约&索利斯&福尔曼：美国在亚洲的机会之窗，华盛顿能否加强美日韩三国同盟

　　本周晚些时候，美国总统拜登将在戴维营与日本首相岸田文雄和韩国总统尹锡悦举行峰会。此次峰会恰逢三国关系发展的关键时刻。来自朝鲜的导弹威胁，以及对中国军事能力和意图的深切担忧，促使这三个盟友近几个月联合起来。但这些共同的担忧已经存在了几十年，而国内政治——尤其是首尔和东京的政治——经常阻碍三国协调战略。然而，现在有一位奉行国际主义的美国总统，一位大胆的韩国领导人，他的外交政策野心超越了朝鲜半岛，还有一位决心巩固日本积极的安全政策的日本首相。这三位领导的组合为三边合作提供了一个独特的机会，拜登正在寻求利用这一机会。

2023年4月，韩国和日本在公海举行联合海军演习

　　拜登推进三边关系的愿望反映了他对地缘战略竞争的更广泛的态度:通过加强机构和联盟来增强美国的实力。美、日、韩关系是建立在两个技术先进的美国盟国的基础上的，这两个盟国拥有强大的防御能力，并拥有100多个永久军事基地和大约8万名美军。但由于殖民占领和敌对的历史，日本和韩国是不稳定的伙伴，让他们达成协议并不容易。此外，机会之窗可能稍纵即逝，因此拜登需要迅速采取行动。

　　三边关系的起源

　　过去三十年来，日本、韩国和美国之间的三边合作时断时续，在朝鲜威胁加剧期间合作增加，而在韩国和日本关系开始恶化时往往陷入停滞。

　　尽管如此，三国伙伴关系已经取得了长足的进步。双方的协调始于上世纪90年代中期，目的是应对朝鲜出现的核项目。1998年，朝鲜发射了第一枚飞越日本上空的多级弹道导弹。尽管朝鲜类似的挑衅在今天看来似乎司空见惯，但在当时，却令整个地区感到不安。同一年，日本和韩国朝着治愈两国共同的痛苦历史迈出了重要一步。韩国总统金大中和日本首相小渊惠三在东京举行了历史性会晤，小渊惠三承认日本在1910年至1945年期间对朝鲜半岛进行殖民统治，并表示正式道歉。这一举措缓解了紧张局势，帮助华盛顿为推进三边关系奠定了基础，最终在1999年将三边协调监督小组(trilateral Coordination Oversight Group)下的临时会议制度化。

　　2002年，朝鲜承认其秘密核武器计划。包括中国和俄罗斯在内的所谓朝鲜无核化六方会谈始于2003年，最终纳入了华盛顿加强三边关系的努力。与此同时，历史仇恨和国内政治继续阻碍着美日韩三方关系的发展。例如，2012年，韩国总统李明博访问了日韩都声称拥有主权的岛屿(韩国称为独岛和日本称为竹岛)，引发了两国之间的紧张关系。2013年，日本首相安倍晋三参拜了供奉日本战争亡灵的靖国神社，其中包括被定罪的战犯，此举激怒了韩国和中国。

　　尽管韩日关系紧张，但朝鲜的核试验和美国的外交刺激帮助维持了这一时期的关系。2013年朝鲜进行第三次核试验后，时任美国总统奥巴马与安倍和韩国总统朴槿惠举行了首脑会谈，在朝鲜的挑衅姿态面前展示了团结。华盛顿还鼓励首尔和东京解决“慰安妇”问题。“慰安妇”是对二战期间被日本强征为性奴的数千名韩国女性的委婉称呼。在奥巴马的努力下，朴槿惠和安倍于2015年签署了一项协议，宣布两国都希望看到这个问题“最终和不可逆转地得到解决”。

　　不幸的是，2017年朴槿惠被弹劾后，韩国国内政治风向的转变逆转了这些成果。朴槿惠的继任者文在寅(进步派)对与日本就慰安妇问题达成的协议持批评态度，并废除了两国政府用日本资金成立的基金会，该基金会旨在向受害者及其家属提供赔偿。2018年，韩国最高法院命令几家日本公司赔偿未获报酬的韩国二战劳工。这促使双方都采取了一系列新的惩罚性措施，将两国关系推至2019年的最低点。

　　2021年，朝鲜试射远程巡航导弹等挑衅行为，促使拜登政府再次推进三边会晤。虽然没有领导人会晤，但三国官员在2021年举行了10次会晤。这并不意味着紧张关系消失。同年11月，在美国主办的副部长级会谈上，日本外务省次官森武夫以独岛/竹岛问题为由，拒绝与韩国副外相崔钟根共同举行记者会。这使得美国副国务卿温迪·谢尔曼尴尬地独自站在新闻发布会上。她说:“日本和韩国之间存在一些双边分歧，这些分歧正在得到解决。

　　机不可失

　　然而，今天，在地区和国内层面，时机已经到来，因此，拜登政府希望在仍有势头的时候巩固三边合作。

　　尽管国内支持度不高，但尹锡悦还是决定优先发展韩日关系，再加上岸田文雄在韩国事务上的务实态度，极大地修复了日韩关系。与此同时，拜登的自由国际主义观点以及他加强联盟和机构的愿望使他成为三边接触的真正支持者。目前在拜登手下任职的几位前奥巴马政府官员，包括国务卿安东尼·布林肯和国家安全委员会(National Security Council)印度-太平洋事务协调员库尔特·坎贝尔，也带来了规划和执行高级别三边会议的丰富经验。坎贝尔可以说是重振三国关系的最大推手，他在日本和韩国拥有数十年的经验和深厚的人脉网络。

　　尽管过去一年取得了迅速的进展，未来的成功仍不确定。尹锡悦与日本的接触虽然受到华盛顿的欢迎，但在首尔遭到了抵制。目前控制国会的共同民主党是尹锡悦所在的国民力量党的主要竞争对手，该党抨击尹锡悦与日本就二战强征劳工问题达成的协议是韩国外交史上“最耻辱的时刻”。虽然距离下届韩国总统选举还有4年的时间，但如果在明年的国会选举中失去席位，或者发生政府更迭，三方合作可能会再次陷入僵局。同样，岸田文雄的低支持率和对提前选举时间的猜测，也可能限制日本在“韩国疲劳症”再次出现时取得进展的可能性。

　　在美国，民主党和共和党政府总体上都支持三边关系。但是，美国前总统特朗普的“同盟论”和政府对恶化的韩日关系相对放任的态度，并不能让人相信共和党总统会像拜登那样支持三边合作。从短期来看，拜登明年将因竞选连任而陷入困境，在任期结束前可能没有余力再主持一次三边峰会。因此，三位领导人必须在政治风向再次转变之前充分利用这一时刻。

　　将建立合作机制提上日程

　　此次戴维营之行意义重大，因为这将是三国领导人首次单独会晤，专门讨论三国合作。加强对朝鲜威慑的新方法一直是首尔、东京和华盛顿的议程。今年早些时候，三方同意分享朝鲜导弹试验的实时信息。有关共享这些信息的具体流程的进一步细节可能会在本周讨论。

　　三位领导人还可能讨论与核应急计划有关的其他潜在分歧或误解，包括最近启动的美韩双边核协商小组，该小组不包括日本。相反，韩国和美国更想了解日本在《2022年国家安全战略》中公布的未来反击能力。

　　三方还将在去年11月《金边声明》的基础上继续努力。包括供应链韧性在内的经济安全合作仍是三国的高度优先事项。韩国和日本在美中竞争的不确定性中发现自己处于类似的境地。尽管美国最近支持在与中国的经济关系中采取降低风险的方式，但外界仍然怀疑拜登政府是否有意愿和能力将防御性经济措施的重点缩小，并与盟友进行良好协调。随着2024年美国大选的临近，以及对中国表现强硬的诱惑越来越大，这些疑虑只会加剧。日本和韩国希望看到美国信守承诺:保持“小院子、高围栏”;供应链方面的“朋友支持”;并与盟友协商。

　　对中国的分歧是不可避免的。例如，考虑到两国的地理位置接近，以及两国关系中相对较大的经济利益，首尔在处理与北京的关系方面比华盛顿或东京更为谨慎。韩国40%以上的半导体出口到中国。三星等韩国企业在中国拥有大型生产设施，这些工厂最近成为中美竞争的焦点。它们暂时获得了美国对芯片制造设备供应限制的豁免，否则制造工厂将被关闭。日本和韩国对美国去年10月对中国实施出口管制的最初反应也有所不同。日本比韩国更愿意收紧出口管制，与美国的限制保持一致。

　　最后，岸田文雄、尹锡悦，特别是拜登将寻求使合作制度化的途径。一种可能性是每年举行一次领导人峰会，或者至少将国家安全顾问的三边会议正式化。过去三年，三边会议每年举行一次，但只是临时举行。在经济安全、能源合作和气候等具体问题上，三方合作也可在副职或工作级别上常态化。制度化将有助于维护三边合作，即使面对国内政治变化或日韩关系恶化。

　　阐明合作目标

　　拜登政府对这种三边关系的管理反映了其在印度-太平洋地区建立秩序的更广泛做法。拜登政府相信，通过联盟和机构网络，它可以扩大影响力和合法性，并最终维持基于规则的秩序，尽管与中国存在地缘战略竞争。坎贝尔和拜登的国家安全顾问杰克·沙利文在2019年的《外交事务》(Foreign Affairs)杂志上预测了这种做法，他们写道:“美国最终将需要将其中国战略嵌入亚洲和世界其他地区的紧密关系和机构网络中。”

　　与此同时，加强三边合作也带来了与朝鲜的紧张局势进一步升级的风险，朝鲜不太可能有任何意愿放弃核武器或重返谈判。这种类型的联盟建设也可能激怒中国和俄罗斯，这两个国家最近批评了美国加强在欧洲和亚洲联盟的努力。两国于去年12月和今年7月分别在东海和日本海举行了联合军事演习。俄罗斯国防部长谢尔盖·绍伊古去年12月表示，俄罗斯在俄罗斯千岛群岛的帕拉莫斯岛部署海岸防御导弹系统，部分是为了回应美国遏制俄罗斯和中国的努力。绍伊古还在7月底访问了平壤，据称是为乌克兰战争要求更多的弹药。通过深化三边关系并将其范围从朝鲜半岛扩大到更广阔的印度太平洋地区，美国可能会在不经意间将北京、莫斯科和平壤拉近。

　　因此，美国必须阐明合作的目标，并清楚地阐明这种伙伴关系不是什么。安全合作和应急计划并不像北约那样，旨在产生集体防御承诺。这一信息不仅关系到更紧密的三边联盟在该地区的接受程度，也关系到日本和韩国选民对深化合作的范围和进度的看法。

　　作者简介：安德鲁·约(Andrew Yeo)，美国布鲁金斯学会发布该机构东亚政策研究中心.、高级研究员，美国天主教大学政治学教授。米热亚·索利斯(Mireya Solís)布鲁金斯学会东亚政策研究中心主任，布鲁金斯学会日本研究高级研究员和菲利普·奈特主席。汉娜·福尔曼(Hanna Foreman)是布鲁金斯学会东亚政策研究中心的研究助理。

　　本周晚些时候，美国总统拜登将在戴维营与日本首相岸田文雄和韩国总统尹锡悦举行峰会。此次峰会恰逢三国关系发展的关键时刻。来自朝鲜的导弹威胁，以及对中国军事能力和意图的深切担忧，促使这三个盟友近几个月联合起来。但这些共同的担忧已经存在了几十年，而国内政治——尤其是首尔和东京的政治——经常阻碍三国协调战略。然而，现在有一位奉行国际主义的美国总统，一位大胆的韩国领导人，他的外交政策野心超越了朝鲜半岛，还有一位决心巩固日本积极的安全政策的日本首相。这三位领导的组合为三边合作提供了一个独特的机会，拜登正在寻求利用这一机会。

2023年4月，韩国和日本在公海举行联合海军演习

　　拜登推进三边关系的愿望反映了他对地缘战略竞争的更广泛的态度:通过加强机构和联盟来增强美国的实力。美、日、韩关系是建立在两个技术先进的美国盟国的基础上的，这两个盟国拥有强大的防御能力，并拥有100多个永久军事基地和大约8万名美军。但由于殖民占领和敌对的历史，日本和韩国是不稳定的伙伴，让他们达成协议并不容易。此外，机会之窗可能稍纵即逝，因此拜登需要迅速采取行动。

　　三边关系的起源

　　过去三十年来，日本、韩国和美国之间的三边合作时断时续，在朝鲜威胁加剧期间合作增加，而在韩国和日本关系开始恶化时往往陷入停滞。

　　尽管如此，三国伙伴关系已经取得了长足的进步。双方的协调始于上世纪90年代中期，目的是应对朝鲜出现的核项目。1998年，朝鲜发射了第一枚飞越日本上空的多级弹道导弹。尽管朝鲜类似的挑衅在今天看来似乎司空见惯，但在当时，却令整个地区感到不安。同一年，日本和韩国朝着治愈两国共同的痛苦历史迈出了重要一步。韩国总统金大中和日本首相小渊惠三在东京举行了历史性会晤，小渊惠三承认日本在1910年至1945年期间对朝鲜半岛进行殖民统治，并表示正式道歉。这一举措缓解了紧张局势，帮助华盛顿为推进三边关系奠定了基础，最终在1999年将三边协调监督小组(trilateral Coordination Oversight Group)下的临时会议制度化。

　　2002年，朝鲜承认其秘密核武器计划。包括中国和俄罗斯在内的所谓朝鲜无核化六方会谈始于2003年，最终纳入了华盛顿加强三边关系的努力。与此同时，历史仇恨和国内政治继续阻碍着美日韩三方关系的发展。例如，2012年，韩国总统李明博访问了日韩都声称拥有主权的岛屿(韩国称为独岛和日本称为竹岛)，引发了两国之间的紧张关系。2013年，日本首相安倍晋三参拜了供奉日本战争亡灵的靖国神社，其中包括被定罪的战犯，此举激怒了韩国和中国。

　　尽管韩日关系紧张，但朝鲜的核试验和美国的外交刺激帮助维持了这一时期的关系。2013年朝鲜进行第三次核试验后，时任美国总统奥巴马与安倍和韩国总统朴槿惠举行了首脑会谈，在朝鲜的挑衅姿态面前展示了团结。华盛顿还鼓励首尔和东京解决“慰安妇”问题。“慰安妇”是对二战期间被日本强征为性奴的数千名韩国女性的委婉称呼。在奥巴马的努力下，朴槿惠和安倍于2015年签署了一项协议，宣布两国都希望看到这个问题“最终和不可逆转地得到解决”。

　　不幸的是，2017年朴槿惠被弹劾后，韩国国内政治风向的转变逆转了这些成果。朴槿惠的继任者文在寅(进步派)对与日本就慰安妇问题达成的协议持批评态度，并废除了两国政府用日本资金成立的基金会，该基金会旨在向受害者及其家属提供赔偿。2018年，韩国最高法院命令几家日本公司赔偿未获报酬的韩国二战劳工。这促使双方都采取了一系列新的惩罚性措施，将两国关系推至2019年的最低点。

　　2021年，朝鲜试射远程巡航导弹等挑衅行为，促使拜登政府再次推进三边会晤。虽然没有领导人会晤，但三国官员在2021年举行了10次会晤。这并不意味着紧张关系消失。同年11月，在美国主办的副部长级会谈上，日本外务省次官森武夫以独岛/竹岛问题为由，拒绝与韩国副外相崔钟根共同举行记者会。这使得美国副国务卿温迪·谢尔曼尴尬地独自站在新闻发布会上。她说:“日本和韩国之间存在一些双边分歧，这些分歧正在得到解决。

　　机不可失

　　然而，今天，在地区和国内层面，时机已经到来，因此，拜登政府希望在仍有势头的时候巩固三边合作。

　　尽管国内支持度不高，但尹锡悦还是决定优先发展韩日关系，再加上岸田文雄在韩国事务上的务实态度，极大地修复了日韩关系。与此同时，拜登的自由国际主义观点以及他加强联盟和机构的愿望使他成为三边接触的真正支持者。目前在拜登手下任职的几位前奥巴马政府官员，包括国务卿安东尼·布林肯和国家安全委员会(National Security Council)印度-太平洋事务协调员库尔特·坎贝尔，也带来了规划和执行高级别三边会议的丰富经验。坎贝尔可以说是重振三国关系的最大推手，他在日本和韩国拥有数十年的经验和深厚的人脉网络。

　　尽管过去一年取得了迅速的进展，未来的成功仍不确定。尹锡悦与日本的接触虽然受到华盛顿的欢迎，但在首尔遭到了抵制。目前控制国会的共同民主党是尹锡悦所在的国民力量党的主要竞争对手，该党抨击尹锡悦与日本就二战强征劳工问题达成的协议是韩国外交史上“最耻辱的时刻”。虽然距离下届韩国总统选举还有4年的时间，但如果在明年的国会选举中失去席位，或者发生政府更迭，三方合作可能会再次陷入僵局。同样，岸田文雄的低支持率和对提前选举时间的猜测，也可能限制日本在“韩国疲劳症”再次出现时取得进展的可能性。

　　在美国，民主党和共和党政府总体上都支持三边关系。但是，美国前总统特朗普的“同盟论”和政府对恶化的韩日关系相对放任的态度，并不能让人相信共和党总统会像拜登那样支持三边合作。从短期来看，拜登明年将因竞选连任而陷入困境，在任期结束前可能没有余力再主持一次三边峰会。因此，三位领导人必须在政治风向再次转变之前充分利用这一时刻。

　　将建立合作机制提上日程

　　此次戴维营之行意义重大，因为这将是三国领导人首次单独会晤，专门讨论三国合作。加强对朝鲜威慑的新方法一直是首尔、东京和华盛顿的议程。今年早些时候，三方同意分享朝鲜导弹试验的实时信息。有关共享这些信息的具体流程的进一步细节可能会在本周讨论。

　　三位领导人还可能讨论与核应急计划有关的其他潜在分歧或误解，包括最近启动的美韩双边核协商小组，该小组不包括日本。相反，韩国和美国更想了解日本在《2022年国家安全战略》中公布的未来反击能力。

　　三方还将在去年11月《金边声明》的基础上继续努力。包括供应链韧性在内的经济安全合作仍是三国的高度优先事项。韩国和日本在美中竞争的不确定性中发现自己处于类似的境地。尽管美国最近支持在与中国的经济关系中采取降低风险的方式，但外界仍然怀疑拜登政府是否有意愿和能力将防御性经济措施的重点缩小，并与盟友进行良好协调。随着2024年美国大选的临近，以及对中国表现强硬的诱惑越来越大，这些疑虑只会加剧。日本和韩国希望看到美国信守承诺:保持“小院子、高围栏”;供应链方面的“朋友支持”;并与盟友协商。

　　对中国的分歧是不可避免的。例如，考虑到两国的地理位置接近，以及两国关系中相对较大的经济利益，首尔在处理与北京的关系方面比华盛顿或东京更为谨慎。韩国40%以上的半导体出口到中国。三星等韩国企业在中国拥有大型生产设施，这些工厂最近成为中美竞争的焦点。它们暂时获得了美国对芯片制造设备供应限制的豁免，否则制造工厂将被关闭。日本和韩国对美国去年10月对中国实施出口管制的最初反应也有所不同。日本比韩国更愿意收紧出口管制，与美国的限制保持一致。

　　最后，岸田文雄、尹锡悦，特别是拜登将寻求使合作制度化的途径。一种可能性是每年举行一次领导人峰会，或者至少将国家安全顾问的三边会议正式化。过去三年，三边会议每年举行一次，但只是临时举行。在经济安全、能源合作和气候等具体问题上，三方合作也可在副职或工作级别上常态化。制度化将有助于维护三边合作，即使面对国内政治变化或日韩关系恶化。

　　阐明合作目标

　　拜登政府对这种三边关系的管理反映了其在印度-太平洋地区建立秩序的更广泛做法。拜登政府相信，通过联盟和机构网络，它可以扩大影响力和合法性，并最终维持基于规则的秩序，尽管与中国存在地缘战略竞争。坎贝尔和拜登的国家安全顾问杰克·沙利文在2019年的《外交事务》(Foreign Affairs)杂志上预测了这种做法，他们写道:“美国最终将需要将其中国战略嵌入亚洲和世界其他地区的紧密关系和机构网络中。”

　　与此同时，加强三边合作也带来了与朝鲜的紧张局势进一步升级的风险，朝鲜不太可能有任何意愿放弃核武器或重返谈判。这种类型的联盟建设也可能激怒中国和俄罗斯，这两个国家最近批评了美国加强在欧洲和亚洲联盟的努力。两国于去年12月和今年7月分别在东海和日本海举行了联合军事演习。俄罗斯国防部长谢尔盖·绍伊古去年12月表示，俄罗斯在俄罗斯千岛群岛的帕拉莫斯岛部署海岸防御导弹系统，部分是为了回应美国遏制俄罗斯和中国的努力。绍伊古还在7月底访问了平壤，据称是为乌克兰战争要求更多的弹药。通过深化三边关系并将其范围从朝鲜半岛扩大到更广阔的印度太平洋地区，美国可能会在不经意间将北京、莫斯科和平壤拉近。

　　因此，美国必须阐明合作的目标，并清楚地阐明这种伙伴关系不是什么。安全合作和应急计划并不像北约那样，旨在产生集体防御承诺。这一信息不仅关系到更紧密的三边联盟在该地区的接受程度，也关系到日本和韩国选民对深化合作的范围和进度的看法。

　　作者简介：安德鲁·约(Andrew Yeo)，美国布鲁金斯学会发布该机构东亚政策研究中心.、高级研究员，美国天主教大学政治学教授。米热亚·索利斯(Mireya Solís)布鲁金斯学会东亚政策研究中心主任，布鲁金斯学会日本研究高级研究员和菲利普·奈特主席。汉娜·福尔曼(Hanna Foreman)是布鲁金斯学会东亚政策研究中心的研究助理。