美国军事或经济干预的后果将比顺从美国的要求更加糟糕，政策制定者们认为，一个理性的对手应该接受这些要求，无论他们有多么勉强。

　　但对于小国来说，与超级大国的任何冲突几乎都是存在的，而不仅仅是军事冲突。小国往往担心，向美国作出重大让步可能会导致其要求升级，并向区域和国内的反对者发出软弱的信号。对这些国家来说，妥协所显示的统治权力的丧失比美国实施经济或军事威胁可能造成的潜在损害更令其担忧。

　　与之形成鲜明对比的是，这些冲突不会威胁到美国的生存，华盛顿对其中任何一种冲突的关注都是有限的。美国的目标是获胜，但其对手的目标往往只是不输掉博弈——也就是说，美国会选择用低成本的手段对待它，对手会不妥协地确保生存，结果往往导致僵局。

　　当这种僵局出现时，美国通常没有什么好的选择来摆脱。强制手段有时会升级为彻底的战争，1991年的伊拉克和2011年的利比亚就是这样的例子。但是这些经验和其他一些经验——包括2003年的伊拉克战争和美国在阿富汗长达数十年的军事行动——让美国官员和美国公众在胁迫失败的情况下转向军事冲突变得谨慎。

　　但是，即使不倾向于让冲突升级，也不会简单地走开。美国官员经常担心，这样做不仅会打击美国在国外的信誉，还会在国内引起政治反响。当政策制定者既不选择升级，也不满足于脱离时，僵局往往会持续下去。

　　弱小对手会在维持这种僵局时竭尽全力。尽管他们似乎非常乐意与美国达成和解，但实际上他们经常拒绝这样做。即使一个小国不同意美国的要求，可以判断，它会愿意停止挑衅，以换取美国停止对它的胁迫。

　　然而，对许多美国的弱小对手来说，反对美国不仅仅是政策问题，而且是意识形态问题：例如，反美主义是伊朗政权的基础，正如它是朝鲜意识形态的核心一样。这些政权很可能认为，如果他们放弃与美国的对抗，就是拿自身的信誉甚至生存冒险。美国官员常常无法理解这种情形。

　　审慎以对

　　美国既不能也不应该完全回避与小国发生冲突。这些国家所构成的威胁往往是真实的，解决这些威胁可以作为一项以大国竞争为重点的战略的补充。因此，美国将继续利用强制手段甚至军事力量来追求自身的利益。

　　但在接下来的时期，美国需要在中国等竞争对手迎头赶上之际，充分利用自己的实力。为此，美国应该为参与同小国的斗争设立一个很高的原则，应充分认识到这些问题的困难和需要有一条明确和现实的成功之路，以便解决问题。

　　这种原则将要求美国在进行任何胁迫性运动之前研究其长期成本，并估计某一特定行动将如何影响其他优先事项，特别是层级更高的优先事项。政策制定者应仔细考虑目标国家可能如何看待和回应美国提出的要求，并应将这些要求限制在维护美国利益所必需的范围内。

　　与此同时，政策制定者应该愿意以可信的方式支持他们的要求，并且应该通过一系列工具(包括有限的力量)来做到这一点，这表明他们愿意考虑风险并采取超越诸如制裁之类的适当措施。国会应该使用多种工具来监督那些战争之外强制手段的运用。它可以举行听证会和任命独立委员会，帮助评估强制手段的运用的长期成本和利益，以便为今后的政策决定提供信息。

　　与此同时，美国应该尽一切努力争取盟友的支持，采用强制手段。这样做需要权衡：更多国家的要求可能力度不会那么大，但将获得更广泛的支持。此外，这样做，成本将被广泛分担，合作伙伴的参与将减少或消除诸如实施制裁等措施可能在盟友之间引起的摩擦，因为这些盟友的合作对于其他更高优先级的政策举措是必要的。

　　然而，华盛顿必须谨慎，不要被卷入其伙伴国家中小国的冲突里。美国插手小国之间的争执，将导致可控制的冲突转变为存在的冲突，从而缩小而不是扩大妥协的空间。美国应该避免将区域威胁与全球性威胁过于紧密地联系在一起。

　　9·11之后，小规模冲突激增，部分原因是美国把它们视为全球“反恐战争”的一部分。类似的惯性思维可能会导致美国将区域冲突与大国竞争联系起来。有时，小国确实会成为大国竞争的一部分并被大国利用，但同样，这也通常会分散大国的注意力。

　　如果美国想要在审慎与脱离接触，发展经济的目标与“永远的战争”之间取得平衡，它就必须按照原则，有远见地处理冲突。致力于改变弱小对手的行为，应在以大国竞争为基础的广泛外交政策中占有一席之地，甚至可以作为其补充。但如果处理不当，与弱小对手的冲突反而可能会在关键的时候，削弱美国的实力和决心。

　　作者系华盛顿近东政策研究所高级研究员，曾任美国国家安全委员会中东事务高级主任，本文译自《外交事务》网站，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/north-america/2020-08-12/conflict-small-powers-derails-us-foreign-policy

　　在过去的十年中，美国政策制定者一直主张重新关注大国竞争。他们认为，美国面临的主要威胁是那些拥有全球影响力的强国，它们试图削弱美国并塑造有利于自身的国际秩序。

　　但实际上，美国的外交政策总是将重点放在别处。美国仍然深陷在与小国的缠斗中，包括军事冲突(如在非洲萨赫勒地区、阿富汗、伊拉克和叙利亚的军事冲突)，以及除了战争以外的战略施压(如对伊朗、朝鲜和委内瑞拉所做的那样)。被各式小规模冲突纠缠着，各届总统总是备受困扰因而做出大相径庭的外交政策——这正是他们上任时誓言要避免的情况。

2011年6月，美国士兵在阿富汗坎大哈省

　　与弱小对手的冲突不一定与聚焦于大国竞争不相容。毕竟，美国为遏制或威慑弱小国家而采取的措施，如在韩国驻军或在波斯湾驻军，也会影响强大对手(如中国或俄罗斯)的行为。尽管如此，与小国的冲突会占用资源，分散注意力。尽管美国政策制定者公开宣称要把战略重点从此类冲突上转移，但这种冲突在21世纪仍激增。华盛顿想要避免陷入下一个泥潭，就必须明确原则，制定更高的行为准则约束自身。

　　胁迫与僵局

　　美国陷入与弱小对手的冲突，部分原因是即使对手弱小也能真正威胁到美国的利益。例如，伊朗可以说是世界上最主要的支持恐怖主义的国家。伊朗通过其代理网络限制重要国际航道的航行自由，并威胁美国盟友的安全。如果伊朗获得了核武器，它所构成的威胁将被放大：无论其经济或常规军事地位如何，一旦拥有核武器就会成为一个主要而非次要威胁。同样，一个小国与一个更大、更有威胁性的势力相联系——例如，阿富汗，在20世纪初窝藏跨国恐怖分子——就会成为更严重的威胁。

　　美国的政策制定者通常会施加成本以胁迫或强制手段在避免直接战争的情况下应对这种威胁。由于美国在几乎所有可能的敌人面前都拥有巨大的军事和经济优势，正是基于这样的经验——从1991年和2003年对伊拉克的战争，到目前针对伊朗“极限施压”的经济制裁——政策制定者相信，美国可以对竞争对手造成巨大伤害，而自身却几乎不必遭受明显的风险。在某种程度上，这些政策会产生确切的成本，但这些成本往往是分散的、长期的、隐藏的或无形的，因此在政策决策中所占的比重相对较小。此外，在国家安全决策过程中，往往看不到不同政策之间的权衡，因为这些政策往往是在相互孤立的情况下做出的。

　　政策制定者往往更倾向于运用强制手段而非暴力，因为强制手段可以通过行政决策有效地运用，而且很少引发实时性的国会监督。此外，它还利用了美国在权力和财富方面的优势，以及美国庞大且不断增长的强制性工具库，比如经济制裁和网络武器。

　　然而，美国的经验表明，事实上，弱小的对手并不容易受到胁迫。学者们发现，美国的努力往往无法迫使实力较弱的国家采取具体行动。即使是那些最初被认为成功实现其目标的那些努力，事后看来也往往没有成果，因为美国被不断卷入其中。

　　造成这种平庸结果的一个原因是美国的决策者往往误解了权力不对称的逻辑。由于在经济和军事实力上拥有压倒性优势，美国倾向于对弱小的对手提出过分的要求，也许是基于这样的假设——华盛顿应该能够为避免发动一场可以轻易取胜的战争而付出高昂代价。由于美国军事或经济干预的后果将比顺从美国的要求更加糟糕，政策制定者们认为，一个理性的对手应该接受这些要求，无论他们有多么勉强。

　　但对于小国来说，与超级大国的任何冲突几乎都是存在的，而不仅仅是军事冲突。小国往往担心，向美国作出重大让步可能会导致其要求升级，并向区域和国内的反对者发出软弱的信号。对这些国家来说，妥协所显示的统治权力的丧失比美国实施经济或军事威胁可能造成的潜在损害更令其担忧。

　　与之形成鲜明对比的是，这些冲突不会威胁到美国的生存，华盛顿对其中任何一种冲突的关注都是有限的。美国的目标是获胜，但其对手的目标往往只是不输掉博弈——也就是说，美国会选择用低成本的手段对待它，对手会不妥协地确保生存，结果往往导致僵局。

　　当这种僵局出现时，美国通常没有什么好的选择来摆脱。强制手段有时会升级为彻底的战争，1991年的伊拉克和2011年的利比亚就是这样的例子。但是这些经验和其他一些经验——包括2003年的伊拉克战争和美国在阿富汗长达数十年的军事行动——让美国官员和美国公众在胁迫失败的情况下转向军事冲突变得谨慎。

　　但是，即使不倾向于让冲突升级，也不会简单地走开。美国官员经常担心，这样做不仅会打击美国在国外的信誉，还会在国内引起政治反响。当政策制定者既不选择升级，也不满足于脱离时，僵局往往会持续下去。

　　弱小对手会在维持这种僵局时竭尽全力。尽管他们似乎非常乐意与美国达成和解，但实际上他们经常拒绝这样做。即使一个小国不同意美国的要求，可以判断，它会愿意停止挑衅，以换取美国停止对它的胁迫。

　　然而，对许多美国的弱小对手来说，反对美国不仅仅是政策问题，而且是意识形态问题：例如，反美主义是伊朗政权的基础，正如它是朝鲜意识形态的核心一样。这些政权很可能认为，如果他们放弃与美国的对抗，就是拿自身的信誉甚至生存冒险。美国官员常常无法理解这种情形。

　　审慎以对

　　美国既不能也不应该完全回避与小国发生冲突。这些国家所构成的威胁往往是真实的，解决这些威胁可以作为一项以大国竞争为重点的战略的补充。因此，美国将继续利用强制手段甚至军事力量来追求自身的利益。

　　但在接下来的时期，美国需要在中国等竞争对手迎头赶上之际，充分利用自己的实力。为此，美国应该为参与同小国的斗争设立一个很高的原则，应充分认识到这些问题的困难和需要有一条明确和现实的成功之路，以便解决问题。

　　这种原则将要求美国在进行任何胁迫性运动之前研究其长期成本，并估计某一特定行动将如何影响其他优先事项，特别是层级更高的优先事项。政策制定者应仔细考虑目标国家可能如何看待和回应美国提出的要求，并应将这些要求限制在维护美国利益所必需的范围内。

　　与此同时，政策制定者应该愿意以可信的方式支持他们的要求，并且应该通过一系列工具(包括有限的力量)来做到这一点，这表明他们愿意考虑风险并采取超越诸如制裁之类的适当措施。国会应该使用多种工具来监督那些战争之外强制手段的运用。它可以举行听证会和任命独立委员会，帮助评估强制手段的运用的长期成本和利益，以便为今后的政策决定提供信息。

　　与此同时，美国应该尽一切努力争取盟友的支持，采用强制手段。这样做需要权衡：更多国家的要求可能力度不会那么大，但将获得更广泛的支持。此外，这样做，成本将被广泛分担，合作伙伴的参与将减少或消除诸如实施制裁等措施可能在盟友之间引起的摩擦，因为这些盟友的合作对于其他更高优先级的政策举措是必要的。

　　然而，华盛顿必须谨慎，不要被卷入其伙伴国家中小国的冲突里。美国插手小国之间的争执，将导致可控制的冲突转变为存在的冲突，从而缩小而不是扩大妥协的空间。美国应该避免将区域威胁与全球性威胁过于紧密地联系在一起。

　　9·11之后，小规模冲突激增，部分原因是美国把它们视为全球“反恐战争”的一部分。类似的惯性思维可能会导致美国将区域冲突与大国竞争联系起来。有时，小国确实会成为大国竞争的一部分并被大国利用，但同样，这也通常会分散大国的注意力。

　　如果美国想要在审慎与脱离接触，发展经济的目标与“永远的战争”之间取得平衡，它就必须按照原则，有远见地处理冲突。致力于改变弱小对手的行为，应在以大国竞争为基础的广泛外交政策中占有一席之地，甚至可以作为其补充。但如果处理不当，与弱小对手的冲突反而可能会在关键的时候，削弱美国的实力和决心。

　　作者系华盛顿近东政策研究所高级研究员，曾任美国国家安全委员会中东事务高级主任，本文译自《外交事务》网站，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/north-america/2020-08-12/conflict-small-powers-derails-us-foreign-policy