刘海方：全球视野下的“对非峰会外交”

　　2018年中非合作论坛北京峰会即将于9月3日至4日举行，届时中非领导人将聚首北京，共商新时期中非友好合作发展大计，携手打造更加紧密的中非命运共同体。

　　放眼全球，除了中国，世界上很多国家和地区都在开展或计划开展“对非峰会外交”。比如，不久前在南非举行的金砖国家领导人峰会上，俄罗斯总统普京宣布，莫斯科正在研究举行有非洲国家领导人出席的俄罗斯—非洲峰会的想法。俄罗斯专家说，俄罗斯是要为非洲人民在当前美国和中国之间多少有点“二元对立”的选择之中提供“第三条道路”——一种综合了安全、能源和矿业开发的路线。此外，土耳其总统埃尔多安同样不失时机地利用金砖峰会搭建对非合作的舞台。埃尔多安虽然只是受邀到南非参加“金砖+”峰会论坛，但其在非日程安排得满满当当：先在比勒陀利亚主持南非新馆舍的落成典礼，宣布土耳其是目前双边援助非洲最多的国家，达到82亿美元;然后对津巴布韦、赞比亚、塞内加尔和冈比亚进行国事访问，使土耳其的“能见度”从穆斯林人口较多的非洲国家进一步拓展到更多撒哈拉以南非洲国家。

　　其实，近年来非洲不再是国际舞台上缺少战略重要性的“冷战孤儿”，而是成为“新宠”重回世界舞台中心，其表现之一就是多国竞相召开对非峰会，“峰会外交”似乎也成为一国对非外交的标配活动。那么，这些热热闹闹的对非峰会唱的是什么大戏?每场峰会背后有怎样的战略考虑?对于非洲又意味什么?了解这些，或许有助于我们更好地认识和领会2018年中非合作论坛北京峰会的精髓。

　　中非峰会改变世界对于非洲的负面认知

　　非洲国家纷纷独立后，前宗主国法国和英国为了维持在非传统关系，分别于1973年和1975年成立(或改组)了两年一次的“法非首脑会议”和“英联邦首脑会议”机制。这些机制正如塞内加尔开国总统桑戈尔所言，使非洲国家与前宗主国保持着垂直的关系，“更像是成年的子女要有一个独立的房子而离开父亲的房子”。按照桑戈尔当时的理解，这样的垂直关系会长期维持，且会比非洲各国之间的水平关系更加重要。尽管在漫长的冷战时期，美苏在全球争霸，并导致部分非洲国家发生代理人战争，但前宗主国在很多非洲国家的影响力仍然延续着，即使近年来非洲国家的政治主权和经济主权愈加独立，但从某种程度上看前宗主国依然在文化上影响和控制着它们。

　　1993年，为追求正常国家地位、谋求联合国常任理事国席位而瞄准非洲“大票仓”的日本，牵头召开了东京非洲发展国际会议。尽管当时只有几位非洲国家元首参加该会议，但其在某种程度上开了对非峰会外交的先河。东京非洲发展国际会议长期关注商业伙伴关系和传统发展援助议题，每五年一次，一直只在日本举办。在受到非洲国家质疑后，于2016年调整为三年一次，轮流在非洲国家和日本举行。

　　1999年，美国召开了第一次美国—非洲21世纪伙伴关系部长级会议。该会议虽然不是首脑会议，但是因为克林顿政府在会上承认“长期忽视非洲的失误”，令非洲国家对美非关系发展充满了期待。尽管此次会议发表的《21世纪美非伙伴关系蓝图》宣布今后美国的对非经济合作与援助并重，但迟迟没有相关的具体行动，令非洲深感失望。而且，9.11事件后美国在全球推进反恐议程，其对非议程也被“安全化”。

　　国际上的这些行动，都成为2000年中非合作论坛建立并机制化的一些参考点。正如当时参与中非合作论坛筹备工作的舒展大使所说，早在1997年，非洲国家就不断建议与中国讨论成立类似与其他国家的多边论坛。而中非合作论坛真正引起全世界的关注，则是2006年中非合作论坛北京峰会。与以往各国的对非峰会相比，2006年北京峰会的接待规格、参加的国家领导人数量皆令世界注目。当时，很多国际观察家都发出了这样的疑问：非洲有什么魅力让中国如此礼遇有加?时任英国外交大臣黑格评论说：“拜迅速发展的中非关系所赐，我们发现中非贸易是均衡的——中国在购买非洲的原料产品，非洲也在购买同样价值的中国产品!我们开始意识到，非洲是一个8亿多人的大市场(现在已是12亿了——作者注)。”

　　今天回过头去看，中非合作论坛机制化的框架无疑使中非合作获得了超越以往的加速度，进而才有了今天中非合作在政治、经济、社会、文化领域的全方位进展，而经济合作主导的中非合作也呈现出援助、贸易和投资三者互相促进的新型南南合作特点。当然，仍在成长中的中非峰会还有一些不完美之处，也面临着新问题和新挑战，但是其贡献也是明显的，尤其是改变了世界对于非洲的负面认知，并最终促使西方国家从经济发展的角度考虑非洲的重要性。

　　各路对非峰会外交，结果大不相同

　　除了中国，非洲的其他合作伙伴、特别是南方伙伴也在一定程度上发挥着改变世界对非认知的作用，比如印度、韩国、马来西亚、巴西、印度尼西亚、以色列以及前几年比较活跃的委内瑞拉和伊朗等国家。“亚洲四小龙”则是最早使非洲国家“向东看”的动力。

　　新加坡一直是非洲诸多国家参照的榜样。1993年，新加坡内阁资政李光耀就曾邀请包括尼日利亚总统、莫桑比克总理在内的25位非洲政商学界领袖参加“新加坡发展经验对非洲的意义”论坛。虽然这次论坛并没有演化为机制性的对非峰会，但是多位非洲代表一起与李光耀讨论“经历被殖民的历史后如何融合多民族、种族”等问题，显示了非洲学习新加坡治国理政经验的愿望。

　　马来西亚在上世纪80年代通过“不结盟运动”的平台，与非洲国家展开经济技术合作。1995年，马来西亚利用举办英联邦首脑峰会的主场优势开始倡导与非洲国家的“精明伙伴合作关系”，后来与非洲国家轮番举办精明伙伴国际对话会，与会者包括国家领导人、企业家、社会组织、教育从业人员和媒体等，广泛分享发展中国家的发展经验。很多非洲国家领导人都曾公开表示，得益于精明伙伴对话会，第三世界小国、穷国更有信心去面对全球化带来的各种问题。同样得益于这个跨界对话会，马来西亚商界从上世纪90年代以来踊跃进入非洲大陆投资，1994年马来西亚对南非的投资占到南非外来投资总额的8%。2011年，马来西亚已悄然成为非洲第三大投资国，仅次于法国和美国。根据联合国贸易和发展会议统计，过去十年来，马来西亚对全球的直接投资规模增加四倍以上，其中近五分之一投向非洲。近三四年来，马来西亚对非投资从石油领域开始向电视广播、电信、银行金融、房地产开发等行业拓展。在商界、知识界等广泛凝聚共识，辅之以鼓励企业到非洲投资的直接举措，这是马来西亚对非合作值得他国学习的地方。

　　当然，并非所有的对非峰会外交都能取得令彼此满意的成果。从1998年出台非洲战略、2005年第一次宣布“非洲年”并被非盟授予观察员地位至今，土耳其的非洲战略可谓一路高歌猛进，2009年土耳其在非洲设立的使馆只有12个，在不到十年的时间里增长了三倍多。2016～2017年，埃尔多安三次访问非洲。2008年和2014年，还分别在土耳其与赤道几内亚举办了土耳其—非洲峰会。然而，让土耳其比较难堪的是，在2014年的峰会上，时任非盟委员会主席德拉米尼·祖马提醒埃尔多安：土耳其在2008年峰会上宣布的承诺还有很多没有落实。土耳其竞争2009～2010年联合国安理会非常任理事国席位时，正值非洲大陆对土耳其充满信心和期待，仅有两国未对其投赞成票;但土耳其角逐2015～2016年非常任理事国席位时，未能获得非洲国家的大规模支持而败选。

　　2018年中非合作论坛北京峰会即将于9月3日至4日举行，届时中非领导人将聚首北京，共商新时期中非友好合作发展大计，携手打造更加紧密的中非命运共同体。

　　放眼全球，除了中国，世界上很多国家和地区都在开展或计划开展“对非峰会外交”。比如，不久前在南非举行的金砖国家领导人峰会上，俄罗斯总统普京宣布，莫斯科正在研究举行有非洲国家领导人出席的俄罗斯—非洲峰会的想法。俄罗斯专家说，俄罗斯是要为非洲人民在当前美国和中国之间多少有点“二元对立”的选择之中提供“第三条道路”——一种综合了安全、能源和矿业开发的路线。此外，土耳其总统埃尔多安同样不失时机地利用金砖峰会搭建对非合作的舞台。埃尔多安虽然只是受邀到南非参加“金砖+”峰会论坛，但其在非日程安排得满满当当：先在比勒陀利亚主持南非新馆舍的落成典礼，宣布土耳其是目前双边援助非洲最多的国家，达到82亿美元;然后对津巴布韦、赞比亚、塞内加尔和冈比亚进行国事访问，使土耳其的“能见度”从穆斯林人口较多的非洲国家进一步拓展到更多撒哈拉以南非洲国家。

　　其实，近年来非洲不再是国际舞台上缺少战略重要性的“冷战孤儿”，而是成为“新宠”重回世界舞台中心，其表现之一就是多国竞相召开对非峰会，“峰会外交”似乎也成为一国对非外交的标配活动。那么，这些热热闹闹的对非峰会唱的是什么大戏?每场峰会背后有怎样的战略考虑?对于非洲又意味什么?了解这些，或许有助于我们更好地认识和领会2018年中非合作论坛北京峰会的精髓。

　　中非峰会改变世界对于非洲的负面认知

　　非洲国家纷纷独立后，前宗主国法国和英国为了维持在非传统关系，分别于1973年和1975年成立(或改组)了两年一次的“法非首脑会议”和“英联邦首脑会议”机制。这些机制正如塞内加尔开国总统桑戈尔所言，使非洲国家与前宗主国保持着垂直的关系，“更像是成年的子女要有一个独立的房子而离开父亲的房子”。按照桑戈尔当时的理解，这样的垂直关系会长期维持，且会比非洲各国之间的水平关系更加重要。尽管在漫长的冷战时期，美苏在全球争霸，并导致部分非洲国家发生代理人战争，但前宗主国在很多非洲国家的影响力仍然延续着，即使近年来非洲国家的政治主权和经济主权愈加独立，但从某种程度上看前宗主国依然在文化上影响和控制着它们。

　　1993年，为追求正常国家地位、谋求联合国常任理事国席位而瞄准非洲“大票仓”的日本，牵头召开了东京非洲发展国际会议。尽管当时只有几位非洲国家元首参加该会议，但其在某种程度上开了对非峰会外交的先河。东京非洲发展国际会议长期关注商业伙伴关系和传统发展援助议题，每五年一次，一直只在日本举办。在受到非洲国家质疑后，于2016年调整为三年一次，轮流在非洲国家和日本举行。

　　1999年，美国召开了第一次美国—非洲21世纪伙伴关系部长级会议。该会议虽然不是首脑会议，但是因为克林顿政府在会上承认“长期忽视非洲的失误”，令非洲国家对美非关系发展充满了期待。尽管此次会议发表的《21世纪美非伙伴关系蓝图》宣布今后美国的对非经济合作与援助并重，但迟迟没有相关的具体行动，令非洲深感失望。而且，9.11事件后美国在全球推进反恐议程，其对非议程也被“安全化”。

　　国际上的这些行动，都成为2000年中非合作论坛建立并机制化的一些参考点。正如当时参与中非合作论坛筹备工作的舒展大使所说，早在1997年，非洲国家就不断建议与中国讨论成立类似与其他国家的多边论坛。而中非合作论坛真正引起全世界的关注，则是2006年中非合作论坛北京峰会。与以往各国的对非峰会相比，2006年北京峰会的接待规格、参加的国家领导人数量皆令世界注目。当时，很多国际观察家都发出了这样的疑问：非洲有什么魅力让中国如此礼遇有加?时任英国外交大臣黑格评论说：“拜迅速发展的中非关系所赐，我们发现中非贸易是均衡的——中国在购买非洲的原料产品，非洲也在购买同样价值的中国产品!我们开始意识到，非洲是一个8亿多人的大市场(现在已是12亿了——作者注)。”

　　今天回过头去看，中非合作论坛机制化的框架无疑使中非合作获得了超越以往的加速度，进而才有了今天中非合作在政治、经济、社会、文化领域的全方位进展，而经济合作主导的中非合作也呈现出援助、贸易和投资三者互相促进的新型南南合作特点。当然，仍在成长中的中非峰会还有一些不完美之处，也面临着新问题和新挑战，但是其贡献也是明显的，尤其是改变了世界对于非洲的负面认知，并最终促使西方国家从经济发展的角度考虑非洲的重要性。

　　各路对非峰会外交，结果大不相同

　　除了中国，非洲的其他合作伙伴、特别是南方伙伴也在一定程度上发挥着改变世界对非认知的作用，比如印度、韩国、马来西亚、巴西、印度尼西亚、以色列以及前几年比较活跃的委内瑞拉和伊朗等国家。“亚洲四小龙”则是最早使非洲国家“向东看”的动力。

　　新加坡一直是非洲诸多国家参照的榜样。1993年，新加坡内阁资政李光耀就曾邀请包括尼日利亚总统、莫桑比克总理在内的25位非洲政商学界领袖参加“新加坡发展经验对非洲的意义”论坛。虽然这次论坛并没有演化为机制性的对非峰会，但是多位非洲代表一起与李光耀讨论“经历被殖民的历史后如何融合多民族、种族”等问题，显示了非洲学习新加坡治国理政经验的愿望。

　　马来西亚在上世纪80年代通过“不结盟运动”的平台，与非洲国家展开经济技术合作。1995年，马来西亚利用举办英联邦首脑峰会的主场优势开始倡导与非洲国家的“精明伙伴合作关系”，后来与非洲国家轮番举办精明伙伴国际对话会，与会者包括国家领导人、企业家、社会组织、教育从业人员和媒体等，广泛分享发展中国家的发展经验。很多非洲国家领导人都曾公开表示，得益于精明伙伴对话会，第三世界小国、穷国更有信心去面对全球化带来的各种问题。同样得益于这个跨界对话会，马来西亚商界从上世纪90年代以来踊跃进入非洲大陆投资，1994年马来西亚对南非的投资占到南非外来投资总额的8%。2011年，马来西亚已悄然成为非洲第三大投资国，仅次于法国和美国。根据联合国贸易和发展会议统计，过去十年来，马来西亚对全球的直接投资规模增加四倍以上，其中近五分之一投向非洲。近三四年来，马来西亚对非投资从石油领域开始向电视广播、电信、银行金融、房地产开发等行业拓展。在商界、知识界等广泛凝聚共识，辅之以鼓励企业到非洲投资的直接举措，这是马来西亚对非合作值得他国学习的地方。

　　当然，并非所有的对非峰会外交都能取得令彼此满意的成果。从1998年出台非洲战略、2005年第一次宣布“非洲年”并被非盟授予观察员地位至今，土耳其的非洲战略可谓一路高歌猛进，2009年土耳其在非洲设立的使馆只有12个，在不到十年的时间里增长了三倍多。2016～2017年，埃尔多安三次访问非洲。2008年和2014年，还分别在土耳其与赤道几内亚举办了土耳其—非洲峰会。然而，让土耳其比较难堪的是，在2014年的峰会上，时任非盟委员会主席德拉米尼·祖马提醒埃尔多安：土耳其在2008年峰会上宣布的承诺还有很多没有落实。土耳其竞争2009～2010年联合国安理会非常任理事国席位时，正值非洲大陆对土耳其充满信心和期待，仅有两国未对其投赞成票;但土耳其角逐2015～2016年非常任理事国席位时，未能获得非洲国家的大规模支持而败选。

　　另一个在对非峰会外交方面遭遇挫折的是极力向非洲国家推销自己在反恐和安全领域经验的以色列。以色列原计划在2017年底与非洲国家在多哥举行峰会，后因多哥的反政府示威活动而搁浅，但实际上主要是因为遭到在巴勒斯坦问题上持不同立场的南非等非洲国家的抵制。尽管以色列的滴灌农业、可持续发展和清洁能源等技术在很多非洲国家颇受欢迎并得以推广，但其巴勒斯坦政策是以色列拓展对非关系的主要障碍之一。比如，虽然以基督徒为主的东非国家共同体很快就与以色列建立了集体合作机制，但拥有众多穆斯林人口的西非地区则有所不同，西非经济共同体中最有影响力的尼日利亚一直不同意接纳以色列与该次区域共同体的合作。

　　在百舸争流、各显身手的多元合作时代，能否落实对非峰会的承诺是“收获非洲国家芳心”的关键，这也要求众多召开对非峰会的国家不得不仔细衡量自己的能力并做好战略规划，不能不切实际地为了面子而虚张声势。2008年开始召开对非峰会的印度，在其峰会宣言中几乎“拷贝”了中非合作的每一个方面，招致了印度和非洲学者、媒体的批评，认为印非峰会的“外交象征意义大于投资的实际激励作用”。今年7月，印度前驻肯尼亚和南非大使拉吉夫·巴蒂亚就中印领导人几乎同时访问卢旺达并转往南非参加金砖峰会评论说，印度与中国在非洲不可能是竞争的关系——中国有经济实力向非洲国家提供大量的资金支持，而印度能够为卢旺达提供的只是2亿美元贷款和支持其一个经济发展项目的200头牛;印非贸易额也只有中非贸易额的三分之一左右。对于印度的反应，中国一直表态说，中印都是发展中大国，愿意为非洲的发展做出努力，双方应该谋求合作。但中印能否在非洲取长补短、实现合作而非竞争，恐怕还要看印度领导人能否放平心态。此外，2016年11月印度总理莫迪访问日本的时候，日印两国提出建设一条“亚非增长走廊”的设想，并于次年在印度举行的非洲开发银行年会上将其作为愿景文件对外公布。国际观察家普遍认为，这是印日联手对抗中国“一带一路”倡议的举措。不过，今年初日本日立公司在利比亚中标一项电站修建计划，但利比亚业主要求合同50%的采购任务必须是“中国制造”，可见中国技术和物美价廉的产品已经被非洲市场广泛接受。这也许是安倍政府不愿意承认、但必须对如何应对中国“一带一路”倡议做出积极调整的原因之一。

　　与上述形成鲜明对比的是，中非合作论坛每一届部长级会议和中非峰会都以能完成行动计划的承诺而赢得“实”的美名。很多非洲官员和学者在评价中非合作的时候都会说这样的话：如果不是中国，(与非洲合作)能在这么短的时间内取得这些进展是不可想象的。除了中非合作的具体项目落实给非洲带来巨大发展外，还有南非学者认为，中国扮演了一个“游戏改变者”(game changer)的角色，也就是说中国和中非合作提升了非洲的整体国际地位，使得世界各大国重新审视非洲，为非洲在国际博弈中大大增加了自身的权重。中非合作的实际成果和中非相向而行的强大影响，也使得一些持零和博弈心态的国家在实际对非合作中调整认知、走向合作。

　　竞争合作还是零和博弈，前路仍修远

　　前不久，俄罗斯卫星通讯社评论说：“金砖国家峰会使俄罗斯重返非洲大陆。”的确，与2013年普京访问非洲时相比，俄罗斯在非洲大陆的影响力确实大不相同了。近些年，俄罗斯积极在曾经的盟友那里“重建”影响力，比如曾经追随苏联搞“科学社会主义”的莫桑比克和安哥拉;以新的军事、石油开发和农业合作快速与苏丹等国建立新的战略伙伴关系;通过联合国框架为中非共和国提供武器、军事训练等，为其解决安全困境发挥作用。对于正在快速发展、处于工业化进程中的非洲国家而言，的确需要俄罗斯的支持和帮助。然而，俄罗斯毕竟“离开”非洲大陆较长时间，按照俄罗斯专家的分析，与中国、美国在非洲的影响力相比，俄罗斯缺少经济发展领域的专家，因此需要召集非洲国家领导人、企业家、专业人士等共同参加峰会、共商大计。但是，俄罗斯能否在非洲“合并”世界广泛认为的“美国搞安全、中国搞基建”这两种“偏好”来实现其“第三条道路”，还有待观察。

　　至于世界头号大国美国，在奥巴马第二任期时(2014年)，美非峰会才千呼万唤始出来。但是让非洲国家失落的是，此次美非峰会并没有任何机制化的成果，更没有人可以预知下一次峰会何时举行、能否举行。更糟糕的是，特朗普政府显然越来越不重视非洲大陆，其长期没有任命负责非洲地区的助理国务卿，至今也没有任命驻南非大使。去年5月，美国时任国务卿蒂勒森邀请非盟委员会主席到华盛顿开会，但最后一分钟却取消了会议，以至于非洲学者非常气愤，纷纷声讨美国的帝国主义心态。今年初，卢旺达总统、非盟2018年轮值主席卡加梅在非盟首脑会议上说，对于特朗普发表的有关非洲大陆是“马桶”的不负责任言论，非洲人不要气愤，而是要学会泰然处之，因为这是美国人选出来的总统。今年3月6日，蒂勒森作为特朗普政府的最高级别官员首次访问非洲大陆，选择了埃塞俄比亚、乍得、尼日利亚、吉布提和肯尼亚五个国家。不少人因此批评美国的对非目光只局限于“不稳定之弧”，其对非政策仍然只是美国反恐议程的延续。尽管如此，很多人依旧对蒂勒森的首次非洲之行寄予厚望，认为此举有望推动形成美国新的对非议程，将美国的对非合作转向安全和经济并重。因为蒂勒森在讲话中强调非洲代表着未来世界最重要的一极，而且在其出访的五个国家中，尼日利亚和乍得是美国在非洲最大的进口来源国，另外三个则是美国对非洲最重要的贸易出口国。不过，蒂勒森的非洲之行“半途而废”(3月12日，蒂勒森称因身体不适将提前结束在非洲的行程返回美国;次日，特朗普在推特上宣布将蒂勒森撤职)。继任国务卿蓬佩奥则将非洲更多地视为中美的“角斗场”，认为如果美国不“规范”中国，就会有更多发展中国家跟着中国走。这显然给各路对非峰会外交投射了巨大的阴影。

　　此外，法国总统马克龙通过2017年底的欧非首脑峰会和受邀参加非盟首脑峰会，显示出其作为法国年轻一代领导人决心改变特殊的法非关系、拥抱真正平等关系的新气象;脱欧过程中的英国重新调整自身的世界定位，自然也会给英非合作带来新的发展机遇;德国自从二十国集团杭州峰会以来，一直积极协调与中国的立场，其通过投资、促进发展进而彻底解决非洲对欧移民潮的思路，明显受到中国哲学的影响，中德甚至为此在北京成立了中德对非可持续发展中心……

　　所有这些积极的发展，都是国际关系向更加平等合作转型的组成部分，如傅莹大使在其《看世界》一书中所言，“实际上是冷战漫长的终结的一部分，是新旧秩序的交替”。世界还是要坚定不移地走向更加多元、更加平等和开放，各国应该是八仙过海各显其能，积极发挥自己的比较优势，寻求竞合关系，而不是像美国现政府那样仍然将非洲视为各国零和博弈的“战场”。

　　而这也正是另一场刚刚举办的对非峰会所体现的。今年4月，印尼在巴厘岛举办了第一届印尼—非洲峰会，会议主题为“释放潜能”，目标指向经济合作。印尼是东南亚地区最大、全球第四大经济体(按购买力平价计算)，也是二十国集团国家中经济增速排名第三的经济体。近年来，印尼政府积极鼓励发展企业界多元化伙伴关系，加快对非洲市场的投入。印尼政府一方面积极继承“万隆精神”，另一方面频频对非洲发起“魅力攻势”，比如积极支持2013年非盟宣布的非洲2063年愿景，对德国在去年二十国集团汉堡峰会上提出的“非洲契约项目”表现出包容和支持态度，并且不失时机地宣布要把1955年以来印尼与非洲大陆建立的政治互信，转型为具体的经济联系，增加对非投资、减少贸易壁垒、促进技术合作。第一届印尼—非洲峰会刚刚落幕，印尼又趁热打铁和南非在开普敦举办一对一经济论坛。

　　世界各国对非峰会外交好戏连连，显示出非洲大陆不是或至少不只是传统政治军事实力的表演场，而是“思想的转向”，是各国合作的目标向发展领域的转向，是伴随着丰富多彩的人文交流的经济合作推动不同地区、不同制度、不同社会文化下的国家及其民众向多元现代性进发的大合唱。

　　作者为北京大学非洲研究中心执行主任