拉美反腐为何越反越腐？

　　4月13日，第八届美洲国家首脑会议在秘鲁利马举行，会议的主题之一便是反腐，在西半球各国围绕委内瑞拉危机、美拉关系等问题吵得一塌糊涂的混乱局面下，各方却在加强反腐合作方面达成共识，凸显腐败问题已成为影响拉美国家和地区经济增长、政治稳定和社会发展的毒瘤。

　　“洗车行动”揭开腐败黑幕

　　近年来，拉美腐败案频频被媒体曝光，拉美俨然已经成为全球腐败“重灾区”。特别是巴西，政商勾结、权钱交易、企业海外扩张失控，几乎成为拉美腐败的“集大成者”。巴西“洗车行动”中所揭露出的三大弊案，更是清楚地显示出巴西乃至拉美腐败程度之严重。

　　早在2008年，巴西警方在调查一系列洗钱案时，发现多名外汇贩子的银行账户十分可疑，特别是一个叫尤素福的中东后裔，账户资金流动异常。在2009～2013年持续的跟踪监视过程中，警方更发现他与国有控股的巴西石油公司高管——负责物资设备供应采购的总监保罗·科斯塔关系密切，两人有大量的资金往来。2013年7月，警方将调查重点转向巴西石油公司(巴石油)。在对科斯塔的电话、账户、邮件进行秘密侦查并获得重要线索后，巴西警方于2014年3月17日正式启动代号“洗车行动”的大规模调查活动。联邦检察院也特别指定位于巴西南部库里蒂巴市的检方成立“特侦组”配合警方行动。

　　之所以取名“洗车行动”，一方面因为尤素福等“资金掮客”非常喜欢在加油站旁边开设用来洗钱的快捷汽车房(Lava-Jato)。另一方面巴西警方也希望以此来“清洗”无孔不入的腐败。但是，巴西警方当时绝对没有意识到他们钓到的只是庞大鲨鱼群中的一只“小鱼仔”，更没有想到“洗车行动”会成为日后摧毁左翼政权、左右政经形势，甚至影响巴西发展轨迹的“重锤”。

　　2014年6月，在意识到警方已掌握大量实证后，已被逮捕的尤素福和科斯塔决定与警方合作，全盘供述巴石油如何利用大量的石油项目投资，以虚报项目报价方式，与投标的大企业进行合作。大企业获得大量收益后，一部分非法盈利用于行贿直接负责项目的巴石油高官，更大一部分则向能决定这些项目存亡的执政党高层、联邦和地方政府高官、国会议员行贿。随着越来越多的巴石油高管被捕和招供，调查方发现此案涉案人员层级越来越高，里约州州长卡布拉尔、执政联盟数十名议员、劳工党参议院党团领袖阿马拉尔、前后两任财政部长帕洛西和曼特加、卢拉任总统时期的大内总管——民事办公厅主任迪尔赛乌，更可怕的是，此案还被查出牵涉负责时任总统罗塞夫2010年大选和2014年大选的竞选总管。随着案件调查的深入，不仅导致179名高官和企业高层被指控、100多人被捕，反对派还借此大做文章。最终罗塞夫于2016年5月以涉嫌财政造假为由被弹劾下台。“巴石油弊案”带来的重大冲击成为致使劳工党政府失去民意和盟党支持的关键因素。

　　就在人们还认为“巴石油弊案”已是巴西“史上最大规模贪腐丑闻”的时候，针对涉案的巴西诸多大型企业的更大规模调查却挖掘出了更多“猛料”。检方发现，参与投标巴石油项目的基建业巨头，不仅涉嫌非法获取项目、贪吞公帑，而且这些商业巨头与政界高官关系更加密切。如果说巴石油作为国有控股企业在行贿受贿方面尚有所收敛，奥德布雷希特建筑公司等私有企业的手段则无所不用其极。奥德布雷希特公司(以下简称奥公司)，是巴西乃至拉美最大的工程建筑公司，占据巴西50%以上基建市场份额，业务遍及美洲、非洲和欧洲等21国。根据巴警方调查，自上世纪末开始，特别是2006～2012年间，通过大肆行贿国内外高官政客、国企高管，奥公司获得数千亿美元工程项目。为获得项目，奥公司专设被称为“行贿部”的“机构运行部”，用以“长期、系统和全面”行贿。奥公司每年利润的40%被用于行贿。年贿赂金额从2006年的6000万美元增至2012年的7.3亿美元，仅2006～2014年其行贿金额就高达34亿美元。

　　更令人吃惊的是，经过多年“经营布局”，该公司“成功”地将拉美多国政坛要员也“拉下了水”。仅巴西就有260多名高官高管遭指控、调查或判刑，包括前任总统卢拉、罗塞夫、萨尔内和科洛尔，现任总统特梅尔，以及现任和前任参众议长，上百名议员;国会三大党(民主运动党、社会民主党、劳工党)高层几近全部沦陷，特梅尔政府8名部长被公开调查，行政、立法和司法三大权力机构均遭侵蚀，多名州长市长锒铛入狱。拉美多国政要也牵涉此案，秘鲁前任总统库琴斯基、乌马拉、托莱多和加西亚，巴拿马前总统马蒂内利、哥伦比亚总统桑托斯、阿根廷前总统克里斯蒂娜、厄瓜多尔副总统格拉斯均被指收奥公司贿赂。此案所涉层级之高、金额之大、手段之恶劣、影响之巨大，被CNN称为“全球现代史上最大的腐败丑闻”。

　　4月13日，第八届美洲国家首脑会议在秘鲁利马举行，会议的主题之一便是反腐，在西半球各国围绕委内瑞拉危机、美拉关系等问题吵得一塌糊涂的混乱局面下，各方却在加强反腐合作方面达成共识，凸显腐败问题已成为影响拉美国家和地区经济增长、政治稳定和社会发展的毒瘤。

　　“洗车行动”揭开腐败黑幕

　　近年来，拉美腐败案频频被媒体曝光，拉美俨然已经成为全球腐败“重灾区”。特别是巴西，政商勾结、权钱交易、企业海外扩张失控，几乎成为拉美腐败的“集大成者”。巴西“洗车行动”中所揭露出的三大弊案，更是清楚地显示出巴西乃至拉美腐败程度之严重。

　　早在2008年，巴西警方在调查一系列洗钱案时，发现多名外汇贩子的银行账户十分可疑，特别是一个叫尤素福的中东后裔，账户资金流动异常。在2009～2013年持续的跟踪监视过程中，警方更发现他与国有控股的巴西石油公司高管——负责物资设备供应采购的总监保罗·科斯塔关系密切，两人有大量的资金往来。2013年7月，警方将调查重点转向巴西石油公司(巴石油)。在对科斯塔的电话、账户、邮件进行秘密侦查并获得重要线索后，巴西警方于2014年3月17日正式启动代号“洗车行动”的大规模调查活动。联邦检察院也特别指定位于巴西南部库里蒂巴市的检方成立“特侦组”配合警方行动。

　　之所以取名“洗车行动”，一方面因为尤素福等“资金掮客”非常喜欢在加油站旁边开设用来洗钱的快捷汽车房(Lava-Jato)。另一方面巴西警方也希望以此来“清洗”无孔不入的腐败。但是，巴西警方当时绝对没有意识到他们钓到的只是庞大鲨鱼群中的一只“小鱼仔”，更没有想到“洗车行动”会成为日后摧毁左翼政权、左右政经形势，甚至影响巴西发展轨迹的“重锤”。

　　2014年6月，在意识到警方已掌握大量实证后，已被逮捕的尤素福和科斯塔决定与警方合作，全盘供述巴石油如何利用大量的石油项目投资，以虚报项目报价方式，与投标的大企业进行合作。大企业获得大量收益后，一部分非法盈利用于行贿直接负责项目的巴石油高官，更大一部分则向能决定这些项目存亡的执政党高层、联邦和地方政府高官、国会议员行贿。随着越来越多的巴石油高管被捕和招供，调查方发现此案涉案人员层级越来越高，里约州州长卡布拉尔、执政联盟数十名议员、劳工党参议院党团领袖阿马拉尔、前后两任财政部长帕洛西和曼特加、卢拉任总统时期的大内总管——民事办公厅主任迪尔赛乌，更可怕的是，此案还被查出牵涉负责时任总统罗塞夫2010年大选和2014年大选的竞选总管。随着案件调查的深入，不仅导致179名高官和企业高层被指控、100多人被捕，反对派还借此大做文章。最终罗塞夫于2016年5月以涉嫌财政造假为由被弹劾下台。“巴石油弊案”带来的重大冲击成为致使劳工党政府失去民意和盟党支持的关键因素。

　　就在人们还认为“巴石油弊案”已是巴西“史上最大规模贪腐丑闻”的时候，针对涉案的巴西诸多大型企业的更大规模调查却挖掘出了更多“猛料”。检方发现，参与投标巴石油项目的基建业巨头，不仅涉嫌非法获取项目、贪吞公帑，而且这些商业巨头与政界高官关系更加密切。如果说巴石油作为国有控股企业在行贿受贿方面尚有所收敛，奥德布雷希特建筑公司等私有企业的手段则无所不用其极。奥德布雷希特公司(以下简称奥公司)，是巴西乃至拉美最大的工程建筑公司，占据巴西50%以上基建市场份额，业务遍及美洲、非洲和欧洲等21国。根据巴警方调查，自上世纪末开始，特别是2006～2012年间，通过大肆行贿国内外高官政客、国企高管，奥公司获得数千亿美元工程项目。为获得项目，奥公司专设被称为“行贿部”的“机构运行部”，用以“长期、系统和全面”行贿。奥公司每年利润的40%被用于行贿。年贿赂金额从2006年的6000万美元增至2012年的7.3亿美元，仅2006～2014年其行贿金额就高达34亿美元。

　　更令人吃惊的是，经过多年“经营布局”，该公司“成功”地将拉美多国政坛要员也“拉下了水”。仅巴西就有260多名高官高管遭指控、调查或判刑，包括前任总统卢拉、罗塞夫、萨尔内和科洛尔，现任总统特梅尔，以及现任和前任参众议长，上百名议员;国会三大党(民主运动党、社会民主党、劳工党)高层几近全部沦陷，特梅尔政府8名部长被公开调查，行政、立法和司法三大权力机构均遭侵蚀，多名州长市长锒铛入狱。拉美多国政要也牵涉此案，秘鲁前任总统库琴斯基、乌马拉、托莱多和加西亚，巴拿马前总统马蒂内利、哥伦比亚总统桑托斯、阿根廷前总统克里斯蒂娜、厄瓜多尔副总统格拉斯均被指收奥公司贿赂。此案所涉层级之高、金额之大、手段之恶劣、影响之巨大，被CNN称为“全球现代史上最大的腐败丑闻”。

　　就在民众认为反腐高潮告一段落时，2017年3月又爆发了几乎将特梅尔拉下马的“JBS公司行贿案”，引发对特梅尔的刑事起诉、政治弹劾和司法审判。在特梅尔多次表示不会寻求连任以及中右翼执政联盟的全力“保驾护航”下，特梅尔侥幸躲过下台，但支持率已跌至个位数，在明年离开总统职位后，仍将面临进一步审判。

　　弊案冲击巨大

　　截至今年3月底，“洗车行动”共发起了1765人次调查，其中司法部门已提起72起刑事诉讼，指控289人，目前已判决39起，有188名政商高层被判刑，103人被预防性监禁，118人被临时性羁押，另有395宗国际司法合作请求。据警方估算，涉案金额高达200多亿美元，被转移资金高达130亿美元，目前已被证实的行贿金额就高达20多亿美元，最终估计高达30亿美元。涉案的16家企业基本涵盖巴西最大的工程基建、农业、能源等行业巨头。一系列弊案已经严重冲击巴西政治稳定和经济发展。

　　政局动荡持续加剧。“巴石油弊案”严重冲击左翼执政联盟执政根基，间接导致罗塞夫被弹劾和劳工党政府下台，之后“奥德布雷希特案”重创特梅尔所在的民运党和社民党组成的中右执政联盟，“JBS肉企行贿案”矛头直指特梅尔本人受贿和干预司法调查。三大案“高潮迭起”，腐败政客“前仆后继”，一方面严重影响政府执政能力，施政中心被迫聚焦政治斗争，无心无力推动经济改革。另一方面，民众对巴政坛“从上到下腐败透顶”深恶痛绝，对传统政党和政治人物渐失信心，甚至开始反思“拉美式”民主体制。更重要的是，随着主要政党“身败名裂”，主要政治人物纷纷入狱或被调查，巴西政治生态正在发生几十年来最大变化。传统政治力量退出舞台，使极右翼或政治素人有可能填补政治真空。巴媒体预测，今年10月总统大选，很可能出现“巴西版特朗普”之类的极端代表。

　　经济复苏信心受损，严重损害巴“新兴大国”形象。16家行业巨头面对调查、起诉、罚款，甚至停业破产，重挫巴建筑及相关产业。因深陷多项指控，特梅尔政府养老金改革等多项重大经济改革难以推行。劳工党等在野党为避免政治清算，不得不更多依靠街头活动等社会运动，壮大声势，加上大选临近，社会动荡难以平息。标普、惠誉和穆迪等评级机构为此纷纷下调巴主权信用展望，透明国际称巴清廉指数由2014年的第69位降至2016年的第79位。

　　弊案诱发拉美多国政坛“地震”。因涉案，秘鲁前总统托莱多、乌马拉均被判18个月监禁(托仍潜逃美国)，总统库琴斯基辞职;阿根廷前左翼总统克里斯蒂娜及任内多名部长正遭阿司法调查;因推动和平进程有功而获诺贝尔奖的哥伦比亚总统桑托斯不仅名望受损，而且其亲信在今年哥总统大选中支持率持续走低;厄瓜多尔新副总统格拉斯涉案损伤新政府清廉形象，导致被总统罢免，引发厄瓜多尔政治内斗。腐败正在成为引发拉美政治动荡之源。

　　为何“越反越腐”

　　巴西以及拉美各国在反腐方面都有详尽的法律规定和齐备的制度约束。巴西既有宪法、公务员法、审计法等宏观层面上位法，也有清白档案法、政府采购法等直接预防和惩治政商腐败的专门法规;既有国会、最高法院、联邦检察院、联邦警察、联邦政府总督查长等常规监督机构，也有审计法院、选举法院、金融监管委员会等专门机构，不能说巴西没有反腐制度。但究竟是什么原因导致近年来政商勾结不仅未能根除、反而愈演愈烈?

　　一是巴西多党林立的碎片化政党体制成为政商勾结的土壤。巴西1988年宪法规定民众参政权利，为防一党独大、鼓励政党相互监督，允许选票超过5%的政党进入国会，同时给予各个政党竞选资金、免费广播电视宣传时间。但巴地域广阔、地区经济文化差异巨大、民风习俗民主意识水平各不相同，过分推广“民主权利”的作法，导致权力过度分散。据统计，巴全国共有登记政党数百个，参选政党100多个，35个政党获国会席位。政治权力如此分散，导致执政党难以形成绝对多数。为夯实执政基础、推行政策，当政者往往被迫采取各种手段笼络各派。“政治收买”日盛反过来更加剧组党、拆党热潮，甚至党中有派，一派多党。执政党为满足各派诉求，不得不采取给官位、给黑钱等“潜规则”手段，在公共预算受到司法和媒体严密监督的情况下，只有与企业勾结，通过权钱交易才能套牢盟友。特别是在卢拉执政后期及罗塞夫执政时期，随着执政基础削弱，只能依靠大量给予盟党竞选资助、给盟友个人黑钱的方式，确保在国会内的“虚假多数”。

　　二是中左翼政府对经济权力的垄断成为迫使商业巨头“主动投靠”的深层动因。例如，劳工党政府上台后甚至采取了一系列“再国有化”策略。在此“国进民退”大潮中，巴企业特别是大型私企，纷纷投靠政府获取资源，特别如奥公司，为获得国内大型项目，为争取政策性优惠贷款、为争夺海外市场，不得不抱紧政府及相关权力部门“大腿”，最终形成政商勾结、利益输送的“犯罪共同体”。

　　三是政府“重支持、轻监管”导致企业海外扩张失控。奥公司作案手段日益猖獗的十年，恰逢巴西国力崛起、影响力日益扩张的十年。随着巴西对拉美、非洲各国影响力的增加，巴迫切需要大型企业作为海外利益拓展的工具。在劳工党执政期间，奥公司先后承担古巴马里埃尔港、秘鲁地铁、多米尼加公路、阿根廷电厂等利用巴西援助或低息贷款支持的建设项目，大大拓展了巴西海外利益和提升了巴国际形象。为推动巴企海外扩张，巴政府更是给予全力配合，卢拉等政府高层出访必力推奥公司，央行、工贸部、外交部、经社银行等“一路绿灯”。但同时，巴政府缺乏对企业海外经营的监管：一是相关监管法律法规缺失，全凭企业自律;二是相关政府部门无视海外违规经营风险，对可能影响巴国家形象的“行贿”行为鞭长莫及或视而不见，甚至部分官员为奥公司行贿提供名单;三是即使有部分税务和审计人员对奥公司账目有异议，但在高官庇护下，大事化小、小事化了。

　　从目前看，巴西的“洗车行动”高潮已过，预计在大选过后将进入收尾阶段，但这只是重建反腐体制的开始。从巴西及拉美的反腐实践看，一方面需要继续强化反腐法律可操作性、反腐机构专业性，提升民众的政治参与和政治监督意识;另一方面更需要反思现有政治体制，尝试建立一套更适合拉美历史传统、文化背景和政治现状的反腐体制。

　　(作者为中国现代国际关系研究院拉美研究所副所长、研究员)