莱克&安德烈森：在动用核武器方面，不应该由美国总统单独决定

　　核武器出现的这几十年来，其杀伤力大大增强。爆炸威力一度以千吨炸药计量，现在则以百万吨计，弹头一度由低速轰炸机投掷，现在则由高速飞行且精确度极高的弹道导弹投掷。在同一时期，拥有核武器的国家从一个增加到九个。当今全球核库存的约一半掌握在俄罗斯、等国，它们都对美国构成威胁。核风险成倍增加，使用此类武器的情景也变得越来越复杂。

　　然而，今天，就像过去几十年一样，美国总统拥有做出国家可能面临的最重大决定的唯一权力。任何总统不仅可能被核威胁(或核威胁的出现)的严重性所压倒;即使没有面临迫在眉睫的威胁，一个性格不可靠的总统也可能选择单方面发动核攻击，造成巨大而致命的后果。总统可以在不咨询任何其他官员的情况下下令对另一个国家进行核打击，即使该国没有威胁或攻击美国。事实上，对总统这一独特权力的唯一制约是负责传达和执行总统命令的军官。他们可以决定以违反美国或国际法为由不服从命令。但很难想象会有军官这样做。在严重危机时刻，世界的命运可能完全落在总统的肩上。指望一个容易犯错的人承担这样的权力和责任是危险的。

　　随着国家或非国家行为者可能真的使用核武器对付美国或其盟友的可能性越来越大，华盛顿必须更新总统作出最终决定性选择的程序。62 年前，在古巴导弹危机期间，约翰·肯尼迪总统与一群高级官员进行了磋商。最终，冷静的头脑占了上风，肯尼迪避免了核战争。随着核威胁不断扩散，如果美国要求总统在批准使用核武器之前尽可能与一组官方顾问进行磋商，那么美国就可以降低发生灾难性误判的风险。

2023年3月，华盛顿，一名白宫军事助理拿着核足球

　　响应速度太快的危险

　　在过去 80 年的大部分时间里，美国的核决策过程都优先考虑速度和效率，而不是深思熟虑的计算。这一过程起源于 20 世纪 60 年代和 70 年代，当时苏联开发出越来越致命的核武器，可以发动大规模的“晴天霹雳”式袭击：这种袭击与 1941 年日本袭击珍珠港一样出人意料，但破坏力更大，因为苏联可以瞄准美国领导人、指挥和控制中心 以及相当一部分核武库，从而使华盛顿无法对莫斯科进行有效报复。为了阻止苏联的这种攻击，美国官员设计了核武器使用的政策和程序，以确保如果苏联先发制人，美国仍将保持有效的指挥和控制网络，并拥有足够的核力量来发动报复性打击。华盛顿希望莫斯科明白，它不能肆无忌惮地打击美国。面对这种情况，速度是首要考虑因素：专家估计，总统在下令采取核报复之前可能只有不到十分钟的考虑时间。

　　华盛顿授权使用核武器的程序很简单。总统使用“核足球”——一个装有美国核战争计划的公文包，总统可以通过它与军方进行沟通，从预先制定的多个攻击方案中进行选择，并向五角大楼和美国战略司令部(负责战略核威慑的军事机构)发出发射命令。然后，命令通过五角大楼的紧急行动小组传达给核力量，在那里进行核实以确保它来自总统。然后，五角大楼以短信形式传达命令，由战略司令部执行。这一程序旨在让总统在几分钟内对突然的核攻击进行报复，但它也可用于发动核先发制人打击。换句话说，总统可以在不咨询任何其他人的情况下发射核武器——这将给全人类带来不可估量的后果。

　　如今，我们很容易想象这样一种情况：在危机中，总统在面临明显威胁时下令使用核武器，事后才向国会和公众解释这一决定。例如，如果俄罗斯对乌克兰或支持乌克兰的北约盟友使用核武器，正如俄罗斯总统普京威胁说他可能愿意做的那样，这种攻击可能会引发美国总统立即作出本能的核反应。同样，通过国家或非国家行为者的网络入侵，甚至通过人工智能意外传播的针对美国的核攻击警告，也可能引发核反应。无论谁入主白宫，总统都可能在未经协商的情况下草率做出决定，从而可能导致全球灾难。

　　如何有效避免武断决策

　　核威胁的复杂性要求在扣动核扳机时采用更严格的程序。事实上，现行程序是在另一个时代为应对苏联单独带来的完全不同的威胁而设计的，如今已不再适合最有可能升级的情形。事实上，它只会增加美国总统错误或不慎使用核武器的可能性。决策过程应该要求更系统的协商，这样总统就不会孤立无援，以便在众多可用的核武器选项中做出抉择。

　　诚然，宪法只赋予总统指挥军队和指挥军事行动的权力，总统在任何旨在更新和加强核决策结构的改革中保留这一权力是很重要的。但是，在有足够时间进行协商的情况下，任何总统都不应该——或者想要——单方面决定使用核武器。不幸的是，目前的程序恰恰赋予了总统这种危险的权力。

　　冷战提供了一个在可能出现灾难性升级的时刻总统进行磋商的有用例子 。1962 年 10 月， 肯尼迪召集了国家安全委员会执行委员会，该委员会由一群高级和前美国官员组成，旨在制定应对苏联在古巴秘密建造导弹基地的措施。几天的时间里，该小组帮助肯尼迪得出结论，他应该授权美国实施封锁，以防止苏联向古巴运送核导弹，而不是实施可能引发核战争的常规军事打击。这个例子为更有效的程序提供了一个蓝图，通过该程序，总统将得到全面及时的建议，以便在时间允许的情况下通知他们发布使用核武器的任何命令。与一小群精选的专家和顾问进行审议将最大限度地增加制定核武器替代方案的机会。

　　当然，如果美国明显即将遭受或正在遭受核攻击，这样的程序是不切实际的。在这种情况下，总统必须尽快采取行动，即使这意味着没有时间与顾问交谈。如果核攻击发生在美国境外，总统可能有更多时间与其他人协商。如果美国境内发生有限核爆炸或美国海外军队遭受核攻击，总统也应该与顾问协商。

　　行政部门的磋商应包括副总统、国防部长、国务卿、参谋长联席会议主席、美国战略司令部司令和司法部长。众议院议长和众议院少数党领袖以及参议院多数党和少数党领袖也应参与其中，以便宪法赋予宣战权的国会高级民选代表能够帮助总统做出决策。这将确保对国内和国际战略、军事、外交和法律问题进行适当考虑。

　　此外，在新政府成立之初，总统应召集一小群高级官员，由国防部长担任主席，国务卿、司法部长和国家情报总监也应参与，审查并在必要时更新在发生核危机时向总统提供的计划目标选择。这项审查将确保其与现有的民用和军用核武器使用指导方针保持一致。

　　制定护栏

　　此前曾有人提议为总统的核权力设置新的、明确的护栏。核威胁专家萨姆·努恩和埃内斯特·莫尼兹此前曾建议建立类似的协商和目标审查制度。但没有一届政府实施了这一制度。乔·拜登总统决定不寻求连任，这给了他一个独特的机会，可以将改革后的核决策程序交给继任者。拜登可以利用总统决策指令，即制定国家安全政策的行政命令，建立这些新程序，同时保留总统在时间不允许协商时单方面采取行动的权力，从而有效地将执行委员会(肯尼迪时代的特设机构)纳入美国核武器使用议定书。

　　拜登有权在 2025 年 1 月继任者就职日之前实施这些新护栏，这将标志着总统首次发布指导意见来更新核使用权力程序——这是一项重大成就。当然，拜登的继任者可以推翻这项新指令，恢复无条件的唯一权力。但建立新的协议将开创一个重要的新先例，而废除该协议几乎肯定会在国会和公众中敲响警钟。没有一位负责任的总司令会在做出其总统任期内乃至整个国家历史上最重要的决定时，废除与一小部分高级政府官员和民选官员协商的程序。事实上，总统恢复对核决策的无条件唯一权力的行动，可以也应该促使国会在公众的大力支持下将此类核保障措施写入法律。

　　2003 年，美国前国防部长罗伯特·麦克纳马拉在反思古巴导弹危机的深刻教训时警告说：“人性的弱点和核武器的无限结合将毁灭国家。”他问道：“今天有 7,500 枚战略进攻性核弹头，其中 2,500 枚处于 15 分钟待命状态，由一个人决定发射，这是正确和恰当的吗?”在历史上最可怕的核危机期间，肯尼迪召集了执行委员会，试图减轻麦克纳马拉后来提到的危险。虽然现在的世界与冷战时期大不相同，但危险性丝毫不减。要求总统在做出人类历史上最重大的决定之前与他人协商，会使美国和世界变得更加安全。

　　作者简介：安东尼·莱克 (Anthony Lake)曾担任克林顿政府的国家安全顾问。史蒂文·安德烈森(Steven Andreasen)是明尼苏达大学休伯特·汉弗莱公共事务学院的讲师。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。

　　核武器出现的这几十年来，其杀伤力大大增强。爆炸威力一度以千吨炸药计量，现在则以百万吨计，弹头一度由低速轰炸机投掷，现在则由高速飞行且精确度极高的弹道导弹投掷。在同一时期，拥有核武器的国家从一个增加到九个。当今全球核库存的约一半掌握在俄罗斯、等国，它们都对美国构成威胁。核风险成倍增加，使用此类武器的情景也变得越来越复杂。

　　然而，今天，就像过去几十年一样，美国总统拥有做出国家可能面临的最重大决定的唯一权力。任何总统不仅可能被核威胁(或核威胁的出现)的严重性所压倒;即使没有面临迫在眉睫的威胁，一个性格不可靠的总统也可能选择单方面发动核攻击，造成巨大而致命的后果。总统可以在不咨询任何其他官员的情况下下令对另一个国家进行核打击，即使该国没有威胁或攻击美国。事实上，对总统这一独特权力的唯一制约是负责传达和执行总统命令的军官。他们可以决定以违反美国或国际法为由不服从命令。但很难想象会有军官这样做。在严重危机时刻，世界的命运可能完全落在总统的肩上。指望一个容易犯错的人承担这样的权力和责任是危险的。

　　随着国家或非国家行为者可能真的使用核武器对付美国或其盟友的可能性越来越大，华盛顿必须更新总统作出最终决定性选择的程序。62 年前，在古巴导弹危机期间，约翰·肯尼迪总统与一群高级官员进行了磋商。最终，冷静的头脑占了上风，肯尼迪避免了核战争。随着核威胁不断扩散，如果美国要求总统在批准使用核武器之前尽可能与一组官方顾问进行磋商，那么美国就可以降低发生灾难性误判的风险。

2023年3月，华盛顿，一名白宫军事助理拿着核足球

　　响应速度太快的危险

　　在过去 80 年的大部分时间里，美国的核决策过程都优先考虑速度和效率，而不是深思熟虑的计算。这一过程起源于 20 世纪 60 年代和 70 年代，当时苏联开发出越来越致命的核武器，可以发动大规模的“晴天霹雳”式袭击：这种袭击与 1941 年日本袭击珍珠港一样出人意料，但破坏力更大，因为苏联可以瞄准美国领导人、指挥和控制中心 以及相当一部分核武库，从而使华盛顿无法对莫斯科进行有效报复。为了阻止苏联的这种攻击，美国官员设计了核武器使用的政策和程序，以确保如果苏联先发制人，美国仍将保持有效的指挥和控制网络，并拥有足够的核力量来发动报复性打击。华盛顿希望莫斯科明白，它不能肆无忌惮地打击美国。面对这种情况，速度是首要考虑因素：专家估计，总统在下令采取核报复之前可能只有不到十分钟的考虑时间。

　　华盛顿授权使用核武器的程序很简单。总统使用“核足球”——一个装有美国核战争计划的公文包，总统可以通过它与军方进行沟通，从预先制定的多个攻击方案中进行选择，并向五角大楼和美国战略司令部(负责战略核威慑的军事机构)发出发射命令。然后，命令通过五角大楼的紧急行动小组传达给核力量，在那里进行核实以确保它来自总统。然后，五角大楼以短信形式传达命令，由战略司令部执行。这一程序旨在让总统在几分钟内对突然的核攻击进行报复，但它也可用于发动核先发制人打击。换句话说，总统可以在不咨询任何其他人的情况下发射核武器——这将给全人类带来不可估量的后果。

　　如今，我们很容易想象这样一种情况：在危机中，总统在面临明显威胁时下令使用核武器，事后才向国会和公众解释这一决定。例如，如果俄罗斯对乌克兰或支持乌克兰的北约盟友使用核武器，正如俄罗斯总统普京威胁说他可能愿意做的那样，这种攻击可能会引发美国总统立即作出本能的核反应。同样，通过国家或非国家行为者的网络入侵，甚至通过人工智能意外传播的针对美国的核攻击警告，也可能引发核反应。无论谁入主白宫，总统都可能在未经协商的情况下草率做出决定，从而可能导致全球灾难。

　　如何有效避免武断决策

　　核威胁的复杂性要求在扣动核扳机时采用更严格的程序。事实上，现行程序是在另一个时代为应对苏联单独带来的完全不同的威胁而设计的，如今已不再适合最有可能升级的情形。事实上，它只会增加美国总统错误或不慎使用核武器的可能性。决策过程应该要求更系统的协商，这样总统就不会孤立无援，以便在众多可用的核武器选项中做出抉择。

　　诚然，宪法只赋予总统指挥军队和指挥军事行动的权力，总统在任何旨在更新和加强核决策结构的改革中保留这一权力是很重要的。但是，在有足够时间进行协商的情况下，任何总统都不应该——或者想要——单方面决定使用核武器。不幸的是，目前的程序恰恰赋予了总统这种危险的权力。

　　冷战提供了一个在可能出现灾难性升级的时刻总统进行磋商的有用例子 。1962 年 10 月， 肯尼迪召集了国家安全委员会执行委员会，该委员会由一群高级和前美国官员组成，旨在制定应对苏联在古巴秘密建造导弹基地的措施。几天的时间里，该小组帮助肯尼迪得出结论，他应该授权美国实施封锁，以防止苏联向古巴运送核导弹，而不是实施可能引发核战争的常规军事打击。这个例子为更有效的程序提供了一个蓝图，通过该程序，总统将得到全面及时的建议，以便在时间允许的情况下通知他们发布使用核武器的任何命令。与一小群精选的专家和顾问进行审议将最大限度地增加制定核武器替代方案的机会。

　　当然，如果美国明显即将遭受或正在遭受核攻击，这样的程序是不切实际的。在这种情况下，总统必须尽快采取行动，即使这意味着没有时间与顾问交谈。如果核攻击发生在美国境外，总统可能有更多时间与其他人协商。如果美国境内发生有限核爆炸或美国海外军队遭受核攻击，总统也应该与顾问协商。

　　行政部门的磋商应包括副总统、国防部长、国务卿、参谋长联席会议主席、美国战略司令部司令和司法部长。众议院议长和众议院少数党领袖以及参议院多数党和少数党领袖也应参与其中，以便宪法赋予宣战权的国会高级民选代表能够帮助总统做出决策。这将确保对国内和国际战略、军事、外交和法律问题进行适当考虑。

　　此外，在新政府成立之初，总统应召集一小群高级官员，由国防部长担任主席，国务卿、司法部长和国家情报总监也应参与，审查并在必要时更新在发生核危机时向总统提供的计划目标选择。这项审查将确保其与现有的民用和军用核武器使用指导方针保持一致。

　　制定护栏

　　此前曾有人提议为总统的核权力设置新的、明确的护栏。核威胁专家萨姆·努恩和埃内斯特·莫尼兹此前曾建议建立类似的协商和目标审查制度。但没有一届政府实施了这一制度。乔·拜登总统决定不寻求连任，这给了他一个独特的机会，可以将改革后的核决策程序交给继任者。拜登可以利用总统决策指令，即制定国家安全政策的行政命令，建立这些新程序，同时保留总统在时间不允许协商时单方面采取行动的权力，从而有效地将执行委员会(肯尼迪时代的特设机构)纳入美国核武器使用议定书。

　　拜登有权在 2025 年 1 月继任者就职日之前实施这些新护栏，这将标志着总统首次发布指导意见来更新核使用权力程序——这是一项重大成就。当然，拜登的继任者可以推翻这项新指令，恢复无条件的唯一权力。但建立新的协议将开创一个重要的新先例，而废除该协议几乎肯定会在国会和公众中敲响警钟。没有一位负责任的总司令会在做出其总统任期内乃至整个国家历史上最重要的决定时，废除与一小部分高级政府官员和民选官员协商的程序。事实上，总统恢复对核决策的无条件唯一权力的行动，可以也应该促使国会在公众的大力支持下将此类核保障措施写入法律。

　　2003 年，美国前国防部长罗伯特·麦克纳马拉在反思古巴导弹危机的深刻教训时警告说：“人性的弱点和核武器的无限结合将毁灭国家。”他问道：“今天有 7,500 枚战略进攻性核弹头，其中 2,500 枚处于 15 分钟待命状态，由一个人决定发射，这是正确和恰当的吗?”在历史上最可怕的核危机期间，肯尼迪召集了执行委员会，试图减轻麦克纳马拉后来提到的危险。虽然现在的世界与冷战时期大不相同，但危险性丝毫不减。要求总统在做出人类历史上最重大的决定之前与他人协商，会使美国和世界变得更加安全。

　　作者简介：安东尼·莱克 (Anthony Lake)曾担任克林顿政府的国家安全顾问。史蒂文·安德烈森(Steven Andreasen)是明尼苏达大学休伯特·汉弗莱公共事务学院的讲师。本文由“钝角网”译自《外交事务》网站。