埃塞为何突发政变: 民主与发展的非洲困境与出路

　　民主发展型国家在埃塞俄比亚的实践

　　(一)埃塞俄比亚的经济成就

　　1991~2000年是埃塞俄比亚政治经济发展道路的探索时期。1991年，埃革阵取得全国政权，埃塞俄比亚进入从革命到经济建设、从计划经济到市场经济、从德格集团军政统治向议会多党制转变的时期。由于多年内战，埃塞当时的国内生产总值甚至低于20世纪60年代。战后重建的重点是恢复被毁的基础设施，重振制造业企业。

　　2001~2017年是埃塞俄比亚在发展型国家道路上实现经济超速发展的时期。2005~2011年，埃塞俄比亚的国内生产总值平均增长率接近10%，同时贫穷人口的比例从2005年的41.9%下降到2011年的29.6%。这主要得益于埃塞俄比亚的发展战略和政策延续性，长期投资于公用基础设施建设尤其是交通和能源基础设施、人力资源建设、职业技术教育以及高等教育。

　　埃塞俄比亚的经济规划和政策执行具有发展型国家的显著特征。

　　第一，国家制定长期发展规划。1991年，埃塞俄比亚政府确立以农业为先导的工业化战略(ADLI)，2005~2010年实施增速与可持续发展的五年减贫计划(PASDEP)。2010年，埃塞俄比亚政府的经济发展理念发生转折，意识到依靠小农经济推动工业化的局限性，强调发展型政府在经济增长和结构转型中的中心作用，2010~2015年第一期增长和转型五年规划旨在推动埃塞俄比亚从自给自足的农业向出口导向型工业的转型。目前埃塞俄比亚正处于第二期五年规划中(2015~2020年)。

　　第二，大力发展基础设施建设。尽管国内生产总值增长迅速，落后的交通基础设施一直是制约埃塞俄比亚经济发展的瓶颈。1990年，埃塞俄比亚境内只有19000公里的公路。由于埃塞俄比亚政府在过去20年期间调整公共支出，加之外国投资的不断流入，到2015年，埃塞俄比亚全国境内的公路总长达到了10万公里。铁路建设是埃塞俄比亚发展型政府的又一标志工程。2015年9月，全长34公里的亚的斯亚贝巴轻轨开始运营，成为撒哈拉以南非洲第一条轻轨。2018年1月，全长752.7公里的亚吉铁路(西起亚的斯亚贝巴，东至东非最大的现代化港口之一吉布提港，由中铁二局和中土集团联合承建和运营)正式商业运营，成为东非第一条电气化铁路。

　　第三，推动工业化和制造业发展。埃塞俄比亚政府视工业化为国家发展的必由之路，将工业园区作为工业化战略的重要依托。埃塞俄比亚政府在第二个增长和转型计划中规划了25个工业园，设定了制造业年均增长率达到22%的目标。中国企业承建的阿瓦萨工业园因其绿色环保的高标准、吸引外资、吸纳就业和出口创汇方面的显著成绩而成为旗舰工程。埃塞俄比亚基于自身国情，广泛吸纳了韩国、新加坡、中国、越南、毛里求斯和尼日利亚的经验，创建出自身独特的工业园模式(埃塞俄比亚政府具体的产业政策参见表2)。以中国在埃塞俄比亚的投资为例，埃塞俄比亚的近700家中国企业有62%都属于制造业企业，是其他非洲国家平均水平的两倍。这显示了埃塞俄比亚政府主导的工业化战略的成效。

　　第四，坚持国家对经济的主导作用，进行渐进式改革。与非洲大部分国家一样，埃塞俄比亚也曾接受国际货币基金组织等西方援助俱乐部提供的援助款，被要求实行“结构改造方案”。但是埃塞俄比亚的经济改革并未全盘遵循华盛顿处方，而是采取更为渐进的路径。埃塞俄比亚被私有化的约300家企业大部分转给国内的私人企业，部分大企业(例如啤酒厂)出售给外国公司以扩大规模，增加外汇收入。与很多非洲国家不同，埃塞俄比亚政府并未将公用事业和战略性部门私有化，而是扩大和改组银行、航空、糖厂等国有企业。在私有化期间，埃塞俄比亚政府向国内投资者开放银行部门，但外资银行禁止入股。

　　斯蒂格利茨描述了埃塞俄比亚政府与国际货币基金组织的分歧：“梅莱斯与国际货币基金组织展开了激烈的争论，国际货币基金组织暂停其贷款计划……埃塞俄比亚拒绝了国际货币基金组织要求开放银行业务的要求……国际货币基金组织因坚信利率自由化而不悦。”埃塞俄比亚政府重视引进外资，但国内零售业、物流业、金融业都未向外资开放。

　　第五，广泛学习他国发展经验，择善而从。埃塞俄比亚的经济成就还在于领导层的务实，埃塞俄比亚政府并没有纠缠于东西方的意识形态差异，而是虚心学习所有国家的先进发展经验。埃塞俄比亚政府意识到其制造业对国内生产总值的贡献仅有5%，认为日本的持续改善(Kaizen)管理模式对埃塞俄比亚这样的工业化后来者可能有效，于是向日本派遣了30家企业的雇员进行学习。埃塞俄比亚的职业教育与技术培训体系则以德国为师，埃塞俄比亚还向韩国学习建立行业机构和科技大学。在政策制定和工业化道路方面，埃塞俄比亚则主要借鉴中国经验。基于“实用主义”，埃塞俄比亚与西方投资国、国际货币基金组织、世界银行以及新兴经济体都保持交流，这使得埃塞俄比亚能够学习其他国家的经验和教训，及时调适自身的战略。

　　(二)民主发展型国家在埃塞俄比亚面临的挑战

　　埃塞俄比亚的民主发展型国家道路并非一帆风顺，族群矛盾、社会问题、国外势力干涉和多种利益关系多元交织，错综复杂。2012年，梅莱斯总理突然去世，来自南方州的海尔马里亚姆总理继任。2015年末，首都亚的斯亚贝巴因工业化扩张，引发奥罗米亚州对拆迁补偿不公的不满和抗议。随着事态的发展，奥罗莫人和阿姆哈拉人开始表达对在政治和经济进程中被边缘化的不满。对政府的抗议由最初反对首都扩建延伸到对就业机会不足和不平等日益加剧的问责。埃塞俄比亚民众缺乏与政府进行建设性对话的渠道和经验，在自身诉求得不到满足的情况下，不得不以暴力冲突表达不满，最终导致政局变迁。埃塞俄比亚第一位奥罗莫族总理阿比·艾哈迈德自2018年4月开始执政。

　　首先，政治整合未能有效地解决经济快速增长和社会转型期产生的矛盾。美国政治学家亨廷顿通过总结拉美1960年代和1970年代的经验教训得出结论：无论一个国家以何种方式开始发展进程，混乱总是不可避免的。

　　模式一中，威权政府促进经济的超速增长，引发不平等和社会矛盾。为了应对冲突，政府进一步采取压制政策，导致人民的不满积蓄到了严重的程度，走上街头抗议，社会动乱。

　　在模式二中，政府允许广泛的政治参与，为其支持者分配已有的经济资源，但却没有办法动员资源促进经济增长，最终导致经济的停滞，引发更多不满。

　　因此，西方理论认为，要在保持政治稳定的同时促进经济增长是不容易的。中国40年的经济成就之所以被称为奇迹，最重要的原因是正确处理了改革、稳定和发展的关系。梅莱斯推行的民主发展型国家就是希望打破西方威权-民主的议题设置，在模式一中加入政治整合，以消除各种族群冲突和利益矛盾，维护社会的和谐，整合各民族和社会各阶层力量，维持政局的稳定。由于经济发展过快、梅莱斯突然去世等多种原因，政治整合没有取得预期的效果，埃塞俄比亚因此陷入了模式一中的政治不稳定。

　　第二，族群问题复杂，民众缺乏对发展型国家的理解与共识。发展需要凝聚共识，在短短十多年的时间内，在像埃塞俄比亚这样一个幅员辽阔和多样化的国家创造发展型国家的共同价值取向，难度是不言而喻的。发展型政策要求所有阶层为国家发展的长期利益做出短期的牺牲。因此，除了政府的政治意愿和国家能力，民众的支持也是非常重要的，否则在经济转型的过程中极易造成冲突和不稳定，影响发展型政策的实施。东亚国家普遍的共识是：发展是硬道理，推动经济发展是政府的责任，分歧只是政府如何推动经济发展。但埃塞自古以来就难以治理，人民对政府的认同弱于对民族和血缘的认同。埃塞更未形成推动国家发展的共识，民众认为发展并未令除提格雷族精英之外的其他民众受益。

　　第三，执政联盟埃革阵未能解决高速经济增长引发的社会矛盾。在埃革阵执政之初，埃塞俄比亚整个国家处于绝对贫困，民众更关心经济发展，以经济建设为中心的战略和依靠国家力量推动工业化的方式也没有引起太多争议。但经过十多年的经济高速增长期，埃塞俄比亚的人口结构决定了青年群体希望在国家发展进程中发挥更大作用，因而争取更多经济权利和政治空间;仍然处于贫困的大多数民众认为没有从经济增长中获利，也希望通过游行、抗议等方式表达自己的利益诉求;深层次的矛盾又通过族群冲突的形式表达出来。梅莱斯认为，“发展型国家必须改变恩惠、寻租的政治经济，打破非洲的零和政治基础。因此建立可行的民主政治是其发展型国家自身的根本”。遗憾的是，埃革阵未能摆脱寻租和腐败，国有军工集团金属与工程公司(METEC)等在事实上已经成了梅莱斯坚决打击的“浪费社会资源的寻租对象”。

　　第四，地方政府能力不足，政商关系难以实现良性互动。埃塞俄比亚地方政府执政能力不足，缺乏积极性帮助工业园和产业集群克服发展中所遇到的具体困难和瓶颈。过去，埃革阵强大的掌控能力和组织能力能够弥补埃塞俄比亚政府机构执行能力的缺陷，发展政策的推行更多依赖于执政联盟的能力，而不是政府行政机构。目前由于埃革阵内部分化，执政联盟的发展能力进一步削弱。此外，由于缺乏互信，行业协会缺乏活力，政府与企业之间未建立起有效的对话。

　　第五，埃塞俄比亚政局变迁使得埃塞俄比亚发展型国家的学习曲线面临中断的风险。埃塞俄比亚对东亚发展型国家的学习和借鉴主要由主导埃革阵27年(1991年至2018年初)的提人阵(TPLF)推动。提人阵有强烈的知识精英倾向，梅莱斯执政初期曾与提人阵的高官共同接受英国开放大学的远程教育，学习东亚的发展经验。由于过去埃塞俄比亚的重要经济和战略部门主要受到提人阵的领导，因此对东亚经验的学习、认同最深的也是提格雷族精英。现任总理艾哈迈德所在的政党奥罗莫民主党虽然是执政联盟埃革阵的成员之一，但新总理承载着埃塞俄比亚民众要求平衡族群利益的巨大期望，因此大力提拔奥罗莫、阿姆哈拉等族群的领导人，引发提人阵的不满。提人阵认为自身对埃塞过去27年成就作出的贡献没有得到认可，埃革阵的内部团结面临严峻挑战。埃塞俄比亚发展型国家的理念和经验的延续需要超越族群与政党之争，重新凝聚发展共识，共建发展联盟。

　　埃塞俄比亚民主发展型国家的前景

　　埃塞俄比亚本土学者格塔丘替·阿勒木(Getachew T. Alemu)对埃塞的发展型国家的前景表达了深深的忧虑：“我们都可以看到梅莱斯模式已经失去了动力，但治疗必须是战略性的，而且最重要的是必须是基于自身国情的。国际货币基金组织似乎又在向埃塞俄比亚出口上世纪80年代已经失败的处方。”

　　艾哈迈德总理对自由市场的拥护，与国际货币基金组织等西方援助机构的亲近意味着他对民主、发展和国家在发展中的作用以及这三者的优先地位排序都与梅莱斯有着不同的看法。与梅莱斯反复强调“发展应具有绝对优先地位(发展的霸权)”不同，艾哈迈德总理自执政以来几乎没有提及“民主发展型国家”。2018年6月，埃革阵宣布决定部分和完全私有化国有企业，包括埃塞俄比亚电信、埃塞俄比亚航空公司、发电厂、航运公司和物流服务企业在内的国营企业的部分股权，将转移给本地和外国投资者。2019年初的达沃斯世界经济论坛上，艾哈迈德在演讲中承诺改善营商环境、重视私营部门、开放市场和促进一体化，决心加入世界贸易组织。

　　“民主发展型国家”未来可能会逐渐淡出埃塞俄比亚的官方辞令，但是短期内埃塞俄比亚政府也很难寻求到可以真正替代民主发展型国家的战略。首先，埃塞俄比亚的人口在快速增长，经济增长、减贫和创造就业仍是埃塞俄比亚政府面临的迫切任务，公共服务和基础设施需要政府加大投入，难以任由市场调节。其次，由于全球格局的变迁，国家主义治理范式正在强势回归。埃塞俄比亚新近亲近的欧美国家也在纷纷加强国家对经济的主导作用。正如埃塞俄比亚驻华外交官所说：“无论总理有没有提到(发展型国家)，他事实上正在实施这一战略。”

　　目前判断民主发展型国家在埃塞俄比亚已失败为时过早，艾哈迈德总理正在进行的民主化改革至少在两方面可以对埃塞俄比亚发展型国家的探索作出贡献：

　　其一，促进埃塞俄比亚的“思想大解放”和关于埃塞俄比亚发展道路的辩论。在梅莱斯时代，埃塞俄比亚的思想市场是相对单一的，随着民主渠道的畅通，埃塞俄比亚关于发展、民主和国家作用的学术讨论和思想辩论将更加开放，为埃塞俄比亚自主探索发展道路贡献更多的本土思考。2015~2017年埃塞俄比亚政局动荡的原因之一是政府在赶超式的发展过程中没有及时与民众沟通，发展型国家理念没有获得精英之外的普通民众支持。发展战略不应只是少数精英的议题，广大民众也应有机会参与辩论，从而增进了解，形成共识。

　　其二，推动政治整合，为经济腾飞、政治民主与政局稳定在后发国家如何同时实现提供埃塞俄比亚的解决方案。政治整合对几乎所有非洲国家来说都是非常困难的，城市与农村、精英与民众、现代社会与部族联盟的鸿沟难以逾越，而埃塞俄比亚在1991年至2018年由少数族(提格雷族)长期实际掌握国家政权的事实更加大了整合的难度。2015年末，埃塞俄比亚因首都亚的斯亚贝巴的扩张与拆迁计划引发冲突，艾哈默德总理执政后，希望通过大刀阔斧的政治民主化改革来扩大政治参与、缓解冲突，但抗议至今仍在继续。仅从模式一中的威权型政府切换到模式二中的民主和政治参与，并不会令所有的矛盾和冲突迎刃而解;但如果在模式一中辅以可控的政党竞争(埃塞俄比亚将迎来2019年地方选举和2020年全国大选)，有序地扩大政治参与，逐步、有选择的开放市场，使全体民众从经济增长中受益，则有可能打破模式一和模式二的循环，对民主发展型国家在非洲的适用性做出有益探索。

　　民主发展型国家是非洲大陆经过数十年的经验教训总结出的发展路径。埃塞俄比亚的经验表明以下三点至关重要：

　　一是保持强有力的政府和政局稳定;

　　二是发挥国家的作用促进经济持续增长;

　　三是经济发展优先。

　　梅莱斯和埃革阵的民主发展型国家的理论和实践都深深植根于埃塞俄比亚的现实。在内外力的推动下始终坚持以发展为中心，对东西方发展路径都保持开放态度，基于国情对发展政策择善而从。埃塞俄比亚未来需要完善的是，妥善处理族群矛盾，使得全体民众从经济发展中获利，凝聚发展共识，促进政治整合，构建发展联盟。埃塞俄比亚民主发展型国家的道路探索在非洲和世界范围内都是一种可贵的试验。如果获得成功，可以为其他后发国家的发展提供示范和经验，如果失败甚至进一步演变为更剧烈的族群冲突，则将对非洲之角乃至整个非洲地区产生重大的负面影响。

　　本文载于《文化纵横》2019年第3期，原标题为“作为非洲道路的民主发展型国家——埃塞俄比亚的启示”。

 　　2005年起，“非洲崛起”取代了“非洲失败”成为外界对非洲的新评价，这主要得益于非洲的高速经济增长，其中最瞩目的是埃塞俄比亚。1991年开始执政的埃塞俄比亚人民革命民主阵线(以下简称“埃革阵”)21世纪初以来以“民主发展型国家”为基本道路，以经济建设为中心，在国内外树立了埃塞俄比亚崛起的形象。经济的高速增长，国家在经济中发挥的关键作用，以及国家对工业化的重视，令外界将埃塞俄比亚视为非洲发展型国家的样本。但随着梅莱斯总理2015年突然去世，埃塞俄比亚国内冲突不断，大规模的抗议加之2016年的严重干旱，最终导致政局变迁。2018年4月埃塞俄比亚新总理阿比·艾哈迈德上台后推行政治民主化改革，宣布经济私有化计划，引发外界对民主发展型国家前景的关切。

　　作为非洲人口第二大国与非洲联盟总部所在地，埃塞俄比亚的发展战略及道路选择除了地缘战略意义，还关系到当前国际发展中一个重要议题：经济赶超、政治民主和政局稳定在后发国家是否可能同时实现。本文将探讨非洲国家对发展型国家道路的探索，埃塞俄比亚对民主发展型国家道路的实践，以及民主发展型国家的前景。

　　发展型国家道路与非洲的道路选择

　　基于东亚国家在20世纪六七十年代取得的经济奇迹，国际学界自20世纪80年代提出了“发展型国家”的概念，用以解释这种不同于西方发达国家发展道路的发展模式。发展型国家模式支持后发国家干预经济，管制市场，并制定工业规划，以实现赶超。但20世纪80年代后，日本、韩国等发展型政权面临着内外因素的挑战，90年代的亚洲金融危机更增加了人们对发展型国家作用的怀疑。因此发展型国家是否能在特定的历史阶段、地理和文化环境之外获得成功一直没有定论。

　　(一)发展型国家理念在非洲的复兴

　　21世纪初，随着中国的崛起，“发展型国家”的理论再度复兴。非洲政府和学者积极学习东亚国家的发展经验，并结合非洲本土情况进行探讨和实践，掀起了发展型国家的第二波热潮。发展型国家在非洲的复兴主要因为以下两点。

　　其一，西方国家此前为非洲制定的发展路径都被证明是不可行的。独立之初的部分非洲国家，例如加纳、坦桑尼亚、博茨瓦纳、毛里求斯都曾走上发展型国家道路，乌干达裔学者姆坎达维尔认为非洲当时已经有了“在愿望和经济表现方面都呈发展型特征的国家”。但西方此后为非洲开具了一系列发展药方，从外部帮助非洲制定战略，破坏了非洲国家自身的结构转型。在外部压力下，非洲发展型国家的先锋加纳和坦桑尼亚先后放弃了发展型道路。20世纪80年代和90年代西方强制推行的结构调整方案主张削弱国家在非洲经济发展中的作用，令非洲失去了20年的发展机遇，国家能力进一步下降。由于国家在发展中的作用缺失，非洲长期严重依赖外部援助和外部解决方案，陷入严重的经济、政治和社会危机。

　　随着新自由主义方案的失败，非洲学者和政治决策者对发展型国家重新产生了兴趣。2011年，联合国非洲经济委员会发布专题报告，指出非洲国家应当采取发展型国家的方案，认为市场只能作为发展的机制之一，而不是唯一的机制，强调国家应当在促进投资、经济增长、平等和社会发展、应对发展挑战中发挥重要作用。

　　其二，21世纪初，非洲的政策自主空间有所提升，非洲国家开始“向东看”，效仿东亚发展型国家路径。面对西方援助国要求实行自由市场经济的压力，埃塞俄比亚已故总理梅莱斯·泽纳维曾明确表示：“新自由主义模式在非洲行不通……在欠发达经济体中，如果没有国家的推动或有效的发展型国家……市场可能无法有效运转并推动国家向前发展。”

　　2008年全球经济危机再次暴露新自由主义的缺陷，自由市场受到质疑，华盛顿共识走向衰落，西方国家自身纷纷加强了国家对经济的干预，这重新引发了对国家在发展进程中作用的讨论。中国等新兴经济体对非洲日益增长的援助、贸易、投资客观上帮助非洲减少了对西方援助的依赖性。国际权力的扩散导致西方的思想和规则难以继续统治世界而不受挑战。非洲国家希望根据国情自主探索发展道路，寻找到一条与西方道路不同的发展模式。非洲学者和政治家们普遍达成共识：有能力的发展型国家是推动社会经济转型的关键催化器。

　　(二)埃塞俄比亚对民主发展型国家理念的探索

　　“民主发展型国家”是非洲国家借鉴东亚的发展经验，在自主探索发展道路的内力和西方推动民主化的外力互相作用下构建出的非洲方案。在对“发展型国家”的讨论中有两种看法，一种认为发展型国家应以威权政府为特征，威权政府是后发国家实现赶超式发展的有效途径;另一种认为不应为发展而牺牲民主。非洲精英试图融合两种看似矛盾的理念：来自东方的发展型国家和来自西方的民主制度。

　　一方面，冷战结束后，民主化浪潮席卷非洲，多党民主政体在绝大多数非洲国家得到确立。西方援助俱乐部在向非洲提供援助时不但附加经济条件，还附加民主、人权和良治等政治条件。在西方外力的推动下，尽管西式民主曾造成非洲逢选必乱、部族纷争等痼疾，但民主的价值观已内化到非洲政体中。

　　另一方面，东亚国家在20世纪90年代的衰败促使非洲精英对发展型国家的局限性进行反思，他们认为“(东亚)政治和经济生活中缺乏民主，导致国家难以保证持续的经济增长并将增长转化为发展”。姆坎达维尔提出发展型国家不一定是威权型的，发展型国家应该在“民主政治”的框架下运行，这意味着，国家的所有活动都应以协商、辩论、多元化和问责制等民主原则来塑造。联合国非洲经济委员会认为“非洲的发展型国家应具有包容性，并通过民主治理框架运作，以确保社会政治的包容性。这反过来又增强了国家及其机构的合法性，使国家在管理转型期发生争端时拥有更大的权力”。

　　21世纪初，埃塞俄比亚前总理梅莱斯和执政联盟埃革阵将“民主发展型国家”作为国家战略，决定在增强国家作用、促进经济发展的同时巩固民主。梅莱斯在其手稿《死胡同和新开端》中阐述了民主发展型国家的蓝图。他认为发展型国家包括意识形态和结构两方面，换言之，国家不但要对发展做出承诺，还应具有发展能力。在意识形态上，梅莱斯要求埃塞俄比亚坚持以经济发展为中心和唯一目标(single mind);在结构上，他强调能够贯彻执行经济政策的国家能力。无论在封建时代还是革命时代，埃塞俄比亚的治理文化都是威权式的，因此埃塞俄比亚选择“发展型国家”有足够的政治、经济、社会、文化和历史背景的支撑。

　　在发展型国家的理念中加入“民主”因素，则是埃塞俄比亚的自主探索与西方外部力量干涉碰撞后的选择。埃塞俄比亚虽是非洲最为独立自主的国家之一，但依然未能摆脱西方援助的政治化。1991年后，苏联和欧洲都不再参与埃塞俄比亚事务，美国成为埃塞俄比亚实行联邦制进程中的重要力量。时任美国助理国务卿科恩(Herman Cohen)清晰地表明了美国援助和埃塞俄比亚民主改革的关系：“没有民主，就没有合作。”因此梅莱斯总理执政后不仅在言辞中经常提到民主，也将多党选举和联邦民主制作为政策确立下来。

　　但梅莱斯清楚地认识到很少有发展型国家是民主的，“在贫困或政治混乱的情况下，自由的公民权利和政治权利有何意义?发展和强大的国家是人权的先决条件，埃塞俄比亚需要首先建立这些条件。”面对西方霸权，埃塞俄比亚不得不接受民主政体，但在民主的外壳内仍将发展议程置于首位，“一心一意追求共同增长和超越式发展”。梅莱斯认为，“若要成功建立发展型国家，发展议程必须是霸权式的”。

　　梅莱斯并没有照搬移植西方民主模式，而是结合本国历史和多样性特点，在发展型国家的道路上进行政治整合。

　　第一，建立民族联邦制，推动“尊重多样性的团结”(unity with diversity)。埃塞俄比亚全国约有80多个民族和80多种语言，主要民族有奥罗莫族(40%)、阿姆哈拉族(30%)、提格雷族(8%)等，族群问题复杂。1995年生效的新宪法规定各民族拥有直至分离权在内的自决权，中央和地方政权分享国家权力。为了应对不同民族的经济诉求及对发展资源的竞争，埃塞俄比亚联邦政府在制定国家发展计划时充分平衡各方利益，尤其是在工业园区规划中，通盘考虑了各民族、各地区利益，在全国各州共规划了21个工业园。

　　第二，整合政党，组建执政联盟。埃塞俄比亚在民族基础上建党，使埃革阵成为以提格雷人民解放阵线(提人阵)为主导，阿姆哈拉民族民主运动(阿民运，2018年更名为阿姆哈拉民主党)、奥罗莫人民民主组织(奥民组，2018年更名为奥罗莫民主党)和南方阵线共同参加的执政联盟。2005年埃塞俄比亚举行了首次全国大选、州和地方议会选举，埃革阵取得压倒性胜利，政权得以稳固。埃塞俄比亚此后持续十多年的高速经济增长首先得益于政局的稳定。第三，通过减贫政策改善民生，建立社会保障体系。埃塞俄比亚政府大力投资于教育、医疗、农业、交通、水资源开发等五个民生部门，用于这五个部门的政府支出占国内生产总值的比例从2008年、2009年的10.9%增至2015年、2016年的12.1%。在农村建立保障体系，使近百万人从中受益。

　　民主发展型国家在埃塞俄比亚的实践

　　(一)埃塞俄比亚的经济成就

　　1991~2000年是埃塞俄比亚政治经济发展道路的探索时期。1991年，埃革阵取得全国政权，埃塞俄比亚进入从革命到经济建设、从计划经济到市场经济、从德格集团军政统治向议会多党制转变的时期。由于多年内战，埃塞当时的国内生产总值甚至低于20世纪60年代。战后重建的重点是恢复被毁的基础设施，重振制造业企业。

　　2001~2017年是埃塞俄比亚在发展型国家道路上实现经济超速发展的时期。2005~2011年，埃塞俄比亚的国内生产总值平均增长率接近10%，同时贫穷人口的比例从2005年的41.9%下降到2011年的29.6%。这主要得益于埃塞俄比亚的发展战略和政策延续性，长期投资于公用基础设施建设尤其是交通和能源基础设施、人力资源建设、职业技术教育以及高等教育。

　　埃塞俄比亚的经济规划和政策执行具有发展型国家的显著特征。

　　第一，国家制定长期发展规划。1991年，埃塞俄比亚政府确立以农业为先导的工业化战略(ADLI)，2005~2010年实施增速与可持续发展的五年减贫计划(PASDEP)。2010年，埃塞俄比亚政府的经济发展理念发生转折，意识到依靠小农经济推动工业化的局限性，强调发展型政府在经济增长和结构转型中的中心作用，2010~2015年第一期增长和转型五年规划旨在推动埃塞俄比亚从自给自足的农业向出口导向型工业的转型。目前埃塞俄比亚正处于第二期五年规划中(2015~2020年)。

　　第二，大力发展基础设施建设。尽管国内生产总值增长迅速，落后的交通基础设施一直是制约埃塞俄比亚经济发展的瓶颈。1990年，埃塞俄比亚境内只有19000公里的公路。由于埃塞俄比亚政府在过去20年期间调整公共支出，加之外国投资的不断流入，到2015年，埃塞俄比亚全国境内的公路总长达到了10万公里。铁路建设是埃塞俄比亚发展型政府的又一标志工程。2015年9月，全长34公里的亚的斯亚贝巴轻轨开始运营，成为撒哈拉以南非洲第一条轻轨。2018年1月，全长752.7公里的亚吉铁路(西起亚的斯亚贝巴，东至东非最大的现代化港口之一吉布提港，由中铁二局和中土集团联合承建和运营)正式商业运营，成为东非第一条电气化铁路。

　　第三，推动工业化和制造业发展。埃塞俄比亚政府视工业化为国家发展的必由之路，将工业园区作为工业化战略的重要依托。埃塞俄比亚政府在第二个增长和转型计划中规划了25个工业园，设定了制造业年均增长率达到22%的目标。中国企业承建的阿瓦萨工业园因其绿色环保的高标准、吸引外资、吸纳就业和出口创汇方面的显著成绩而成为旗舰工程。埃塞俄比亚基于自身国情，广泛吸纳了韩国、新加坡、中国、越南、毛里求斯和尼日利亚的经验，创建出自身独特的工业园模式(埃塞俄比亚政府具体的产业政策参见表2)。以中国在埃塞俄比亚的投资为例，埃塞俄比亚的近700家中国企业有62%都属于制造业企业，是其他非洲国家平均水平的两倍。这显示了埃塞俄比亚政府主导的工业化战略的成效。

　　第四，坚持国家对经济的主导作用，进行渐进式改革。与非洲大部分国家一样，埃塞俄比亚也曾接受国际货币基金组织等西方援助俱乐部提供的援助款，被要求实行“结构改造方案”。但是埃塞俄比亚的经济改革并未全盘遵循华盛顿处方，而是采取更为渐进的路径。埃塞俄比亚被私有化的约300家企业大部分转给国内的私人企业，部分大企业(例如啤酒厂)出售给外国公司以扩大规模，增加外汇收入。与很多非洲国家不同，埃塞俄比亚政府并未将公用事业和战略性部门私有化，而是扩大和改组银行、航空、糖厂等国有企业。在私有化期间，埃塞俄比亚政府向国内投资者开放银行部门，但外资银行禁止入股。

　　斯蒂格利茨描述了埃塞俄比亚政府与国际货币基金组织的分歧：“梅莱斯与国际货币基金组织展开了激烈的争论，国际货币基金组织暂停其贷款计划……埃塞俄比亚拒绝了国际货币基金组织要求开放银行业务的要求……国际货币基金组织因坚信利率自由化而不悦。”埃塞俄比亚政府重视引进外资，但国内零售业、物流业、金融业都未向外资开放。

　　第五，广泛学习他国发展经验，择善而从。埃塞俄比亚的经济成就还在于领导层的务实，埃塞俄比亚政府并没有纠缠于东西方的意识形态差异，而是虚心学习所有国家的先进发展经验。埃塞俄比亚政府意识到其制造业对国内生产总值的贡献仅有5%，认为日本的持续改善(Kaizen)管理模式对埃塞俄比亚这样的工业化后来者可能有效，于是向日本派遣了30家企业的雇员进行学习。埃塞俄比亚的职业教育与技术培训体系则以德国为师，埃塞俄比亚还向韩国学习建立行业机构和科技大学。在政策制定和工业化道路方面，埃塞俄比亚则主要借鉴中国经验。基于“实用主义”，埃塞俄比亚与西方投资国、国际货币基金组织、世界银行以及新兴经济体都保持交流，这使得埃塞俄比亚能够学习其他国家的经验和教训，及时调适自身的战略。

　　(二)民主发展型国家在埃塞俄比亚面临的挑战

　　埃塞俄比亚的民主发展型国家道路并非一帆风顺，族群矛盾、社会问题、国外势力干涉和多种利益关系多元交织，错综复杂。2012年，梅莱斯总理突然去世，来自南方州的海尔马里亚姆总理继任。2015年末，首都亚的斯亚贝巴因工业化扩张，引发奥罗米亚州对拆迁补偿不公的不满和抗议。随着事态的发展，奥罗莫人和阿姆哈拉人开始表达对在政治和经济进程中被边缘化的不满。对政府的抗议由最初反对首都扩建延伸到对就业机会不足和不平等日益加剧的问责。埃塞俄比亚民众缺乏与政府进行建设性对话的渠道和经验，在自身诉求得不到满足的情况下，不得不以暴力冲突表达不满，最终导致政局变迁。埃塞俄比亚第一位奥罗莫族总理阿比·艾哈迈德自2018年4月开始执政。

　　首先，政治整合未能有效地解决经济快速增长和社会转型期产生的矛盾。美国政治学家亨廷顿通过总结拉美1960年代和1970年代的经验教训得出结论：无论一个国家以何种方式开始发展进程，混乱总是不可避免的。

　　模式一中，威权政府促进经济的超速增长，引发不平等和社会矛盾。为了应对冲突，政府进一步采取压制政策，导致人民的不满积蓄到了严重的程度，走上街头抗议，社会动乱。

　　在模式二中，政府允许广泛的政治参与，为其支持者分配已有的经济资源，但却没有办法动员资源促进经济增长，最终导致经济的停滞，引发更多不满。

　　因此，西方理论认为，要在保持政治稳定的同时促进经济增长是不容易的。中国40年的经济成就之所以被称为奇迹，最重要的原因是正确处理了改革、稳定和发展的关系。梅莱斯推行的民主发展型国家就是希望打破西方威权-民主的议题设置，在模式一中加入政治整合，以消除各种族群冲突和利益矛盾，维护社会的和谐，整合各民族和社会各阶层力量，维持政局的稳定。由于经济发展过快、梅莱斯突然去世等多种原因，政治整合没有取得预期的效果，埃塞俄比亚因此陷入了模式一中的政治不稳定。

　　第二，族群问题复杂，民众缺乏对发展型国家的理解与共识。发展需要凝聚共识，在短短十多年的时间内，在像埃塞俄比亚这样一个幅员辽阔和多样化的国家创造发展型国家的共同价值取向，难度是不言而喻的。发展型政策要求所有阶层为国家发展的长期利益做出短期的牺牲。因此，除了政府的政治意愿和国家能力，民众的支持也是非常重要的，否则在经济转型的过程中极易造成冲突和不稳定，影响发展型政策的实施。东亚国家普遍的共识是：发展是硬道理，推动经济发展是政府的责任，分歧只是政府如何推动经济发展。但埃塞自古以来就难以治理，人民对政府的认同弱于对民族和血缘的认同。埃塞更未形成推动国家发展的共识，民众认为发展并未令除提格雷族精英之外的其他民众受益。

　　第三，执政联盟埃革阵未能解决高速经济增长引发的社会矛盾。在埃革阵执政之初，埃塞俄比亚整个国家处于绝对贫困，民众更关心经济发展，以经济建设为中心的战略和依靠国家力量推动工业化的方式也没有引起太多争议。但经过十多年的经济高速增长期，埃塞俄比亚的人口结构决定了青年群体希望在国家发展进程中发挥更大作用，因而争取更多经济权利和政治空间;仍然处于贫困的大多数民众认为没有从经济增长中获利，也希望通过游行、抗议等方式表达自己的利益诉求;深层次的矛盾又通过族群冲突的形式表达出来。梅莱斯认为，“发展型国家必须改变恩惠、寻租的政治经济，打破非洲的零和政治基础。因此建立可行的民主政治是其发展型国家自身的根本”。遗憾的是，埃革阵未能摆脱寻租和腐败，国有军工集团金属与工程公司(METEC)等在事实上已经成了梅莱斯坚决打击的“浪费社会资源的寻租对象”。

　　第四，地方政府能力不足，政商关系难以实现良性互动。埃塞俄比亚地方政府执政能力不足，缺乏积极性帮助工业园和产业集群克服发展中所遇到的具体困难和瓶颈。过去，埃革阵强大的掌控能力和组织能力能够弥补埃塞俄比亚政府机构执行能力的缺陷，发展政策的推行更多依赖于执政联盟的能力，而不是政府行政机构。目前由于埃革阵内部分化，执政联盟的发展能力进一步削弱。此外，由于缺乏互信，行业协会缺乏活力，政府与企业之间未建立起有效的对话。

　　第五，埃塞俄比亚政局变迁使得埃塞俄比亚发展型国家的学习曲线面临中断的风险。埃塞俄比亚对东亚发展型国家的学习和借鉴主要由主导埃革阵27年(1991年至2018年初)的提人阵(TPLF)推动。提人阵有强烈的知识精英倾向，梅莱斯执政初期曾与提人阵的高官共同接受英国开放大学的远程教育，学习东亚的发展经验。由于过去埃塞俄比亚的重要经济和战略部门主要受到提人阵的领导，因此对东亚经验的学习、认同最深的也是提格雷族精英。现任总理艾哈迈德所在的政党奥罗莫民主党虽然是执政联盟埃革阵的成员之一，但新总理承载着埃塞俄比亚民众要求平衡族群利益的巨大期望，因此大力提拔奥罗莫、阿姆哈拉等族群的领导人，引发提人阵的不满。提人阵认为自身对埃塞过去27年成就作出的贡献没有得到认可，埃革阵的内部团结面临严峻挑战。埃塞俄比亚发展型国家的理念和经验的延续需要超越族群与政党之争，重新凝聚发展共识，共建发展联盟。

　　埃塞俄比亚民主发展型国家的前景

　　埃塞俄比亚本土学者格塔丘替·阿勒木(Getachew T. Alemu)对埃塞的发展型国家的前景表达了深深的忧虑：“我们都可以看到梅莱斯模式已经失去了动力，但治疗必须是战略性的，而且最重要的是必须是基于自身国情的。国际货币基金组织似乎又在向埃塞俄比亚出口上世纪80年代已经失败的处方。”

　　艾哈迈德总理对自由市场的拥护，与国际货币基金组织等西方援助机构的亲近意味着他对民主、发展和国家在发展中的作用以及这三者的优先地位排序都与梅莱斯有着不同的看法。与梅莱斯反复强调“发展应具有绝对优先地位(发展的霸权)”不同，艾哈迈德总理自执政以来几乎没有提及“民主发展型国家”。2018年6月，埃革阵宣布决定部分和完全私有化国有企业，包括埃塞俄比亚电信、埃塞俄比亚航空公司、发电厂、航运公司和物流服务企业在内的国营企业的部分股权，将转移给本地和外国投资者。2019年初的达沃斯世界经济论坛上，艾哈迈德在演讲中承诺改善营商环境、重视私营部门、开放市场和促进一体化，决心加入世界贸易组织。

　　“民主发展型国家”未来可能会逐渐淡出埃塞俄比亚的官方辞令，但是短期内埃塞俄比亚政府也很难寻求到可以真正替代民主发展型国家的战略。首先，埃塞俄比亚的人口在快速增长，经济增长、减贫和创造就业仍是埃塞俄比亚政府面临的迫切任务，公共服务和基础设施需要政府加大投入，难以任由市场调节。其次，由于全球格局的变迁，国家主义治理范式正在强势回归。埃塞俄比亚新近亲近的欧美国家也在纷纷加强国家对经济的主导作用。正如埃塞俄比亚驻华外交官所说：“无论总理有没有提到(发展型国家)，他事实上正在实施这一战略。”

　　目前判断民主发展型国家在埃塞俄比亚已失败为时过早，艾哈迈德总理正在进行的民主化改革至少在两方面可以对埃塞俄比亚发展型国家的探索作出贡献：

　　其一，促进埃塞俄比亚的“思想大解放”和关于埃塞俄比亚发展道路的辩论。在梅莱斯时代，埃塞俄比亚的思想市场是相对单一的，随着民主渠道的畅通，埃塞俄比亚关于发展、民主和国家作用的学术讨论和思想辩论将更加开放，为埃塞俄比亚自主探索发展道路贡献更多的本土思考。2015~2017年埃塞俄比亚政局动荡的原因之一是政府在赶超式的发展过程中没有及时与民众沟通，发展型国家理念没有获得精英之外的普通民众支持。发展战略不应只是少数精英的议题，广大民众也应有机会参与辩论，从而增进了解，形成共识。

　　其二，推动政治整合，为经济腾飞、政治民主与政局稳定在后发国家如何同时实现提供埃塞俄比亚的解决方案。政治整合对几乎所有非洲国家来说都是非常困难的，城市与农村、精英与民众、现代社会与部族联盟的鸿沟难以逾越，而埃塞俄比亚在1991年至2018年由少数族(提格雷族)长期实际掌握国家政权的事实更加大了整合的难度。2015年末，埃塞俄比亚因首都亚的斯亚贝巴的扩张与拆迁计划引发冲突，艾哈默德总理执政后，希望通过大刀阔斧的政治民主化改革来扩大政治参与、缓解冲突，但抗议至今仍在继续。仅从模式一中的威权型政府切换到模式二中的民主和政治参与，并不会令所有的矛盾和冲突迎刃而解;但如果在模式一中辅以可控的政党竞争(埃塞俄比亚将迎来2019年地方选举和2020年全国大选)，有序地扩大政治参与，逐步、有选择的开放市场，使全体民众从经济增长中受益，则有可能打破模式一和模式二的循环，对民主发展型国家在非洲的适用性做出有益探索。

　　民主发展型国家是非洲大陆经过数十年的经验教训总结出的发展路径。埃塞俄比亚的经验表明以下三点至关重要：

　　一是保持强有力的政府和政局稳定;

　　二是发挥国家的作用促进经济持续增长;

　　三是经济发展优先。

　　梅莱斯和埃革阵的民主发展型国家的理论和实践都深深植根于埃塞俄比亚的现实。在内外力的推动下始终坚持以发展为中心，对东西方发展路径都保持开放态度，基于国情对发展政策择善而从。埃塞俄比亚未来需要完善的是，妥善处理族群矛盾，使得全体民众从经济发展中获利，凝聚发展共识，促进政治整合，构建发展联盟。埃塞俄比亚民主发展型国家的道路探索在非洲和世界范围内都是一种可贵的试验。如果获得成功，可以为其他后发国家的发展提供示范和经验，如果失败甚至进一步演变为更剧烈的族群冲突，则将对非洲之角乃至整个非洲地区产生重大的负面影响。

　　本文载于《文化纵横》2019年第3期，原标题为“作为非洲道路的民主发展型国家——埃塞俄比亚的启示”。