制度的设计与生成：联邦德国的宪法秩序与政治体制

　　表1：亚里士多德的政体理论

　　                         一人统治                    少数人统治                     多数人统治

　　正常政体       君主制(为所有人服务)    贵族制(为所有人服务)      共和制(为所有人服务)

　　变异政体       僭主制(为少数人服务)    寡头制(为少数人服务)      民主制(为多数人服务)

　　民主与共和的内涵有很多重叠之处，民主最初强调人民直接参与公务管理，在直接参与很难实现后，代议制民主成为主流;而共和侧重各种权力的分工和制衡，尤其防范平民的暴政。

　　共和制对德国而言，是一种外生型的制度。1918年，十一月革命推翻霍亨索伦王朝后，各地选派代表在魏玛制定宪法，参照英美法等国的制度和实践，设计了一整套以议会民主制为核心的共和体制。但魏玛共和国由于体制的缺陷，既未能防范民众受到极端思想的蛊惑，也未能防范总统走向独裁，因而走向了失败。

　　1949年，联邦德国以议会民主制为核心，重新建立共和制度。

　　(一)议会民主制

　　联邦议院是德国政治体制的核心机构，议员由人民直接选举产生，联邦议院选举总理，总理决定政府的方针政策，对联邦议院负责。只有获得联邦议院多数同意，才能组建政府;如果要罢免总理，则必须先选举一位得到议会多数认可的新的总理，这被称为“建设性不信任投票”。这是为了避免魏玛共和国的制度缺陷，即总理得不到议院大多数支持时，由总统直接任免，导致政局动荡。如1982年，自由民主党在征税等问题上与社会民主党分歧严重，于是退出大联合政府，转而支持联盟党。联盟党对社会民主党的施密特总理提出不信任案，迫使施密特提前下台，获得议院多数支持的科尔当选为新的总理。

　　联邦议院一共598个议席，它的选举实行多数选举制和比例制相结合的混合选举制度。全国划分为299个选区，每个选民有两张选票，一个投给所在选区的候选人，一张投给政党。在选区获得了多数选票的人获得议席;另外的299个席位则由政党根据得票的比例来分配。这改变了魏玛共和国时期的比例代表制，但仍未能阻止很多小党的出现。

　　1949年，第一届联邦议院选举，有12个政党获得议席，小党林立的局面再次出现了。为了避免这种局面固定下来，1953年，联邦德国颁布《选举法》，议院确立了5%的门槛，即政党只有获得5%的选票或3个直接议席，才能进入联邦议院。这使得一些小党不得不加入大党或者解散。1953年6月，第二届联邦议院选举，6个政党获得议席。1961年，第四届联邦议院选举时，只剩下联盟党、社会民主党和自由民主党，形成了两大一小的政党格局，直到1980年代绿党兴起后，形成两大两小的政党格局。

　　(二)政党入宪

　　政党在现代民主发展过程中有着巨大的作用，但其在欧美早期的政治发展史上的形象多是负面的。政党之间的乱象，是魏玛共和国失败的重要原因。但政党的确已经成为现代政治不可缺少的因素，是体现和凝聚人民意志，代表人民执政的组织，成为议会民主制的核心要素。

　　为了对德国进行民主化改造，盟国允许德国民主政党进行活动。共产党、社会民主党等政党恢复活动。还有一些魏玛时代的政党则重新进行了组合，产生了新的政党。如1945年12月，原天主教中央党的政治家在一些州成立了基督教民主联盟的地方组织，联合了与天主教和新教相关的政治派别，象征了天主教与新教的团结。1950年，该党举行了联邦党代会，阿登纳当选为主席。基督教民主联盟建立的宗旨就是联合天主教徒、新教徒及各个派别，建立一个全民性的政党。又如以原人民党和民主党的成员为基础，成立了自由民主党。该党自1945年6月起在盟国各占领区先成立地方组织，1948年成立了党中央。

　　德国人的法律注重逻辑严密和可实施性，但《基本法》仍然有偏理想化的条款，如为了避免议员完全受到党派的控制，在第38条第1款规定议员“是全体人民的代表，不受委任和指令的约束，只服从自己的良心”。实际上，议员如果违背所在政党的意愿进行投票，其后来的政治生涯就会受到影响，例如不再受到政党下次提名选举的青睐。所以，《基本法》不停留于对议员的规范，而是把政党也纳入了宪政体系，将政党政治法治化，赋予了政党重要的作用。第21条规定：“政党参与形成人民的政治意志。可以自由建立政党。政党的内部组织原则必须符合民主原则。它们必须公开说明其经费来源。”

　　1949年，德意志联邦共和国(简称“联邦德国”)的建立是在纳粹暴政中陷入苦难与迷茫的德国的重生。民主共和制度的重新建立和与西方一体化的政策，标志着德意志特殊道路的终结。

　　“德意志联邦共和国”这一国号，概括了德国最为重要的政体特征，一曰联邦制，二曰共和制。在人类社会政治制度的产生与演变过程中，政治制度可以分为内生型制度和外生型制度。内生型制度是指基于历史传统而逐步形成的制度，外生型制度则是在外部强烈影响下，人为设计形成的制度。

　　联邦制作为德国的历史传统，是一种内生型制度。德国历史上曾建立了神圣罗马帝国，在封建制度的背景下，随着皇权的衰落和诸侯权力的上升，逐步形成了地方自治的政治传统。1806年拿破仑主导部分德国诸侯建立的莱茵邦联、1815年德国打败拿破仑后成立的德意志邦联、1867年普鲁士主导成立的北德意志邦联都具有联邦制国家的特征。

　　随着1871年德意志帝国(Deutsches Reich)的建立，德国中央集权的特征逐步加强，地方的自治权力逐步减小，魏玛共和国时代的联邦制已有单一制的趋势。纳粹掌握政权后，彻底走向集权专制，并很快发动了第二次世界大战。1945年，德国战败投降后，美苏英法四国对德国实行了分区占领。德国经济陷入崩溃，德国的政治制度也不是德国人能自己决定的了，基本上取决于占领国的意志。在美国等国的主导下，西占区成立了新州，并在此基础上建立了德意志联邦共和国，恢复了联邦制。

　　共和制，主要是以议会民主制为核心的民主共和制，对德国而言，是在外部强烈影响下，人为设计形成的外生型制度。共和制的实施源于1918年十一月革命后建立的魏玛共和国。1919年2月，各地代表在魏玛开会，借鉴了现代民主的制度和经验，制定了宪法，对民主共和制度进行了详尽的设计。但由于制度设计缺陷和经济危机等多重因素的影响，魏玛共和国被纳粹推翻，直到二战后，西占区重新建立共和国。在美国等国的强烈影响下，西占区的德国领导人和政治精英对魏玛民主共和制度的缺陷进行了弥补，对制度进行了新的设计。

　　联邦德国建国以来的政治实践证明，这套既来源于内在传统、又来自外来设计的政治制度是成功的。联邦德国继续了魏玛共和国的民主实践，既充分吸取了魏玛共和国的历史经验和教训，对它的制度缺陷进行了修正，又努力继承了中世纪以来地方自治的历史传统，内生型制度与外生型制度融合在一起，构成了联邦德国新的宪法秩序和政治体制。

　　一、魏玛的遗产

　　建立自由民主和统一的德国，是19世纪以来德国人的追求。1848年，欧洲多地爆发了革命。德国各地选派代表，在美因河畔的法兰克福召开会议，成立国民议会，起草了《保罗教堂宪法》，设计了一套君主立宪的民主制度。这部宪法虽然没有实施，但对后来德国的政治体制产生了深远影响。

　　1864～1871年，普鲁士通过三场铁与血的战争，统一德国，建立了德意志帝国。尽管新的帝国建立了议会等民主机构，但君主专制与军国主义的色彩更为浓厚。在19世纪后期欧洲势力范围竞争、海外殖民地争夺与军备竞赛等因素刺激下，1914年，欧洲爆发了第一次世界大战。德国与奥匈帝国等组成同盟国，对抗英法俄等组成的协约国。德国很快陷入两线作战的困境，国内矛盾不断激化，引发了民众的强烈不满;同时又受到了俄国十月革命的影响。1918年11月，德国爆发了革命，推翻了帝制，建立了魏玛共和国。

　　魏玛共和国成立后，社会民主党人组织了政府，马上面对的就是一战的战败局面和割地赔款条约的签订，由此背负了沉重的负担。一些人将德国的战败归于社会民主党人在一战期间参与的工人运动，甚至指责他们卖国。这就削弱了社会民主党主导的共和国政权的合法性。魏玛共和国在意识形态上处于分裂状态，非常不利于政局的稳定。中产阶级希望维护共和国，但力量较为软弱。帝国时代以来的很多官员和军人等则希望恢复帝制，还有纳粹等极右势力试图建立独裁统治。

　　1919年，各地选派代表在魏玛召开了立宪会议，起草了《魏玛宪法》。《魏玛宪法》规定了广泛的民主权利，如男女享有平等的选举权、自由迁徙权、集会权、结社权、言论自由、人身与住宅不受侵犯等，在世界法制史上具有领先意义。

　　《魏玛宪法》在权力制衡方面也进行了设计，但在实践过程中未能实现预定目标。一些起草者们认为，德国施行议会制后，可能带来议会专制。因此，设计了强大的总统职位，总统的首要职责就是阻止议会专制。学者默勒斯认为，《魏玛宪法》“敏锐地认识到魏玛政治的基本问题，即多数德国人对代议制政府缺乏热情，并试图从结构上予以解决;在建立代议制政府的同时，又引入了强大的直选……总统和全民公决。魏玛宪法结合了代表民主与直接民主的正当性……魏玛宪法是德国第一个也是基本法之前唯一有效的民主秩序”。

　　魏玛共和国的体制确立了民主的体制，总统和议会都由民众直接选举产生，获得了最高的授权。魏玛体制设立了一个强大的总统，作为体制的守卫者和议会权力的平衡者。但在实践中表明，议会并没有形成专制，相反由于党派林立，议会运转陷入瘫痪。恰恰是总统获得了专制的权力。由于总统权力过大，权力的平衡很快被打破了。

　　《魏玛宪法》规定议会选举时采用比例代表制，即各党依据获得选票的比例分得议会席位。比例代表制的好处在于更能体现各阶层的民意，缺点在于使得小党林立，很难形成占据议会多数的政党，不利于政局稳定。总理缺乏多数政党的支持，任期都不长，魏玛共和国存在的14年时间里共产生了17届政府，每个总理任期平均约9个月。魏玛共和国时期的政党起源于帝国时期，多代表特定阶层的利益，意识形态浓厚，不易妥协，比例代表制更是强化了政党不妥协的倾向。法律未对进入议会设立门槛，对反民主共和体制的政党也未采取任何措施。小党可以依据比例选举制很好地生存下来。在1924年7月的议会选举中，纳粹党只获得90万张选票，仅占3%。但制度的缺陷使得纳粹党得以站稳脚跟，并在经济危机中迅速崛起。

　　总统权力来自《魏玛宪法》中最为人所诟病的第48条：“联邦大总统于德意志联邦内之公共安宁及秩序，视为有被扰乱或危害时，为恢复公共安宁及秩序起见，得取必要之处置，必要时更得使用武力，以求达此目的。”总统可以任意宣布紧急状态，具有直接任免总理的权力，不需要议会的批准，并有权力解散议会。为了防止总统任意行使解散议会的权力，《魏玛宪法》第25条规定，总统“出于同一之原因，仅得解散国会一次”。但实际上，这一条没有起到任何限制作用，因为在政治上找出几条不同的理由是非常容易的。

　　总理由总统任免，同时议会可以对总理提出不信任表决，既要对总统负责，又受制于议会，成为了弱势总理。魏玛后期的总理得不到议会的支持，转而依靠总统的紧急状态令，依靠总统的任命，直接获得行政权。1925年，保皇派的代表兴登堡元帅被选为总统。1930年3月，参加政府的各党无法就财政政策达成妥协，导致魏玛共和时期最后一届议会制政府垮台。3月底，兴登堡直接任命布吕宁为总理。接下来的巴本政府与施莱歇尔政府也都未获得议会的多数支持。1933年1月30日，希特勒被兴登堡任命为总理。但拥有大量武装起来的党徒的希特勒并未成为弱势总理，而是通过“国会纵火案”迫害并取缔了共产党，然后对其他政党威逼利诱，设法让纳粹党控制议会，以合法的方式获得独裁的授权，进而取缔了其他政党。而在最需要总统制衡这个由纳粹党控制的议会的时刻，却正值86岁高龄的总统兴登堡病入膏肓，无能为力，魏玛共和国由此落幕。莱普修斯(Rainer Lepsius)认为：“魏玛共和国的崩溃不仅是政府的垮台或政治制度的解体。民族社会主义工人党的掌权和阿道夫•希特勒的独裁统治证明了一个现代社会自我毁灭的可能性。”

　　魏玛共和国是德意志民族建立的第一个现代民主国家，虽然在1933年被纳粹暴政推翻，但仍积累了大量民主制度的实践经验和教训，为二战后现代国家的重构奠定了基础。联邦德国《基本法》对《魏玛宪法》的缺陷进行了弥补，由此带来了成功的可能。

　　二、《基本法》的制定

　　民主制度起源于古希腊的城邦政治，城邦由成年男性公民集体决定重大事项，大多数公职通过抽签产生。但这种直接民主在古代并不受到特别推崇，因为统治阶级和思想家都担心民众容易受到蛊惑，进而导致暴民的专政，或暴民通过“民主”的方式剥夺富人的财产。

　　由于统治阶级对民主制的疑虑，有限制的代议制民主逐步兴起，国土广袤的美国较早实施了这个制度。18世纪时，美国的联邦党人将共和政体定义为代议制政体，对西方的政治体制产生了重要影响，代议制民主逐步成为西方国家采用的主流政体。

　　20世纪20年代末，在经济危机的背景下，纳粹党在德国宣扬反犹主义、反共主义、反民主等极端主义思想，得到很多德国人的拥护，支持率迅速提高。1928年的议会选举中，纳粹党只获得80万张选票，较1924年还下降了10万张，仅占2.6%。但1929年爆发的世界性经济危机击垮了中产阶级，很多人转向了纳粹党。1930年的议会选举中，纳粹党获得640万张选票，占18.3%。到了1932年的议会选举，纳粹党获得1374万张选票，占37.3%，成为德国第一大党。希特勒正是凭借着这些选票，不断向兴登堡总统要求担任总理，兴登堡在几次拒绝后，最终答应，从而葬送了魏玛共和国。尽管兴登堡任命希特勒是一个致命的错误，但这个责任肯定不应由兴登堡独自承担，德国选民的众多选票是希特勒的重要砝码，历史上质疑民主导致暴民专政的预言似乎在德国实现了。

　　二战结束后不久，由于意识形态差异、势力范围争夺和地缘政治等多重因素，冷战爆发，形成了以美苏为首的两大阵营。美英法在西占区推行了市场经济和现代民主制度，苏联则在苏占区实施了苏式社会主义制度，1949年分别成立了德意志联邦共和国和德意志民主共和国。

　　1948年7月，美英法颁布法兰克福一号文件，要求西占区各州召开制宪会议。1948年9月，西占区11个州选派65名代表，组成议会理事会，由阿登纳担任主席，在波恩起草《基本法》。

　　议会理事会在起草宪法时，没有采用宪法(Verfassung)的名称，而是叫《基本法》(Grundgesetz)，使之具有临时的性质。西占区的政治领袖们不愿将苏占区排除在外，担心建立一个宪政秩序会将两德的分裂永久化。实际上，德国的分裂不是德国的政治家和人民所能左右的。“基本法”这个名称没有阻挡德国的分裂，而它所创造的宪法秩序在两德统一之后依然继续存在。

　　1949年5月8日，西占区议会理事会通过了《基本法》。1949年5月下旬，各个州议会对《基本法》进行了表决，10个州赞同，只有巴伐利亚州表示反对，但这没有阻挡《基本法》的生效。《基本法》的产生和通过，都没有德国普通民众的参与，不是由人民选举产生的议会制定，也没有经过全民公决，程序上不够民主，体现了浓厚的精英政治色彩。1949年，美占区进行问卷调查，该区域只有39%的德国人大概听说过《基本法》。因此，《基本法》的合法性曾遭到很多人的质疑。

　　《基本法》的结构是：第一章基本权利，第二章联邦和各州，第三章联邦议院，第四章联邦参议院，第五章联邦总统，第六章联邦政府，第七章联邦立法权，第八章联邦法律的执行与联邦行政，第九章司法权的行使，第十章财政，第十一章过渡和结束条款。《基本法》将基本权利放在了第一章，在第1条第1款就庄严宣布：“人的尊严不可侵犯。尊重和保护人的尊严是全部国家权力的义务。”这是对纳粹统治时期人的尊严遭到史无前例的践踏的反思。

　　按照《基本法》的设计，联邦德国建立了联邦、民主、共和的政治制度。联邦德国政治制度的设计者们吸取魏玛共和国失败的教训，重新设计了政治制度，保留了民主体制，但在一定程度上对民主进行了限制，体现了对民众的不信任，因为很多德国人曾支持纳粹党，对纳粹的上台负有一定的责任。第一任联邦总统特奥多尔•豪斯认为，民粹主义是“在广义范围的民主制度中给每个蛊惑人心者提供机会”。新的体制就是要对民主设置一个相对清晰的界限，从而使蛊惑人心者没有机会。

　　新的体制取消了人民选举总统的制度，总统改由联邦议院和州议会选派的代表联合组成的联邦大会选举产生，不掌握实权，成为象征性的国家元首。但总统职位并非从此就无足轻重了。德国总统作为国家重要政治活动的公证人，通常由德高望重的政坛人士担任。作为超越党派的国家象征，总统能通过演讲对德国政治和社会产生巨大影响。如1980年代初，在冷战加剧的背景下，德国保守主义回潮，掀起了5月8日是战败日还是解放日的争论。1985年5月8日，在二战结束40周年之际，魏茨泽克总统发表演讲，将纳粹德国投降的5月8日解读为“解放日”，因为它把德国人“从纳粹暴力统治的泯灭人性的制度中解放出来了”。魏茨泽克总统在演讲中对德国的战争罪行进行了深刻反思，从而平息了国内的争论。

　　《基本法》规定部长经总理提名，由总统任免。总统一般都会同意任命，但有时出于道德考虑可以拒绝。如1953年，总统豪斯曾拒绝总理阿登纳对一位部长的提名，原因是这位候选人曾发表过攻击联邦宪法法院的言论。不过后来有总统试图获得真正的审查权时失败了。这说明《基本法》所确立的体制在有效运转，既能够发挥总统的道德作用，又阻止总统权力扩张的可能。

　　《基本法》赋予议会唯一民主合法性的地位，把议会选举当作唯一的民主合法性机制。在联邦机关中，只有联邦议院是由选民选举产生，联邦议院再选举总理。

　　《基本法》特别总结了《魏玛宪法》被纳粹党以合法方式取缔的教训，确立了“不可更改的原则，即多数人表决也无法改变的宪法原则”。这实际上确立了民主的界限，也是对纳粹历史的反思。1933年，纳粹党上台后，在议会通过《授权法》(全称为《解除国家和人民痛苦法》)，以一种合法的方式，将权力移交到总理，也就是希特勒手里。然后又在议会通过一系列法律，剥夺了犹太人等群体的人权和公民权，以合法的手段建立了暴政。为了避免这种情况再次发生，《基本法》第19条第2款规定：“基本权利的基本内容在任何情况下都不得受到侵害。”第79条第3款规定，对《基本法》的修改不得涉及基本权利。“从魏玛共和国时期的反民主群众运动的教训中，《基本法》得出了两个原则性决定：不可改变的自然法原则和多种维度的民主理念。”

　　《基本法》取消了联邦一级人民公决的权利，除了在划分州界的问题上，少数州举行过几次全民公决，基本上没有再举行其他类型的全民公决。鉴于民众曾受到纳粹党蛊惑的历史，新的体制不再对民众报以充分的信任。

　　三、重建联邦

　　德国有着深厚的联邦与地方自治传统。中世纪神圣罗马帝国以来，皇权不断衰落，诸侯权力日益增强。1356年，皇帝查理四世颁布了《金玺诏书》，确立了七大选侯选举皇帝的制度，选侯拥有司法、铸币等特权。在1618至1648年的三十年战争中，皇帝战败，各方签订了《威斯特伐利亚条约》，导致德国进一步四分五裂，当时共有300多个邦国，这些邦国都享有独立的权力，因而形成了地方自治的联邦传统。

　　1806年，在拿破仑的主导下，巴伐利亚、符腾堡、巴登等德意志邦国退出神圣罗马帝国，组建了莱茵邦联，在美因河畔的法兰克福设立了两院制议会。这直接导致了神圣罗马帝国的解体。尽管随着拿破仑的战败，莱茵邦联也很快消失，但莱茵邦联内部各成员平等的联合模式，为现代联邦制的诞生奠定了条件。

　　1815年，普鲁士、奥地利联合英国、俄国等打败拿破仑后，德意志各邦国成立了德意志邦联。德意志各邦国进一步获得独立的权力，在美因河畔的法兰克福设立邦联议会，奥地利皇帝担任议会主席。邦联议会负责尽量协调各成员的利益，维护德意志的整体利益，但没有执行机构。

　　1848年革命期间，法兰克福国民议会起草了《保罗教堂宪法》，设计了一整套政治制度，虽然没有实施，但对德国后来的政治制度设计产生了影响。《保罗教堂宪法》设计了一套君主立宪的民主制度，加强了帝国的立法权、外交权;各邦的权力和利益也得到了保留和照顾，各邦负责法律的执行。中央负责立法、各邦负责执行的体制为后来的德意志帝国、魏玛共和国和联邦德国所继承。

　　1866年，普鲁士打败奥地利，德意志邦联宣告解体。1867年，普鲁士主导成立了北德意志邦联，普鲁士国王担任邦联主席。邦联设立了普选产生的帝国议会(Reichstag)和由各邦国派代表组成的邦联参议院(Bundesrat)。邦联参议院享有立法权和行政权，照顾了各邦的利益，体现了联邦制的特点。

　　1871年，普鲁士打败法国后，与南德的巴伐利亚等四个邦国通过谈判，成立了德意志帝国。德意志帝国是一个君主制的联邦国家，除了汉堡、不来梅和吕贝克三个自由城市，其他由普鲁士、巴伐利亚、萨克森、符腾堡四大王国和巴登、黑森等公国、侯国组成。德意志帝国皇帝由普鲁士国王担任，帝国首相一般由普鲁士首相担任。帝国负责立法、国防、外交等权力;税收的权力由帝国和各邦分享。各邦保留了司法权;巴伐利亚和符腾堡甚至保留了军队，只有在战时归皇帝指挥;还保留了邮政管辖权。德意志帝国的联邦制是一种基于现实利益平衡的制度。普鲁士土地和人口约占帝国的三分之二，在帝国内居主导作用。巴伐利亚等大邦也享有特权。因此，德意志帝国还缺乏现代联邦制的平等性。

　　德意志帝国建立后，中央权力一直有着加强的趋势。帝国议会(Reichstag)由全国成年男性普选产生，保证了国家的统一性。联邦参议院(Bundesrat)由各邦派代表担任，体现了帝国的联邦特征。参议院根据各邦人数决定名额，一邦代表的投票必须一致。一共58个名额，其中普鲁士17名。参议院在立法过程中具有否决权，但使用较少，权力和影响力逐步变小。1877年，帝国在莱比锡设立了帝国最高法院，各邦的司法权被削弱了。第一次世界大战爆发后，为了适应战争的需要，帝国加强了中央集权，一些大邦的特权被取消。

　　魏玛共和国建立后，联邦层面享有了更大的立法权，财政与税收的权力扩大;地方依然享有一定的立法权和自治权，并负责实施联邦层面的法律。魏玛体制设立了一个强大的总统职位，总统有权在紧急状态下取消各州的自治权力。参议院(Reichsrat)是各州的代表，权力进一步缩小，在立法过程中有一定的异议权。参议院主席由一名联邦部长(通常是内政部长)担任。

　　中央集权在1933年纳粹上台后达到了巅峰，德国彻底取消了地方自治。1933年，希特勒上台后，逐步建立了独裁统治，将各州与国家“一体化”，取消了地方自治的权力。德国在历史上第一次成为了一个中央集权的单一制国家。

　　二战后，联邦德国恢复了联邦制的传统。在占领期间，西占区和苏占区都分别对德国行政区划进行了改革，成立了新的州政府。各州先于联邦而存在，制宪代表由各州选派，而不是由民众选举产生，这有点类似于美国的建国与立宪过程。

　　在联邦宪政层面，联邦制度的代表就是联邦参议院(Bundesrat)。联邦参议院不是由选举产生，而是由各州政府选派，人数根据各州人口比例决定，巴伐利亚等大州有6名代表，不来梅等小州有3名代表，各州统一投票。这是德国参议院制度的传统与特色，与美国参议员由各州选民选举产生不同。

　　联邦参议院议长由各州州长轮流担任，代表各州的利益，保证各州通过联邦参议院可以直接参与联邦的立法和行政，形成了德国特色的“协商民主制”。联邦参议院议长享有很高的政治地位，根据《基本法》第57条，在联邦总统不能行使职权或职位空缺时，由联邦参议院议长代行总统权力。

　　联邦参议院对联邦议院的立法具有广泛的否决权，尤其是在涉及各州利益的法律方面。鲁茨欧认为：“通过联邦参议院，联邦州影响联邦的决策过程而且可以抵制任何架空州法律的决策。”

　　联邦和州之间的权力划分由《基本法》来规范。联邦享有主要的立法权，各州主要负责执行联邦法律，并享有一定的立法权和自治权。《基本法》未明确授予联邦的权力由各州保留。当联邦和州存在争议时，可以通过上诉到联邦宪法法院，由法院进行裁决。

　　德国的联邦传统在纹章上也有体现。联邦德国成立后，各州都保留了自己的州徽或根据新州行政区划的调整，设计了新的同时体现自身历史传统的州徽。民主德国则在1952年进行行政区划改革，建立了中央集权的体制，取消了各州建制，将每个州划分为数个专区，取消了各州州徽。1990年德国重新统一后，原东德地区的各州很快恢复了州徽，象征着回归到了自治的联邦传统。如今，在联邦参议院的议事大厅，发言台正面装饰有象征联邦的黑鹰纹章，墙壁上方则依次排列着16个州的州徽，体现了联邦与各州的政治关系和自治的政治文化。

　　四、再造共和

　　共和的本意是“人民的公共事务”，历代对共和的阐释也各不相同。据现代公认的含义，共和制是和君主制相对应的制度，即国家首脑等主要官员都是通过人民选举产生的制度，融合了主权在民和民主的理念。

　　政治学的奠基人亚里士多德将政体划分为君主制、僭主制、贵族制、寡头制、共和制和民主制，认为将寡头制和民主制结合的混合政体就是共和制，即“以群众为统治者而能照顾到全邦利益”。共和制既保证了所有公民参与国家管理的权利，又避免了暴民专制的风险。

　　公元前509年至公元前27年，罗马施行的共和制是一种典型的混合政体。元老院代表贵族统治，享有最高立法权，并负责财政和任免官员;平民大会代表民主，负责立法;行政官由元老院选举产生，负责行政，体现了君主制的因素;后来还设立了保民官，维护平民利益。罗马共和国取得了成功，成为后世的典范。

　　表1：亚里士多德的政体理论

　　                         一人统治                    少数人统治                     多数人统治

　　正常政体       君主制(为所有人服务)    贵族制(为所有人服务)      共和制(为所有人服务)

　　变异政体       僭主制(为少数人服务)    寡头制(为少数人服务)      民主制(为多数人服务)

　　民主与共和的内涵有很多重叠之处，民主最初强调人民直接参与公务管理，在直接参与很难实现后，代议制民主成为主流;而共和侧重各种权力的分工和制衡，尤其防范平民的暴政。

　　共和制对德国而言，是一种外生型的制度。1918年，十一月革命推翻霍亨索伦王朝后，各地选派代表在魏玛制定宪法，参照英美法等国的制度和实践，设计了一整套以议会民主制为核心的共和体制。但魏玛共和国由于体制的缺陷，既未能防范民众受到极端思想的蛊惑，也未能防范总统走向独裁，因而走向了失败。

　　1949年，联邦德国以议会民主制为核心，重新建立共和制度。

　　(一)议会民主制

　　联邦议院是德国政治体制的核心机构，议员由人民直接选举产生，联邦议院选举总理，总理决定政府的方针政策，对联邦议院负责。只有获得联邦议院多数同意，才能组建政府;如果要罢免总理，则必须先选举一位得到议会多数认可的新的总理，这被称为“建设性不信任投票”。这是为了避免魏玛共和国的制度缺陷，即总理得不到议院大多数支持时，由总统直接任免，导致政局动荡。如1982年，自由民主党在征税等问题上与社会民主党分歧严重，于是退出大联合政府，转而支持联盟党。联盟党对社会民主党的施密特总理提出不信任案，迫使施密特提前下台，获得议院多数支持的科尔当选为新的总理。

　　联邦议院一共598个议席，它的选举实行多数选举制和比例制相结合的混合选举制度。全国划分为299个选区，每个选民有两张选票，一个投给所在选区的候选人，一张投给政党。在选区获得了多数选票的人获得议席;另外的299个席位则由政党根据得票的比例来分配。这改变了魏玛共和国时期的比例代表制，但仍未能阻止很多小党的出现。

　　1949年，第一届联邦议院选举，有12个政党获得议席，小党林立的局面再次出现了。为了避免这种局面固定下来，1953年，联邦德国颁布《选举法》，议院确立了5%的门槛，即政党只有获得5%的选票或3个直接议席，才能进入联邦议院。这使得一些小党不得不加入大党或者解散。1953年6月，第二届联邦议院选举，6个政党获得议席。1961年，第四届联邦议院选举时，只剩下联盟党、社会民主党和自由民主党，形成了两大一小的政党格局，直到1980年代绿党兴起后，形成两大两小的政党格局。

　　(二)政党入宪

　　政党在现代民主发展过程中有着巨大的作用，但其在欧美早期的政治发展史上的形象多是负面的。政党之间的乱象，是魏玛共和国失败的重要原因。但政党的确已经成为现代政治不可缺少的因素，是体现和凝聚人民意志，代表人民执政的组织，成为议会民主制的核心要素。

　　为了对德国进行民主化改造，盟国允许德国民主政党进行活动。共产党、社会民主党等政党恢复活动。还有一些魏玛时代的政党则重新进行了组合，产生了新的政党。如1945年12月，原天主教中央党的政治家在一些州成立了基督教民主联盟的地方组织，联合了与天主教和新教相关的政治派别，象征了天主教与新教的团结。1950年，该党举行了联邦党代会，阿登纳当选为主席。基督教民主联盟建立的宗旨就是联合天主教徒、新教徒及各个派别，建立一个全民性的政党。又如以原人民党和民主党的成员为基础，成立了自由民主党。该党自1945年6月起在盟国各占领区先成立地方组织，1948年成立了党中央。

　　德国人的法律注重逻辑严密和可实施性，但《基本法》仍然有偏理想化的条款，如为了避免议员完全受到党派的控制，在第38条第1款规定议员“是全体人民的代表，不受委任和指令的约束，只服从自己的良心”。实际上，议员如果违背所在政党的意愿进行投票，其后来的政治生涯就会受到影响，例如不再受到政党下次提名选举的青睐。所以，《基本法》不停留于对议员的规范，而是把政党也纳入了宪政体系，将政党政治法治化，赋予了政党重要的作用。第21条规定：“政党参与形成人民的政治意志。可以自由建立政党。政党的内部组织原则必须符合民主原则。它们必须公开说明其经费来源。”

　　社会民主党重新开始活动后，在联邦议院的竞选中几度失败，原因在于其社会主义的党纲没有获得多数联邦德国民众的认可。于是在1959年，社会民主党通过《哥德斯堡纲领》，从一个工人阶级政党转型为全民政党。此后，社会民主党的支持率逐步上升。1966年，社会民主党与联盟党组成大联合政府，开始参与政府;1969年，与自由民主党结盟执政，掌握了执政权。

　　由于德国政党大都转变为全民政党，德国逐步形成了比较稳定的政党制，交替执政。通常情况下一个大党联合一个小党组成小联合政府，或者两个大党组成大联合政府。联邦德国建立以来，政府的重大政策基本上都能得到联邦议院朝野主要政党的支持，如社会市场经济政策;即使重大政策的改变也是如此，例如：阿登纳时代施行“与西方一体化”的政策和“哈尔斯坦主义”，即不承认与民主德国建交的国家(苏联除外);1972年，社会民主党的勃兰特上台后，转而实施与民主德国关系正常化的“新东方政策”，政局都保持了稳定。

　　1967年，联邦德国制定《政党法》，规定了政党的主要任务：“对形成公共意见施加影响;激发并加强政治教育;促进国民积极的参与政治生活;培养有能力的承担公共民主;通过提名候选人参加联邦、州和当地政府选举;在议会和政府对政治发展施加影响;将他们确定的政治目标与国家决策相结合;并且保证人民与国家机器之间持续、重要的联系。”这将政党政治进一步规范化，赋予了政党更多的职能。政党还负责培养政治人才，负有引导各阶层民众形成政治观念的责任，成为国家和人民之间的一个纽带、民主共和体制的一个核心要素。

　　(三)具备防御能力的共和体制

　　为了捍卫《基本法》所建立的民主共和体制，德国吸收了美国“司法审查”的经验，于1951年9月创立了联邦宪法法院，建立司法审查制度，对公权力的活动是否符合《基本法》进行审查。司法审查并非德国的传统，相反，在魏玛共和国时期，德国政界、司法界和学术界围绕最高法院有无司法审查权爆发了激烈的争论，有法院试图获得司法审查的权力，但由于当时法院系统整体上偏向反对魏玛共和体制，所以也未能发挥作用。

　　纳粹党上台后，控制议会公然违背《魏玛宪法》，颁布独裁的法律，并以这种合法的方式葬送了魏玛共和国，让德国人认识到了设立一个支持民主共和制的最高法院对议会法案和政府活动进行司法审查的重要性。

　　联邦宪法法院是《基本法》的解释机构和捍卫者，有权对法律、执法和司法过程是否违背《基本法》进行司法审查，由此保障公民的权利不受到政府的侵害;还有权审查政府机构之间的争议。联邦宪法法院由两个法庭组成，每个庭由8名法官组成，法官由联邦议院和联邦参议院各选举一半。两个法庭分别负责对公民基本权利争议和宪法机构争议的审判。基本权利是“直接的权利”，可以直接诉至宪法法院。为了保证独立性，联邦宪法法院位于远离首都的卡尔斯鲁厄。

　　联邦宪法法院成立不久，就遇到了“西南重组案”。德国西南部传统上有巴登、符腾堡和霍亨索伦三个地区。二战结束时，盟军占领该地区，将该区划分为巴登、符腾堡-巴登和符腾堡-霍亨索伦三个州。这三个州都成为联邦德国的创始州。但这种划分割裂了历史传统，联邦政府试图将西南三州合并为一个州，但由于巴登州不同意，三个州未能达成协议。于是联邦政府出台了两个重组法案。第一个法案将州议会的任期延长到重组完成之后;第二个法案规定了三州合并的具体步骤。结果，巴登政府以重组法案违背了民主和联邦原则为由，将联邦政府告上了联邦宪法法院。经过审理，联邦宪法法院第二庭审判结果为：第一重组法案无效。因为州的宪政秩序属于州的权能范围。联邦宪法法院宣布第二重组法案有效，肯定了联邦政府调整州边界的权力。1951年底，三州举行全民公决，同意合并，组成了巴登-符腾堡州。联邦宪法法院在对“西南重组案”的判决中对宪法原则进行解释，树立了宪法法院的权威。

　　1961年，联邦宪法法院审理了“电视台第一案”。当年，联邦政府提议在各州电视台系统基础上建立由联邦控制的电视台。社民党执政的不来梅、汉堡等州政府将联邦政府告上宪法法院。联邦政府依据《基本法》，认为管理通讯是联邦政府的权限。联邦宪法法院经过审理认为，“联邦政府无权调控在发送技术层面之外的广播事务”。联邦宪法法院通过这个判决，厘清了联邦和州之间的权限，维护了联邦制度。

　　为了防止类似纳粹的反民主政党危及民主制度，《基本法》赋予了联邦宪法法院取缔反民主政党的权力，在第21条第2款中规定：“凡由于政党的宗旨或党员的行为，企图损害或废除自由民主的基本秩序或企图危及德意志联邦共和国的存在的政党，都是属违反宪法的。联邦宪法法院对是否违宪的问题作出裁决。”从1951年到1989年，有两个政党和119个团体被宪法法院取缔。

　　1949年，一些纳粹分子成立了社会主义帝国党(Sozialistische Reichspartei)，宣扬纳粹思想，否认对犹太人的大屠杀。于是，联邦政府向联邦宪法法院提出了取缔该党的申请。1952年，联邦宪法法院判决，取缔社会主义帝国党。该党成为联邦德国第一个被取缔的政党。联邦宪法法院奠定了其作为宪法和民主秩序捍卫者的地位。

　　当向宪法法院诉讼等手段都用尽的时候，《基本法》第20条第4款规定：“所有德国人都有权在不可能采取其他办法的情况下，对企图废除宪法秩序的任何人或人们进行反抗。”尽管《基本法》对民众有着一定的不信任，但是赋予了人民反抗暴政的合法权利，作为捍卫民主共和制度的最后屏障。

　　五、结语

　　德国是一个专制传统较深的国家，人民对民主制度的认同感曾经不强，这是魏玛共和国失败的重要原因。魏玛共和国的失败导致德国人经历了纳粹的专制暴政。这使得德国人真正认识到了民主自由的价值。在美英法占领当局的主导下，德国西部地区重新建立了一整套民主、共和与联邦的制度，并成功运行至今。联邦德国成为世界民主新的例证。

　　联邦德国成功的重要原因在于充分吸取了魏玛共和国失败和纳粹暴政的历史教训，对制度的缺陷进行了成功的防范。如《基本法》对总统制、议会民主制、比例代表制等外生型制度进行了修改;并增设了具备司法审查权的宪法法院;同时，摒弃了纳粹时代的集权制度，恢复了联邦与地方自治这一内生型体制。

　　从魏玛共和国的失败到联邦德国的成功，说明了政治制度在一定程度上的可设计性和预见性。按照韦伯的观点，“制度的初始建构带有很强的偶然性，但制度的改造却可以由理性的人来设计”。根据比较政治学的研究，在新兴民主国家中，施行议会民主制的国家比施行总统制的国家政局更稳定，政体存活的概率更高。

　　从《基本法》到《选举法》《政党法》等一系列法律，联邦德国通过一整套制度的细致设计，构筑了民主共和制度的基石和防范民粹与独裁的防火墙。

　　联邦德国本来计划在德国统一之后，制定新的宪法，但随着《基本法》的成功实施，在1990年德国统一之时，《基本法》的法律效力直接扩展到原民主德国地区，并没有制定新的宪法。《基本法》在实践中得到了德国人民的认同，由此获得了高度合法性。

　　(相关简介：林纯洁，华中科技大学德语系副教授。限于篇幅，未保留文章注释。)