菲克斯&刘宗媛：德国的新对华战略为什么没有和美国保持一致?

　　2020年，欧盟外交政策负责人博雷尔呼吁欧洲对中国制定“自主的政策”，并与美国总统唐纳德·特朗普奉行的“公开对抗”方针保持距离。博雷尔“辛纳屈主义”(取于法兰克·辛纳屈的歌《自己的路》)的目标是，在华盛顿和北京类似冷战的斗争中，欧盟避免成为“中国或美国的殖民地”。博雷尔认为，实现这样的平衡，将使欧洲能够保留与中国紧密经济联系的好处，他和当时大多数其他欧洲政策制定者认为，这远远超过给予北京过多影响力的风险。

　　三年后，地缘经济格局大不相同，欧盟对中国的看法也发生了很大变化。欧盟对北京对大流行的不透明处理、对俄罗斯入侵乌克兰的隐性支持以及日益强硬的外交政策感到失望。2020年12月，在美国总统拜登上任之前匆忙签署的《中欧全面投资协定》，在中国对欧盟议员实施制裁后被搁置，目前处于无限期中断状态。“俄罗斯冲击”引起了各国领导人的注意，暴露出一个令人不安的现实:欧洲最大的问题不是大西洋对岸咄咄逼人的盟友，而是面对中国潜在胁迫的深层次脆弱性。

　　在过去的六个月里，欧盟委员会主席冯德莱恩带头改变了欧盟对中国的立场。在今年3月的一次演讲中，她提出了一项计划，通过“降低”与中国关系的风险来保护欧洲的经济安全——也就是说，减少过度依赖(尤其是在卫生、数字和清洁技术领域)导致的关键脆弱性，并遏制经济胁迫，同时寻求在气候变化等更广泛的挑战上进行合作。冯德莱恩并没有像博雷尔那样让欧洲与美国对立，而是试图弥合大西洋两岸的分歧——至少在言辞上是这样。事实上，她的做法引起了拜登政府的共鸣，后者采用了“去风险”一词，以消除人们对其正在推动“脱钩”的担忧，即彻底切断与中国的经济联系。

2023年6月，中国国务院总理李强与德国总理肖尔茨在柏林

　　然而，欧洲对华战略远未确定:欧洲政策制定者仍在激烈辩论，欧盟应该在多大程度上实现经济关系多元化，并在关键领域限制与中国的贸易和投资。尽管欧盟正在努力制定新的对华政策，但德国仍是真正的关键：作为欧洲大陆的经济引擎和对中国最大的商品出口国，柏林将在制定新政策方面发挥巨大作用。今年7月，在拖延了半年之后，德国终于发布了新的对华战略，该战略呼吁加强与布鲁塞尔和华盛顿的协调，同时保持与北京的深厚经济联系和全面合作。这种方法的成败将取决于它的实施方式:柏林方面必须兑现其新的、更强硬的言论，避免重蹈对俄罗斯犯下的代价高昂的错误。在入侵乌克兰前夕，俄罗斯为德国提供了一半以上的天然气，德国没有把它当作对欧洲的潜在安全威胁来认真对待。如果柏林做不到言出必行，而是继续优先考虑经济利益，而牺牲了面对更加自信的中国的地缘政治风险，那么在另一场安全危机中，它可能同样容易受到经济胁迫。欧洲对待中国的方式是否正确，在很大程度上取决于德国。

　　危险的依赖关系

　　中国是欧盟最大的商品进口伙伴，在欧盟137种对外依赖度最高的产品的进口额度中，中国占了一半以上。这种对中国的依赖凸显了北京的多种影响力，包括将其作为关键矿产和其他关键工业投入的主要供应国的地位武器化的潜力，就像俄罗斯在石油和天然气方面所做的那样。在过去两年中，拜登政府与美国的盟友和伙伴合作，加强了对中国的出口限制，这加剧了中国在开发技术方面的瓶颈。作为回应，北京最近对镓和锗进行了出口管制，这是生产芯片、雷达和光纤的基本元素，表明它愿意使用强制经济措施作为应对。随着世界主要大国退出超级全球化，经济政策变得更加以安全为导向，德国和其他欧盟国家应该警惕与中国保持不受约束的经济联系。

　　德国的政策制定者和行业领袖也同样担心这一问题，他们对德国与其最大贸易伙伴之间日益失衡的经济关系表达了越来越多的怀疑。德国持续的整体贸易顺差与不断增长的对华贸易逆差形成鲜明对比，后者在2022年达到创纪录的930亿美元，比前一年的数字增长了惊人的120%，反映出德国对中国进口的依赖令人担忧。中国在德国战略领域不断扩大的投资也引发了国家安全担忧，尤其是自2016年中国家电制造商美的集团(Midea Group)收购德国最具创新性的机器人工程公司之一库卡(Kuka)以来。

　　尽管存在这些日益加剧的脆弱性，但柏林方面对调整与中国的经济关系几乎没有表现出什么兴趣。德国制造企业正在艰难应对高能源价格和拜登政府产业政策的负面影响，包括通过旨在支持美国企业的《通货膨胀抑制法》(Inflation Reduction Act)推出的政策。此外，领先的德国汽车制造商仍将中国视为第二本土市场，尽管它们长期忽视来自中国电动汽车公司的竞争，在中国努力应对盈利能力下降和销量下滑的问题。德国经济在2023年第一季度进入技术性衰退，在对德国经济发展的不确定性中，许多德国政策制定者仍然对该国的经济韧性感到担忧。大众(Volkswagen)和化工制造商巴斯夫(BASF)等家喻户晓的品牌尤其容易受到经济胁迫或对华贸易突然中断的影响:大众每年至少有一半的净利润来自中国市场，而巴斯夫在2022年在中国的投资达到了创纪录的100亿欧元。总体而言，德国在华投资也在增加。

　　德国的三党联合政府必须采取政策应对这一题难：谨慎对待其最重要的经济伙伴，但要注意一体化带来的日益增长的经济风险。德国6月份发布的首份国家安全战略只是粗略地提到了中国，而台海的紧张局势则完全没有提到，这提高了人们对期待已久的中国战略的期望。德国总理奥拉夫·肖尔茨一再呼吁重新调整对华政策，但主导外交和经济部门的绿党正在推动国内有关中国的辩论，这让肖尔茨领导的更为谨慎的社会民主党人陷入了困境。以绿党为主导的外交部制定了对华战略，它对北京方面构成的挑战的评估出人意料地清晰。在几年前还难以想象会有这样的措辞，该文件指出，中国正在“更加自信地追求自己的利益”，并试图“重塑现有的基于规则的国际秩序”。

　　值得注意的是，，德国政府推迟了该战略的发布(已经推迟了)，直到中国总理李强访问柏林，参加两国政府之间的第七轮磋商，这是他自3月份上任以来首次出国访问。在与十几位德国工业领袖的会议上，李强提出，企业而不是政府应该负责降低风险，降低风险需要加强合作，而脱钩是行不通的。柏林欢迎李强的目的是向北京保证，德国不寻求脱钩，仍然将中国视为德国经济的合作伙伴，并解决气候变化等具有挑战性的问题。肖尔茨所在的社民党(Social Democrats)对对华战略中的对抗性措辞感到担忧，并淡化了外交部在执政的三党联盟内部旷日持久的辩论中起草的最初版本，直到7月份最终公布。

　　该战略旨在重新调整德国与中国日益失衡的经济关系，使之与德国更广泛的地缘政治目标保持一致。与此同时，德国总理奥拉夫·肖尔茨(Olaf Scholz)小心翼翼地不把中国与俄罗斯相提并论。俄罗斯入侵乌克兰，导致德国的安全和防务政策发生了翻天覆地的变化。该战略明确承诺，德国将把降低经济风险作为指导原则，并旨在减少德国在依赖中国可能构成国家安全威胁的领域的脆弱性。在很大程度上，该战略采用了欧盟委员会(European Commission)认可的更严厉的手段，包括协调一致的出口管制。但它没有像欧盟委员会(European Commission)呼吁的那样，要求对对外投资进行审查，只是承诺“考量”这些投资。

　　德国政府战略的最终草案中也没有对在中国有大量业务敞口的企业进行强制性压力测试和强制性报告，这与肖尔茨最近的声明一致，即让企业而不是政府承担在中国以外实现多元化的责任。最后，该战略缺乏一种机制来监控德国对中国依赖的关键领域——比如电子产品。这些遗漏削弱了本应强有力的经济去风险政策。

　　德国对华新战略的核心是经济安全战略，硬性安全问题被置于次要地位。这凸显了德国和美国在中国问题上的分歧。在讨论俄中合作时，该战略最明确地表达了对安全问题的担忧，威胁说如果中国向俄罗斯提供武器，后果将不堪设想，并质疑中国对乌克兰捍卫主权的态度。它还承诺加强与印太伙伴的军事合作，并在该地区建立临时军事存在。除此之外，该战略避免概述德国在与中国的地缘政治对抗中的行动或角色——例如在台海问题上。

　　新政策只是一个开始

　　对中国利用其相对于竞争对手的贸易比较优势能力的日益关注，使美国和欧洲在降低风险议程下更加紧密地联系在一起。但重大分歧依然存在，德国的新对华战略凸显了这些分歧。尽管该战略无疑采用了比德国政府以往对中国使用过的更强硬的措辞，但它并不代表德国政府彻底改变了以往的做法。相反，它的目标是通过对华贸易维持德国的繁荣，同时谨慎地防范地缘政治风险。该战略指出，德国承认中国日益强硬的现实，并寻求“在做出经济决策时考虑地缘政治因素”。但柏林方面不希望成为对抗中国的“集团”的一部分。正如战略文件所言，与中国的合作仍然是解决“许多最紧迫的全球挑战”的“基础”。

　　对于美国来说，中国带来的经济挑战与地缘政治挑战(例如在印太地区)有着千丝万缕的联系，德国的新战略还远远不够。但欧洲人并不像看待美国那样看待中国的崛起。他们仍然主要将其视为经济挑战，而不是安全威胁。欧洲仍然享有第三方的优势。从这个角度来看，美国和中国卷入了一场全球霸权竞争，这与欧洲和中国所处的竞争位置不同。尽管无法逃避大国竞争和中国日益强硬的现实，但欧洲人将地缘政治视为要避免的战术风险，而不是与美国合作的舞台。

　　德国对“欧洲自主”的愿景可能是试图两全其美——在获得经济收益的同时低估硬性安全和地缘政治风险。如果成功，柏林方面将证明，在不加剧地缘政治紧张局势的情况下，合作与竞争是可能的。到那时，德国的战略可能会被视为欧洲对华政策的明智调整，这种调整与欧洲的情况相适应，与美国的策略截然不同。但随着欧洲战争的肆虐和2024年美国总统大选的临近，仅仅防范与中国决裂的风险可能还不够。欧盟和德国可能需要利用它们的经济影响力，积极塑造地缘政治环境。

　　实际上，这意味着德国应该力争与欧盟委员会(European Commission)一起引领有关中国的辩论。为了实现这一目标，它必须避免发出模棱两可的信号，就像它在2023年5月达成的协议中所做的那样，不顾德国旨在保护关键基础设施的新规定，将汉堡港口集装箱码头近25%的股份出售给中国中远集团(COSCO)。柏林还必须避免高估中国对俄罗斯的影响力，并抵制为了遏制俄罗斯对乌克兰的侵略而对北京做出重大让步——鉴于中俄之间日益密切的合作，这种期望可能会落空。最后，德国不能像对待俄罗斯那样，认为对欧洲市场的依赖会限制中国的地缘政治野心。这将是另一个巨大的错误。

　　德国的新对华战略是朝着更现实地评估德国经济脆弱性迈出的重要一步，因为德国经济正面临着由中国造成或源自中国的任何破坏的危险。然而，由于它侧重于经济风险，对硬性安全问题的考虑只是次要的，在迅速变化的地缘政治环境中，它有被迅速超越的危险。即使在国内政治内斗的情况下，德国政府也将不得不不断重新评估其对潜在经济胁迫的敞口:今天被视为可接受的风险，一年之后可能看起来完全不同。如果没有这样的重新评估，德国目前的做法可能会减缓欧盟内部的辩论，而不是推进辩论。德国的中国战略提供了一个基线，但实际工作还在后面。

　　作者简介：利亚纳·菲克斯(Liana Fix)：美国外交关系委员会的欧洲问题研究员;刘宗媛(Zongyuan Liu)是美国外交关系协会国际政治经济学研究员。本文译自《外交事务》网站。

　　2020年，欧盟外交政策负责人博雷尔呼吁欧洲对中国制定“自主的政策”，并与美国总统唐纳德·特朗普奉行的“公开对抗”方针保持距离。博雷尔“辛纳屈主义”(取于法兰克·辛纳屈的歌《自己的路》)的目标是，在华盛顿和北京类似冷战的斗争中，欧盟避免成为“中国或美国的殖民地”。博雷尔认为，实现这样的平衡，将使欧洲能够保留与中国紧密经济联系的好处，他和当时大多数其他欧洲政策制定者认为，这远远超过给予北京过多影响力的风险。

　　三年后，地缘经济格局大不相同，欧盟对中国的看法也发生了很大变化。欧盟对北京对大流行的不透明处理、对俄罗斯入侵乌克兰的隐性支持以及日益强硬的外交政策感到失望。2020年12月，在美国总统拜登上任之前匆忙签署的《中欧全面投资协定》，在中国对欧盟议员实施制裁后被搁置，目前处于无限期中断状态。“俄罗斯冲击”引起了各国领导人的注意，暴露出一个令人不安的现实:欧洲最大的问题不是大西洋对岸咄咄逼人的盟友，而是面对中国潜在胁迫的深层次脆弱性。

　　在过去的六个月里，欧盟委员会主席冯德莱恩带头改变了欧盟对中国的立场。在今年3月的一次演讲中，她提出了一项计划，通过“降低”与中国关系的风险来保护欧洲的经济安全——也就是说，减少过度依赖(尤其是在卫生、数字和清洁技术领域)导致的关键脆弱性，并遏制经济胁迫，同时寻求在气候变化等更广泛的挑战上进行合作。冯德莱恩并没有像博雷尔那样让欧洲与美国对立，而是试图弥合大西洋两岸的分歧——至少在言辞上是这样。事实上，她的做法引起了拜登政府的共鸣，后者采用了“去风险”一词，以消除人们对其正在推动“脱钩”的担忧，即彻底切断与中国的经济联系。

2023年6月，中国国务院总理李强与德国总理肖尔茨在柏林

　　然而，欧洲对华战略远未确定:欧洲政策制定者仍在激烈辩论，欧盟应该在多大程度上实现经济关系多元化，并在关键领域限制与中国的贸易和投资。尽管欧盟正在努力制定新的对华政策，但德国仍是真正的关键：作为欧洲大陆的经济引擎和对中国最大的商品出口国，柏林将在制定新政策方面发挥巨大作用。今年7月，在拖延了半年之后，德国终于发布了新的对华战略，该战略呼吁加强与布鲁塞尔和华盛顿的协调，同时保持与北京的深厚经济联系和全面合作。这种方法的成败将取决于它的实施方式:柏林方面必须兑现其新的、更强硬的言论，避免重蹈对俄罗斯犯下的代价高昂的错误。在入侵乌克兰前夕，俄罗斯为德国提供了一半以上的天然气，德国没有把它当作对欧洲的潜在安全威胁来认真对待。如果柏林做不到言出必行，而是继续优先考虑经济利益，而牺牲了面对更加自信的中国的地缘政治风险，那么在另一场安全危机中，它可能同样容易受到经济胁迫。欧洲对待中国的方式是否正确，在很大程度上取决于德国。

　　危险的依赖关系

　　中国是欧盟最大的商品进口伙伴，在欧盟137种对外依赖度最高的产品的进口额度中，中国占了一半以上。这种对中国的依赖凸显了北京的多种影响力，包括将其作为关键矿产和其他关键工业投入的主要供应国的地位武器化的潜力，就像俄罗斯在石油和天然气方面所做的那样。在过去两年中，拜登政府与美国的盟友和伙伴合作，加强了对中国的出口限制，这加剧了中国在开发技术方面的瓶颈。作为回应，北京最近对镓和锗进行了出口管制，这是生产芯片、雷达和光纤的基本元素，表明它愿意使用强制经济措施作为应对。随着世界主要大国退出超级全球化，经济政策变得更加以安全为导向，德国和其他欧盟国家应该警惕与中国保持不受约束的经济联系。

　　德国的政策制定者和行业领袖也同样担心这一问题，他们对德国与其最大贸易伙伴之间日益失衡的经济关系表达了越来越多的怀疑。德国持续的整体贸易顺差与不断增长的对华贸易逆差形成鲜明对比，后者在2022年达到创纪录的930亿美元，比前一年的数字增长了惊人的120%，反映出德国对中国进口的依赖令人担忧。中国在德国战略领域不断扩大的投资也引发了国家安全担忧，尤其是自2016年中国家电制造商美的集团(Midea Group)收购德国最具创新性的机器人工程公司之一库卡(Kuka)以来。

　　尽管存在这些日益加剧的脆弱性，但柏林方面对调整与中国的经济关系几乎没有表现出什么兴趣。德国制造企业正在艰难应对高能源价格和拜登政府产业政策的负面影响，包括通过旨在支持美国企业的《通货膨胀抑制法》(Inflation Reduction Act)推出的政策。此外，领先的德国汽车制造商仍将中国视为第二本土市场，尽管它们长期忽视来自中国电动汽车公司的竞争，在中国努力应对盈利能力下降和销量下滑的问题。德国经济在2023年第一季度进入技术性衰退，在对德国经济发展的不确定性中，许多德国政策制定者仍然对该国的经济韧性感到担忧。大众(Volkswagen)和化工制造商巴斯夫(BASF)等家喻户晓的品牌尤其容易受到经济胁迫或对华贸易突然中断的影响:大众每年至少有一半的净利润来自中国市场，而巴斯夫在2022年在中国的投资达到了创纪录的100亿欧元。总体而言，德国在华投资也在增加。

　　德国的三党联合政府必须采取政策应对这一题难：谨慎对待其最重要的经济伙伴，但要注意一体化带来的日益增长的经济风险。德国6月份发布的首份国家安全战略只是粗略地提到了中国，而台海的紧张局势则完全没有提到，这提高了人们对期待已久的中国战略的期望。德国总理奥拉夫·肖尔茨一再呼吁重新调整对华政策，但主导外交和经济部门的绿党正在推动国内有关中国的辩论，这让肖尔茨领导的更为谨慎的社会民主党人陷入了困境。以绿党为主导的外交部制定了对华战略，它对北京方面构成的挑战的评估出人意料地清晰。在几年前还难以想象会有这样的措辞，该文件指出，中国正在“更加自信地追求自己的利益”，并试图“重塑现有的基于规则的国际秩序”。

　　值得注意的是，，德国政府推迟了该战略的发布(已经推迟了)，直到中国总理李强访问柏林，参加两国政府之间的第七轮磋商，这是他自3月份上任以来首次出国访问。在与十几位德国工业领袖的会议上，李强提出，企业而不是政府应该负责降低风险，降低风险需要加强合作，而脱钩是行不通的。柏林欢迎李强的目的是向北京保证，德国不寻求脱钩，仍然将中国视为德国经济的合作伙伴，并解决气候变化等具有挑战性的问题。肖尔茨所在的社民党(Social Democrats)对对华战略中的对抗性措辞感到担忧，并淡化了外交部在执政的三党联盟内部旷日持久的辩论中起草的最初版本，直到7月份最终公布。

　　该战略旨在重新调整德国与中国日益失衡的经济关系，使之与德国更广泛的地缘政治目标保持一致。与此同时，德国总理奥拉夫·肖尔茨(Olaf Scholz)小心翼翼地不把中国与俄罗斯相提并论。俄罗斯入侵乌克兰，导致德国的安全和防务政策发生了翻天覆地的变化。该战略明确承诺，德国将把降低经济风险作为指导原则，并旨在减少德国在依赖中国可能构成国家安全威胁的领域的脆弱性。在很大程度上，该战略采用了欧盟委员会(European Commission)认可的更严厉的手段，包括协调一致的出口管制。但它没有像欧盟委员会(European Commission)呼吁的那样，要求对对外投资进行审查，只是承诺“考量”这些投资。

　　德国政府战略的最终草案中也没有对在中国有大量业务敞口的企业进行强制性压力测试和强制性报告，这与肖尔茨最近的声明一致，即让企业而不是政府承担在中国以外实现多元化的责任。最后，该战略缺乏一种机制来监控德国对中国依赖的关键领域——比如电子产品。这些遗漏削弱了本应强有力的经济去风险政策。

　　德国对华新战略的核心是经济安全战略，硬性安全问题被置于次要地位。这凸显了德国和美国在中国问题上的分歧。在讨论俄中合作时，该战略最明确地表达了对安全问题的担忧，威胁说如果中国向俄罗斯提供武器，后果将不堪设想，并质疑中国对乌克兰捍卫主权的态度。它还承诺加强与印太伙伴的军事合作，并在该地区建立临时军事存在。除此之外，该战略避免概述德国在与中国的地缘政治对抗中的行动或角色——例如在台海问题上。

　　新政策只是一个开始

　　对中国利用其相对于竞争对手的贸易比较优势能力的日益关注，使美国和欧洲在降低风险议程下更加紧密地联系在一起。但重大分歧依然存在，德国的新对华战略凸显了这些分歧。尽管该战略无疑采用了比德国政府以往对中国使用过的更强硬的措辞，但它并不代表德国政府彻底改变了以往的做法。相反，它的目标是通过对华贸易维持德国的繁荣，同时谨慎地防范地缘政治风险。该战略指出，德国承认中国日益强硬的现实，并寻求“在做出经济决策时考虑地缘政治因素”。但柏林方面不希望成为对抗中国的“集团”的一部分。正如战略文件所言，与中国的合作仍然是解决“许多最紧迫的全球挑战”的“基础”。

　　对于美国来说，中国带来的经济挑战与地缘政治挑战(例如在印太地区)有着千丝万缕的联系，德国的新战略还远远不够。但欧洲人并不像看待美国那样看待中国的崛起。他们仍然主要将其视为经济挑战，而不是安全威胁。欧洲仍然享有第三方的优势。从这个角度来看，美国和中国卷入了一场全球霸权竞争，这与欧洲和中国所处的竞争位置不同。尽管无法逃避大国竞争和中国日益强硬的现实，但欧洲人将地缘政治视为要避免的战术风险，而不是与美国合作的舞台。

　　德国对“欧洲自主”的愿景可能是试图两全其美——在获得经济收益的同时低估硬性安全和地缘政治风险。如果成功，柏林方面将证明，在不加剧地缘政治紧张局势的情况下，合作与竞争是可能的。到那时，德国的战略可能会被视为欧洲对华政策的明智调整，这种调整与欧洲的情况相适应，与美国的策略截然不同。但随着欧洲战争的肆虐和2024年美国总统大选的临近，仅仅防范与中国决裂的风险可能还不够。欧盟和德国可能需要利用它们的经济影响力，积极塑造地缘政治环境。

　　实际上，这意味着德国应该力争与欧盟委员会(European Commission)一起引领有关中国的辩论。为了实现这一目标，它必须避免发出模棱两可的信号，就像它在2023年5月达成的协议中所做的那样，不顾德国旨在保护关键基础设施的新规定，将汉堡港口集装箱码头近25%的股份出售给中国中远集团(COSCO)。柏林还必须避免高估中国对俄罗斯的影响力，并抵制为了遏制俄罗斯对乌克兰的侵略而对北京做出重大让步——鉴于中俄之间日益密切的合作，这种期望可能会落空。最后，德国不能像对待俄罗斯那样，认为对欧洲市场的依赖会限制中国的地缘政治野心。这将是另一个巨大的错误。

　　德国的新对华战略是朝着更现实地评估德国经济脆弱性迈出的重要一步，因为德国经济正面临着由中国造成或源自中国的任何破坏的危险。然而，由于它侧重于经济风险，对硬性安全问题的考虑只是次要的，在迅速变化的地缘政治环境中，它有被迅速超越的危险。即使在国内政治内斗的情况下，德国政府也将不得不不断重新评估其对潜在经济胁迫的敞口:今天被视为可接受的风险，一年之后可能看起来完全不同。如果没有这样的重新评估，德国目前的做法可能会减缓欧盟内部的辩论，而不是推进辩论。德国的中国战略提供了一个基线，但实际工作还在后面。

　　作者简介：利亚纳·菲克斯(Liana Fix)：美国外交关系委员会的欧洲问题研究员;刘宗媛(Zongyuan Liu)是美国外交关系协会国际政治经济学研究员。本文译自《外交事务》网站。