库恩&威廉姆斯：避免核战争，美国需要找到军备控制的新方法

　　随着俄罗斯入侵乌克兰的战争进入第二年，以及美中关系日益紧张，核武器问题重新回到了全球政治议程上。在5月19日于广岛举行的峰会上，七国集团领导人承诺促进“负责任的核行为”，包括降低风险措施和提高各国核武库的透明度。尽管人们重新关注核武器的危险，但传统的军备控制——即核大国正式同意采取措施削减其武器库——已经完全崩溃。

　　造成这种失败的原因有很多。华盛顿和莫斯科再次在核领域展开竞争。与此同时，中国也加入了军备竞赛，形成了三极竞争。人工智能等新技术为军队提供了新的能力，往往模糊了常规和核领域之间的界限。此外，美国参议院根深蒂固的党派之争严重损害了美国缔结具有法律约束力的武器协议的能力。

　　每一方都在指责。俄罗斯和中国指责华盛顿要为此次崩溃负责。2022年11月，俄罗斯指责美国的“有毒”行为导致战略稳定谈判破裂。今年2月，莫斯科用类似的借口暂停参与2010年《新削减战略武器条约》。中国基本上对该条约的后续保持沉默，华盛顿谴责莫斯科将《新削减战略武器条约》的实施与美国对乌克兰战争的立场联系起来的决定。与此同时，北京拒绝参与军备控制，除非能看到美国和俄罗斯的武器库规模下降。

　　不管是谁的责任，我们所知道的军备控制已经结束。这意味着美国必须将七国集团关于“负责任”核行为的承诺转变为新的议程。美国不应把重点放在武器数量上，而应努力促进负责任的行为，并参与限制不负责任的行为。负责任的行为包括核武库的透明度、降低风险的努力、危机沟通渠道以及对潜在升级活动的限制。这种新方法将使华盛顿能够在一个核风险不断上升的时代为负责任的核行为提供切实可行的原则，也许最重要的是，这是一个机会，可以进一步加强与包括全球南方国家在内的美国盟友和伙伴的关系，让更广泛、更多样化的国家集团参与促进负责任的核行为。

　　传统的军备控制已失败

　　多年来，乃至几十年来，核专家一直在发出军备控制即将失控的警告。2002年美国退出《美俄反弹道导弹条约》时，核分析专家帕维尔·波德维格宣称，“战略军备控制的终结”似乎即将到来。核武器研究员安德烈·巴克利茨基表示，2019年，当俄罗斯违反《中程核力量条约》，在禁止的射程内进行导弹飞行试验时，华盛顿的回应是退出该条约，军备控制似乎又陷入了一个“死胡同”。2020年，在唐纳德·特朗普总统宣布美国退出《开放天空条约》后，美国大使邦妮·詹金斯(她曾参与该条约的谈判)感叹道，“华盛顿似乎对用什么来取代我们所破坏的东西缺乏远见或想象力。”《开放天空条约》允许美国、俄罗斯和其他签署国在彼此的领空进行非武装侦察飞行。

　　在当时，这样的说辞似乎为时过早。但当俄罗斯今年暂停双边《新削减战略武器条约时》，这些警告被证明是有先见之明的。高度正式的双边核条约，其中包括对一个国家拥有的核武器数量和类别的数量限制，现在已成为过去。整个协议网络都消失了。例如，《新削减战略武器条约》限制美国和俄罗斯部署1550枚战略弹头，但在今天达成类似的具有法律约束力的协议在政治上是不可实现的。

　　因此，美国及其盟国面临着许多军备控制方面的挑战。需要明确的是，不应该为军控而军控。任何军备控制议程都必须与切实的战略目标联系起来。拜登政府的《2022年核态势评估报告》确定了这些利益，包括降低代价高昂的军备竞赛的风险、加强战略稳定和降低核风险的可能性。七国集团领导人的声明还强调了降低风险的战略重要性，即采取合作措施，在军事事件升级为更大的危机或战争之前加以遏制。当然，实现这些目标将是困难的，任何军备控制议程都必须考虑到地缘政治竞争和迅速发展的技术。在这种情况下，完全放弃军备控制项目是诱人的，但如果军备控制能够与时俱进，仍然可以从中获得好处。

据俄新社报道，当地时间6月9日，俄罗斯总统普京与白俄罗斯总统卢卡申科在索契举行非正式会谈。期间，普京表示，俄罗斯将于7月初开始在白俄罗斯境内部署战术核武器。

　　军备控制应该有新的方式

　　自冷战初期以来，避免核战争一直是军备控制的核心目标。虽然这些协议已经破裂，但避免核战争的原则仍然存在。正因为如此，美国总统拜登敦促各国在应对俄罗斯对乌克兰的侵略时避免打“第三次世界大战”。即便是有限使用少数核武器也已成为禁忌，世界上最强大的国家领导人在2022年11月巴厘岛举行的20国集团峰会上再次强调了这一点。军备控制的第一原则——避免核战争——可以为加强克制和责任准则的创造性思考提供试金石。需要共同努力，确保在21世纪不使用核武器。

　　避免核战争仍然是大国之间的共同利益，而某些行为可能特别不稳定。以网络攻击为目标的核指挥和控制系统就是这样一种恶劣的行为。攻击早期预警卫星可能是另一种方法。测试核武器——已经被大多数国家视为禁区——也有升级或新一轮军备竞赛的风险。尽管美国遵守《禁止核试验条约》，但遗憾的是未能与中国和其他少数几个国家一起批准该条约。这一军备控制的新目标应该是集中精力防止破坏稳定的行为并促进更好的行为。

　　各国还可以采取加强全球稳定的行动，包括提前很长时间宣布即将进行的导弹试验，并采取步骤避免可能升级的近距离接触。俄罗斯和北约成员国的飞机在黑海上空发生的这种险情，往往是由于无视1972年《海上事故协议》等现有的降低风险措施。确保在核决策中有一定程度的人为控制也可能得到许多支持。

　　这种行为军备控制方法不会侧重于谈判对特定武器具有法律约束力的限制。相反，它将寻求不需要国会批准的具有政治约束力的意向声明。它可能包括联合国安理会的五个常任理事国——中国、法国、俄罗斯、英国和美国——但也可能包括尽可能多的核国家和无核国家。它将侧重于具体的良好行为，例如将导弹试射通知其他国家，而不是依赖一触即发的警报，它还将包括其他非核军事领域和技术，如网络武器和人工智能。到目前为止，还没有一个国家认真推动制定可接受的(并使不可接受的)行为规则。需要明确的是，行为军备控制与过去的战略军备控制并不相互排斥。事实上，当地缘政治条件改善时，行为军备控制可以为此类努力奠定基础。

　　美国需要主导新的军备控制

　　行为军备控制最终要靠美国的领导。由于美国的政治两极分化，这将是一个挑战。但是，加强全球稳定和作为一个负责任的大国行事，必须包括在军备控制方面发挥领导作用。尽管如此，美国的盟友将发挥关键作用。最重要的是，盟国将充当那些支持全球稳定与繁荣但同时又不想在大国竞争中站队的国家的对话者。这些国家，如巴西、印度或南非，可能会心照不宣地欢迎美国对全球稳定采取负责任的立场。与此同时，考虑到美国长期以来无视这些国家的利益，更喜欢采取单边行动，它们可能会犹豫是否要简单地追随美国的领导。在这方面，拥有更强大多边记录的美国盟友，如德国，将发挥作用，确保全球南方国家在军备控制议程中发挥真正的作用和发言权。

　　在全球南方召集尽可能多的支持者至关重要。华盛顿及其盟友必须说服巴西利亚、墨西哥城、新德里和比勒陀利亚的政府，支持负责任的行为是避免核战争的可信和值得的努力。华盛顿将不得不说服全世界的怀疑论者，即使是与莫斯科和北京，也有可能就负责任行为的某些规则达成一致。过去，华盛顿有时会强迫其他国家规范某些行为，同时为自己提供豁免。在一个多极的全球秩序中，这种做法行不通。相反，认识到并处理美国全球影响力的最终有限资源，应该成为行为军备控制背后的理念驱动力。通过给全球南方国家一个平等参与这一进程的机会，华盛顿可能会让这些国家相信，这次是认真的。

　　白宫提出的一项建议是让所谓的五核国——中国、法国、俄罗斯、英国和美国——在军备控制方面发挥更大的作用。虽然确实应该进行这种努力，但在21世纪减少核风险必须吸引更广泛和更多样化的受众。G20是这一进程的另一个重要论坛，因为它包括美国及其盟友、中国和俄罗斯，以及来自全球南方的重量级国家。

　　鉴于莫斯科担心美军有朝一日可能通过使用导弹防御和常规精确打击武器的致命组合来削弱其战略威慑力量，美国发表声明承认进攻性和防御性战略武器之间的相互关系，可能会为未来与俄罗斯的军备控制谈判提供回旋余地。但同样，这样的声明可能会受到盟国各国政府的不满，因为它们认为导弹防御系统具有重要的政治和战略意义。就像过去的正式军控条约一样，行为军控必须在维护美国及其盟友的安全，同时吸引北京或莫斯科的足够兴趣，以回报美国的开放之间达成平衡。

　　即使中国和俄罗斯最终拒绝这种做法，召集尽可能多的国家支持以行为为基础的议程，仍将有助于促进全球稳定解，并可能为美国赢得急需的全球信用。

　　G20的目标应该是制定负责任军事行为的全球宪章。冷战在这方面提供了一些宝贵的经验。1975年，苏联和美国达成了《赫尔辛基协定》，其中包含了军事、社会和经济领域的一般行为准则。尽管《宪章》不具约束力，但它所体现的原则有助于和平结束全球对峙。俄罗斯最近才宣布了在白俄罗斯部署战术核武器的计划，很难想象俄罗斯会采取这样的做法。话又说回来，在1965年，几乎没有人会想到十年后会达成像《赫尔辛基协定》这样的东西方协议。然而，所有这些努力都可能取决于乌克兰战争的结果，以及俄罗斯和乌克兰在那里的行动。

　　能不能实现，事关重大

　　侧重于改变行为而不是限制武器库的军备控制议程会有一些缺点。与过去几年精心谈判达成的武器交易相比，它将不那么正式，因此约束也更少。尽管对一般规则的遵守以及公开点名和羞辱的惩罚选择仍然存在，但对合规行为的确认将是棘手的。但是，如果没有任何有权核查遵守情况的机构，就不存在监督和解决冲突的机制。

　　然而，在当前的竞争环境下，基于行为的方法可能是军备控制的最后一条生命线。它的潜在风险值得接受。好消息是，它可以建立在现有倡议的基础上。北约最近通过了负责任使用人工智能的一般原则。英国目前寻求建立全球行为规范，以减少太空冲突的威胁。俄罗斯尽管暂停了新的《削减战略武器条约》，但仍继续向美国通报其导弹试验情况。慕尼黑安全会议前主席沃尔夫冈·伊辛格最近表示，莫斯科不会在白俄罗斯部署核系统，而华盛顿方面将重申其不在波兰和其他北约东部国家部署此类武器的政策。美国应该利用这些负责任行为的现有基石来创建一个新的军备控制架构。例如，作为一个起点，美国可能会提议禁止测试中国已经测试过的分轨轰炸系统。这些武器及其试验有可能使危机升级并引发军备竞赛。

　　一旦核竞争对手发现这符合他们的利益，回归更正式的军备控制协议就应该提上日程。在此之前，关注行为的军备控制可能是管理竞争、避免全球不稳定以及最终避免使用核武器的最有希望的方式。由此产生的框架可能看起来与过去的军备控制大不相同。但这总比在没有任何共同护栏的情况下，处理世界上最危险武器，任其继续扩散的未来要好。

　　作者简介：乌尔里希·库恩(Ulrich Kühn)是卡内基国际和平基金会的非常驻学者，也是汉堡大学和平研究与安全政策研究所军备控制和新兴技术项目负责人。希瑟·威廉姆斯(Heather Williams)，战略与国际研究中心核问题项目主任，国际安全项目高级研究员，哈佛大学肯尼迪学院原子管理项目副研究员。本文译自《外交事务》网站。

　　随着俄罗斯入侵乌克兰的战争进入第二年，以及美中关系日益紧张，核武器问题重新回到了全球政治议程上。在5月19日于广岛举行的峰会上，七国集团领导人承诺促进“负责任的核行为”，包括降低风险措施和提高各国核武库的透明度。尽管人们重新关注核武器的危险，但传统的军备控制——即核大国正式同意采取措施削减其武器库——已经完全崩溃。

　　造成这种失败的原因有很多。华盛顿和莫斯科再次在核领域展开竞争。与此同时，中国也加入了军备竞赛，形成了三极竞争。人工智能等新技术为军队提供了新的能力，往往模糊了常规和核领域之间的界限。此外，美国参议院根深蒂固的党派之争严重损害了美国缔结具有法律约束力的武器协议的能力。

　　每一方都在指责。俄罗斯和中国指责华盛顿要为此次崩溃负责。2022年11月，俄罗斯指责美国的“有毒”行为导致战略稳定谈判破裂。今年2月，莫斯科用类似的借口暂停参与2010年《新削减战略武器条约》。中国基本上对该条约的后续保持沉默，华盛顿谴责莫斯科将《新削减战略武器条约》的实施与美国对乌克兰战争的立场联系起来的决定。与此同时，北京拒绝参与军备控制，除非能看到美国和俄罗斯的武器库规模下降。

　　不管是谁的责任，我们所知道的军备控制已经结束。这意味着美国必须将七国集团关于“负责任”核行为的承诺转变为新的议程。美国不应把重点放在武器数量上，而应努力促进负责任的行为，并参与限制不负责任的行为。负责任的行为包括核武库的透明度、降低风险的努力、危机沟通渠道以及对潜在升级活动的限制。这种新方法将使华盛顿能够在一个核风险不断上升的时代为负责任的核行为提供切实可行的原则，也许最重要的是，这是一个机会，可以进一步加强与包括全球南方国家在内的美国盟友和伙伴的关系，让更广泛、更多样化的国家集团参与促进负责任的核行为。

　　传统的军备控制已失败

　　多年来，乃至几十年来，核专家一直在发出军备控制即将失控的警告。2002年美国退出《美俄反弹道导弹条约》时，核分析专家帕维尔·波德维格宣称，“战略军备控制的终结”似乎即将到来。核武器研究员安德烈·巴克利茨基表示，2019年，当俄罗斯违反《中程核力量条约》，在禁止的射程内进行导弹飞行试验时，华盛顿的回应是退出该条约，军备控制似乎又陷入了一个“死胡同”。2020年，在唐纳德·特朗普总统宣布美国退出《开放天空条约》后，美国大使邦妮·詹金斯(她曾参与该条约的谈判)感叹道，“华盛顿似乎对用什么来取代我们所破坏的东西缺乏远见或想象力。”《开放天空条约》允许美国、俄罗斯和其他签署国在彼此的领空进行非武装侦察飞行。

　　在当时，这样的说辞似乎为时过早。但当俄罗斯今年暂停双边《新削减战略武器条约时》，这些警告被证明是有先见之明的。高度正式的双边核条约，其中包括对一个国家拥有的核武器数量和类别的数量限制，现在已成为过去。整个协议网络都消失了。例如，《新削减战略武器条约》限制美国和俄罗斯部署1550枚战略弹头，但在今天达成类似的具有法律约束力的协议在政治上是不可实现的。

　　因此，美国及其盟国面临着许多军备控制方面的挑战。需要明确的是，不应该为军控而军控。任何军备控制议程都必须与切实的战略目标联系起来。拜登政府的《2022年核态势评估报告》确定了这些利益，包括降低代价高昂的军备竞赛的风险、加强战略稳定和降低核风险的可能性。七国集团领导人的声明还强调了降低风险的战略重要性，即采取合作措施，在军事事件升级为更大的危机或战争之前加以遏制。当然，实现这些目标将是困难的，任何军备控制议程都必须考虑到地缘政治竞争和迅速发展的技术。在这种情况下，完全放弃军备控制项目是诱人的，但如果军备控制能够与时俱进，仍然可以从中获得好处。

据俄新社报道，当地时间6月9日，俄罗斯总统普京与白俄罗斯总统卢卡申科在索契举行非正式会谈。期间，普京表示，俄罗斯将于7月初开始在白俄罗斯境内部署战术核武器。

　　军备控制应该有新的方式

　　自冷战初期以来，避免核战争一直是军备控制的核心目标。虽然这些协议已经破裂，但避免核战争的原则仍然存在。正因为如此，美国总统拜登敦促各国在应对俄罗斯对乌克兰的侵略时避免打“第三次世界大战”。即便是有限使用少数核武器也已成为禁忌，世界上最强大的国家领导人在2022年11月巴厘岛举行的20国集团峰会上再次强调了这一点。军备控制的第一原则——避免核战争——可以为加强克制和责任准则的创造性思考提供试金石。需要共同努力，确保在21世纪不使用核武器。

　　避免核战争仍然是大国之间的共同利益，而某些行为可能特别不稳定。以网络攻击为目标的核指挥和控制系统就是这样一种恶劣的行为。攻击早期预警卫星可能是另一种方法。测试核武器——已经被大多数国家视为禁区——也有升级或新一轮军备竞赛的风险。尽管美国遵守《禁止核试验条约》，但遗憾的是未能与中国和其他少数几个国家一起批准该条约。这一军备控制的新目标应该是集中精力防止破坏稳定的行为并促进更好的行为。

　　各国还可以采取加强全球稳定的行动，包括提前很长时间宣布即将进行的导弹试验，并采取步骤避免可能升级的近距离接触。俄罗斯和北约成员国的飞机在黑海上空发生的这种险情，往往是由于无视1972年《海上事故协议》等现有的降低风险措施。确保在核决策中有一定程度的人为控制也可能得到许多支持。

　　这种行为军备控制方法不会侧重于谈判对特定武器具有法律约束力的限制。相反，它将寻求不需要国会批准的具有政治约束力的意向声明。它可能包括联合国安理会的五个常任理事国——中国、法国、俄罗斯、英国和美国——但也可能包括尽可能多的核国家和无核国家。它将侧重于具体的良好行为，例如将导弹试射通知其他国家，而不是依赖一触即发的警报，它还将包括其他非核军事领域和技术，如网络武器和人工智能。到目前为止，还没有一个国家认真推动制定可接受的(并使不可接受的)行为规则。需要明确的是，行为军备控制与过去的战略军备控制并不相互排斥。事实上，当地缘政治条件改善时，行为军备控制可以为此类努力奠定基础。

　　美国需要主导新的军备控制

　　行为军备控制最终要靠美国的领导。由于美国的政治两极分化，这将是一个挑战。但是，加强全球稳定和作为一个负责任的大国行事，必须包括在军备控制方面发挥领导作用。尽管如此，美国的盟友将发挥关键作用。最重要的是，盟国将充当那些支持全球稳定与繁荣但同时又不想在大国竞争中站队的国家的对话者。这些国家，如巴西、印度或南非，可能会心照不宣地欢迎美国对全球稳定采取负责任的立场。与此同时，考虑到美国长期以来无视这些国家的利益，更喜欢采取单边行动，它们可能会犹豫是否要简单地追随美国的领导。在这方面，拥有更强大多边记录的美国盟友，如德国，将发挥作用，确保全球南方国家在军备控制议程中发挥真正的作用和发言权。

　　在全球南方召集尽可能多的支持者至关重要。华盛顿及其盟友必须说服巴西利亚、墨西哥城、新德里和比勒陀利亚的政府，支持负责任的行为是避免核战争的可信和值得的努力。华盛顿将不得不说服全世界的怀疑论者，即使是与莫斯科和北京，也有可能就负责任行为的某些规则达成一致。过去，华盛顿有时会强迫其他国家规范某些行为，同时为自己提供豁免。在一个多极的全球秩序中，这种做法行不通。相反，认识到并处理美国全球影响力的最终有限资源，应该成为行为军备控制背后的理念驱动力。通过给全球南方国家一个平等参与这一进程的机会，华盛顿可能会让这些国家相信，这次是认真的。

　　白宫提出的一项建议是让所谓的五核国——中国、法国、俄罗斯、英国和美国——在军备控制方面发挥更大的作用。虽然确实应该进行这种努力，但在21世纪减少核风险必须吸引更广泛和更多样化的受众。G20是这一进程的另一个重要论坛，因为它包括美国及其盟友、中国和俄罗斯，以及来自全球南方的重量级国家。

　　鉴于莫斯科担心美军有朝一日可能通过使用导弹防御和常规精确打击武器的致命组合来削弱其战略威慑力量，美国发表声明承认进攻性和防御性战略武器之间的相互关系，可能会为未来与俄罗斯的军备控制谈判提供回旋余地。但同样，这样的声明可能会受到盟国各国政府的不满，因为它们认为导弹防御系统具有重要的政治和战略意义。就像过去的正式军控条约一样，行为军控必须在维护美国及其盟友的安全，同时吸引北京或莫斯科的足够兴趣，以回报美国的开放之间达成平衡。

　　即使中国和俄罗斯最终拒绝这种做法，召集尽可能多的国家支持以行为为基础的议程，仍将有助于促进全球稳定解，并可能为美国赢得急需的全球信用。

　　G20的目标应该是制定负责任军事行为的全球宪章。冷战在这方面提供了一些宝贵的经验。1975年，苏联和美国达成了《赫尔辛基协定》，其中包含了军事、社会和经济领域的一般行为准则。尽管《宪章》不具约束力，但它所体现的原则有助于和平结束全球对峙。俄罗斯最近才宣布了在白俄罗斯部署战术核武器的计划，很难想象俄罗斯会采取这样的做法。话又说回来，在1965年，几乎没有人会想到十年后会达成像《赫尔辛基协定》这样的东西方协议。然而，所有这些努力都可能取决于乌克兰战争的结果，以及俄罗斯和乌克兰在那里的行动。

　　能不能实现，事关重大

　　侧重于改变行为而不是限制武器库的军备控制议程会有一些缺点。与过去几年精心谈判达成的武器交易相比，它将不那么正式，因此约束也更少。尽管对一般规则的遵守以及公开点名和羞辱的惩罚选择仍然存在，但对合规行为的确认将是棘手的。但是，如果没有任何有权核查遵守情况的机构，就不存在监督和解决冲突的机制。

　　然而，在当前的竞争环境下，基于行为的方法可能是军备控制的最后一条生命线。它的潜在风险值得接受。好消息是，它可以建立在现有倡议的基础上。北约最近通过了负责任使用人工智能的一般原则。英国目前寻求建立全球行为规范，以减少太空冲突的威胁。俄罗斯尽管暂停了新的《削减战略武器条约》，但仍继续向美国通报其导弹试验情况。慕尼黑安全会议前主席沃尔夫冈·伊辛格最近表示，莫斯科不会在白俄罗斯部署核系统，而华盛顿方面将重申其不在波兰和其他北约东部国家部署此类武器的政策。美国应该利用这些负责任行为的现有基石来创建一个新的军备控制架构。例如，作为一个起点，美国可能会提议禁止测试中国已经测试过的分轨轰炸系统。这些武器及其试验有可能使危机升级并引发军备竞赛。

　　一旦核竞争对手发现这符合他们的利益，回归更正式的军备控制协议就应该提上日程。在此之前，关注行为的军备控制可能是管理竞争、避免全球不稳定以及最终避免使用核武器的最有希望的方式。由此产生的框架可能看起来与过去的军备控制大不相同。但这总比在没有任何共同护栏的情况下，处理世界上最危险武器，任其继续扩散的未来要好。

　　作者简介：乌尔里希·库恩(Ulrich Kühn)是卡内基国际和平基金会的非常驻学者，也是汉堡大学和平研究与安全政策研究所军备控制和新兴技术项目负责人。希瑟·威廉姆斯(Heather Williams)，战略与国际研究中心核问题项目主任，国际安全项目高级研究员，哈佛大学肯尼迪学院原子管理项目副研究员。本文译自《外交事务》网站。