菲什曼&米勒：目前对俄罗斯的制裁够彻底吗？还有哪些方面可以加强

　　在俄罗斯总统弗拉基米尔·普京上周对乌克兰发动全面入侵后，美国总统拜登兑现了他的威胁，要让俄罗斯经济承受“迅速而严重的后果”。自俄罗斯上次入侵乌克兰后，美国政府就实施了一系列比2014年更严厉的制裁措施。最新的一揽子措施包括对俄罗斯银行的制裁，对国有企业的债务和股权限制，以及旨在将俄罗斯高科技进口削减一半的前所未有的多边出口管制。

美国、欧洲和加拿大周六发布联合声明，宣布将阻止俄罗斯央行通过动用其6,300亿美元的国际储备“削弱我们的制裁威力”。此举直接针对俄罗斯总统普京(Vladimir Putin)近年来为保护俄罗斯经济免受外部压力而建立起来的储备资金。

　　这些制裁，加上欧盟和美国其他盟友采取的类似措施，将加速俄罗斯在全球经济中的孤立。然而，这些举动并不意味着对俄政策已经成功——尽管目前的跨大西洋外交令人印象深刻。相反，这些制裁未能阻止普京继续入侵乌克兰。制裁的威胁之所以失败，可能是因为普京决定不顾代价入侵。也有可能普京低估了西方制裁将会造成的损害。2014年的制裁导致俄罗斯经济陷入混乱，但几年之后该国稳定下来。

　　然而，制裁威胁没有起作用，并不意味着美国应该完全放弃制裁。除了要求俄罗斯为军事侵略付出代价，并表明与遭受攻击的乌克兰人团结一致之外，惩罚性的经济措施还可以向俄罗斯精英和社会证明，普京的帝国梦是有代价的。俄罗斯人生活水平的下降和发展前景的恶化反过来会削弱普京在国内的支持基础，从而转移他们对外交和资源运用的关注。

　　从长期来看，经济惩罚还可能削弱莫斯科向海外投射力量的能力。由于俄罗斯军队已经部署在乌克兰全境，而且在普京执政期间，俄罗斯的外交政策几乎不可能发生重大转变，因此制裁与其说是一种改变俄罗斯当下行为的工具，不如说是一种旨在消耗俄罗斯经济和技术的工具。制裁的主要目标不再是阻止莫斯科采取特别行动，而是大幅改变俄罗斯与美国及其盟友之间的贸易和投资联系，从而让美国具备地缘政治优势。

　　第一波制裁

　　在普京决定出兵入侵乌克兰的几个小时内，美国及其盟友就准备好了制裁措施。在这些措施出台的前几周，拜登政府曾暗示，制裁将针对俄罗斯的国有银行，并实施一系列与技术相关的出口控制措施。实际的做法远不止于此，对俄罗斯经济的每一个重要部门，包括天然气、钻石和铁路运输等大型国有企业实施债务和股权限制。

　　然而，最具影响力的制裁是华盛顿对俄罗斯金融机构施加的惩罚。周二，在普京承认乌克兰东部两个分离地区后，拜登政府实施了对俄“全面封锁”制裁——查封位于美国司法管辖范围内的资产和禁止美国自然人与法人同制裁对象交易。作为克里姆林宫的贿赂基金运作的俄罗斯国有开发银行，拥有超过500亿美元的资产。这是美国首次对俄罗斯一家大型国有银行动用最严厉的制裁手段。

　　周四，在普京下令全面入侵之后，华盛顿再次对俄罗斯第二大银行俄罗斯外贸银行使用了这一“大棒”。它还对俄罗斯最大的金融机构俄罗斯联邦储蓄银行实施了交易禁令——虽然不那么严厉，但仍是种重大限制。欧盟与美国步调一致，对俄罗斯施加了一系列类似的限制，并同意暂停认证从俄罗斯向德国输送天然气的北溪2号管道。

　　美国和欧盟的制裁无疑将在未来几天或几周内加强。例如，上周末，加拿大、英国、美国和欧盟宣布，他们打算制定针对俄罗斯央行的新措施，并将某些俄罗斯银行踢出全球银行间金融电信协会(SWIFT)。尽管美国及其盟友尚未公布细节，但这些最具雄心的行动将相当于对俄罗斯实施实质上的金融禁运。普京积累了超过6000亿美元的外汇储备，但如果美国和欧洲对俄罗斯央行施加严格限制，其中很大一部分可能无法使用。这些措施在一周前是不可想象的。随着普京的战争变得越来越丑陋，美国和欧洲的态度正在迅速转变。

　　不过，美国和欧盟最近对俄罗斯实施的制裁并不像对伊朗实施的那样全面。目前，俄罗斯五大银行中只有一家受到全面制裁。相比之下，包括伊朗中央银行在内的所有伊朗主要银行都被完全列入黑名单。包括伊朗国家石油公司在内的伊朗所有主要国有企业也受到全面制裁。至关重要的是，美国还利用所谓的二级制裁——针对与被制裁实体进行交易的第三方的措施——来大幅减少伊朗的石油出口，并将德黑兰几乎完全从全球经济中孤立。目前还没有针对俄罗斯的此类制裁。

　　到目前为止，美国和欧盟针对俄罗斯的措施主要集中在该国的金融部门，而对能源行业基本没有采取措施。石油和天然气是俄罗斯迄今最有价值的出口产品。由于市场供应紧张，拜登政府担心这会对国内汽油价格和通胀造成影响，因此对俄罗斯的石油和天然气销售实施严厉制裁在政治上是困难的。与此同时，欧盟需要俄罗斯的天然气来度过这个冬天。因此，在考虑直接针对能源行业的措施之前，华盛顿及其盟友可能会最大限度地制裁莫斯科的银行业。

　　尽管如此，乌克兰政府和许多国际媒体都在关注将俄罗斯从SWIFT剔除出去。然而，事实上，除非美国和其他国家对俄罗斯的主要金融机构进行制裁，否则切断俄罗斯与SWIFT的联系没有什么意义。首先切断SWIFT接入，而不施加最大的银行制裁，将会增加俄罗斯对SWIFT替代产品的需求，包括俄罗斯自己的银行间通信网络。由于SWIFT是一种通信机制，而不是转移实际资金的工具，因此国际银行仍可与俄罗斯银行开展业务;他们只是无法使用SWIFT使交易更便捷。因此，在禁止俄罗斯使用SWIFT之前，应先对俄罗斯银行业实施全面制裁。这种做法似乎才是美国和欧洲的首选行动路线。因为各国会对特定被制裁的银行实施SWIFT禁令，而不是对俄罗斯实施全面禁令。

　　还有哪些新的制裁可以实施

　　随着美国和欧盟制裁的加强，俄罗斯经济无疑会受到影响。俄罗斯的股市和卢布会跌至新低，通货膨胀率将大幅上升，金融危机将接踵而至。民众生活水平将会下降，经济混乱可能会迫使普京结束战争。如果出现这种情况，华盛顿和其他国家可以适当放松一些最严厉的制裁措施。但这不是美国及其盟友当前可以看到的结果。可以肯定的是，制裁将降低俄罗斯在与西方国家长期竞争中的实力——削弱莫斯科为其军事和投射力量提供资金的总体能力。制裁可以在几个方面促进这一进程。

　　首先，金融惩罚将减缓俄罗斯的经济增长。由于华盛顿和布鲁塞尔现有的制裁，俄罗斯经济今年可能会萎缩。制裁对俄罗斯金融体系造成了冲击，进一步切断了莫斯科与国际资本市场的联系，这将减少俄罗斯的总体投资，拖累其长期增长率。制裁也会给西方国家带来一些成本，这是政策制定者不能忽视的，包括俄罗斯出口商品的价格上涨，如石油、天然气和许多种类的金属。不过，美国和欧洲的经济总量是俄罗斯的20多倍。即使制裁给他们和俄罗斯带来了同等的代价——通常情况下，制裁对莫斯科的打击要大得多——相对而言，俄罗斯最终还是会变得更糟。

　　其次，制裁可以使普京对国内的考量复杂化，从而限制俄罗斯投射实力。国内对经济的不满不断升级，可能会促使克里姆林宫将资源从军事和外交政策的重点转向支持民众生活水平。即使没有发生这样的转变，普京在国内的地位也将不可避免地变得更加脆弱。在过去的十年里，俄罗斯人民的生活水平不断下降，这在很大程度上是因为制裁导致的经济停滞使得莫斯科无法同时支持国内繁荣和扩张性的外交政策。结果，普京的支持率明显下降。克里姆林宫越是专注于控制国内政治，就越没有足够的资源进一步扩张。

　　最后，制裁和出口管制会限制俄罗斯生产和发展先进军事装备的能力。莫斯科非常依赖外国的技术，包括机床、软件和半导体，而且俄罗斯已经在努力生产大量的某些军事装备，如精确制导武器。例如，在克里姆林宫2014年入侵乌克兰后，美国限制了对俄罗斯的技术转让，导致俄罗斯整个军事工业出现延误，包括其全球定位卫星格洛纳斯卫星导航定位系统(GLONASS)的制造。

　　现在，美国及其盟友再次收紧对更多产品的控制。这些技术不仅与军事系统有关，而且与民用工业，如航空工业有关。西方国家应该继续扩大这些控制，以限制俄罗斯获得先进制造、机器人和自动化技能的能力。俄罗斯制造业和技术部门的整体能力越低，俄罗斯国防工业获得制造先进军事装备所需的专业知识的能力就越低。为了防止俄罗斯发展更多的制造、计算或软件编程能力，华盛顿及其盟友应该更全面地切断俄罗斯这些领域与西方技术的接触。

　　制裁是否要一直升级?

　　考虑到美国和盟国仍在加大对俄罗斯的制裁压力，拜登政府需要一个战略框架来实现未来的制裁想要达成的目标。华盛顿已不再指望制裁能够改变俄罗斯的任何具体政策。相反，需要考虑的问题是，在未来10年里，继续某种贸易或投资关系是否会改善美国相对俄罗斯的优势地位。在很多情况下，答案是否定的。

　　这种推论可能会让美国和欧洲的许多官员感到不舒服，他们更喜欢共赢的经济政策，这是可以理解的。相比之下，另一种愿景是基于权力政治的零和逻辑，并预示着西方经济所要承担的长期成本。然而，不管喜不喜欢，美国和欧洲与俄罗斯的关系现在基本上是零和的。毫无疑问，莫斯科是这样看待这种关系的。美国及其盟友越早改变这一观点，他们对俄罗斯的一致立场就会越坚定。对西方国家来说代价高昂的措施，对俄罗斯来说代价会更高，最终这些措施会有助于西方国家。

　　对于西方民主国家来说，这样的战略转变在政治上并不容易。俄罗斯的统治者受益于其庞大的镇压机制，它能够压制人们的不满情绪。相比之下，西方领导人必须对那些非常关心自己钱包的选民负责。这种政治考量已经影响了政策制定。例如，旨在遏制俄罗斯石油出口的制裁，至少在短期内会推高能源价格。由于担心国内反对，许多美国和欧洲领导人因此反对这些措施。

　　然而，俄罗斯的炮火袭击乌克兰城市的骇人画面，为西方领导人提供了一个机会，让他们认清当前危机的利害关系。俄罗斯的石油和天然气出口收入支撑着莫斯科的军事机器。如果美国和其他国家设法削弱克里姆林宫赚取硬通货的能力——最有效的办法是限制其石油出口——俄罗斯的地位将会大大削弱。

　　不过，政治领导人必须面对这样的现实，即这种政策涉及权衡。加强对俄罗斯的出口控制将减少西方公司在俄罗斯的销售——尽管俄罗斯只占世界GDP的3%，对大多数公司来说是个小市场。切断俄罗斯的大宗商品出口，将挑战克里姆林宫为其外交政策提供资金的能力，也将以更严重的方式提高西方消费者的价格，影响从金属到汽油的所有东西。

　　然而，目前制裁和出口管制的最终作用是改变华盛顿及其盟友与俄罗斯的经济关系结构，确保无论剩下什么贸易，对美国和欧洲的好处都大于对克里姆林宫的好处。这些措施并非没有代价。但让普京获得全球经济的好处来支撑他的军队也不是没有代价的。

　　作者简介：爱德华·菲什曼(EDWARD FISHMAN)，美国大西洋理事会非常驻高级研究员，新美国安全中心兼职研究员。2014年至2017年，他曾担任美国国务院政策规划官员和俄罗斯和欧洲制裁负责人;克里斯·米勒(CHRIS MILLER)，弗莱彻学院助理教授，美国企业研究所Jeane Kirkpatrick访问研究员。本文译自《外交事务》网站。

　　在俄罗斯总统弗拉基米尔·普京上周对乌克兰发动全面入侵后，美国总统拜登兑现了他的威胁，要让俄罗斯经济承受“迅速而严重的后果”。自俄罗斯上次入侵乌克兰后，美国政府就实施了一系列比2014年更严厉的制裁措施。最新的一揽子措施包括对俄罗斯银行的制裁，对国有企业的债务和股权限制，以及旨在将俄罗斯高科技进口削减一半的前所未有的多边出口管制。

美国、欧洲和加拿大周六发布联合声明，宣布将阻止俄罗斯央行通过动用其6,300亿美元的国际储备“削弱我们的制裁威力”。此举直接针对俄罗斯总统普京(Vladimir Putin)近年来为保护俄罗斯经济免受外部压力而建立起来的储备资金。

　　这些制裁，加上欧盟和美国其他盟友采取的类似措施，将加速俄罗斯在全球经济中的孤立。然而，这些举动并不意味着对俄政策已经成功——尽管目前的跨大西洋外交令人印象深刻。相反，这些制裁未能阻止普京继续入侵乌克兰。制裁的威胁之所以失败，可能是因为普京决定不顾代价入侵。也有可能普京低估了西方制裁将会造成的损害。2014年的制裁导致俄罗斯经济陷入混乱，但几年之后该国稳定下来。

　　然而，制裁威胁没有起作用，并不意味着美国应该完全放弃制裁。除了要求俄罗斯为军事侵略付出代价，并表明与遭受攻击的乌克兰人团结一致之外，惩罚性的经济措施还可以向俄罗斯精英和社会证明，普京的帝国梦是有代价的。俄罗斯人生活水平的下降和发展前景的恶化反过来会削弱普京在国内的支持基础，从而转移他们对外交和资源运用的关注。

　　从长期来看，经济惩罚还可能削弱莫斯科向海外投射力量的能力。由于俄罗斯军队已经部署在乌克兰全境，而且在普京执政期间，俄罗斯的外交政策几乎不可能发生重大转变，因此制裁与其说是一种改变俄罗斯当下行为的工具，不如说是一种旨在消耗俄罗斯经济和技术的工具。制裁的主要目标不再是阻止莫斯科采取特别行动，而是大幅改变俄罗斯与美国及其盟友之间的贸易和投资联系，从而让美国具备地缘政治优势。

　　第一波制裁

　　在普京决定出兵入侵乌克兰的几个小时内，美国及其盟友就准备好了制裁措施。在这些措施出台的前几周，拜登政府曾暗示，制裁将针对俄罗斯的国有银行，并实施一系列与技术相关的出口控制措施。实际的做法远不止于此，对俄罗斯经济的每一个重要部门，包括天然气、钻石和铁路运输等大型国有企业实施债务和股权限制。

　　然而，最具影响力的制裁是华盛顿对俄罗斯金融机构施加的惩罚。周二，在普京承认乌克兰东部两个分离地区后，拜登政府实施了对俄“全面封锁”制裁——查封位于美国司法管辖范围内的资产和禁止美国自然人与法人同制裁对象交易。作为克里姆林宫的贿赂基金运作的俄罗斯国有开发银行，拥有超过500亿美元的资产。这是美国首次对俄罗斯一家大型国有银行动用最严厉的制裁手段。

　　周四，在普京下令全面入侵之后，华盛顿再次对俄罗斯第二大银行俄罗斯外贸银行使用了这一“大棒”。它还对俄罗斯最大的金融机构俄罗斯联邦储蓄银行实施了交易禁令——虽然不那么严厉，但仍是种重大限制。欧盟与美国步调一致，对俄罗斯施加了一系列类似的限制，并同意暂停认证从俄罗斯向德国输送天然气的北溪2号管道。

　　美国和欧盟的制裁无疑将在未来几天或几周内加强。例如，上周末，加拿大、英国、美国和欧盟宣布，他们打算制定针对俄罗斯央行的新措施，并将某些俄罗斯银行踢出全球银行间金融电信协会(SWIFT)。尽管美国及其盟友尚未公布细节，但这些最具雄心的行动将相当于对俄罗斯实施实质上的金融禁运。普京积累了超过6000亿美元的外汇储备，但如果美国和欧洲对俄罗斯央行施加严格限制，其中很大一部分可能无法使用。这些措施在一周前是不可想象的。随着普京的战争变得越来越丑陋，美国和欧洲的态度正在迅速转变。

　　不过，美国和欧盟最近对俄罗斯实施的制裁并不像对伊朗实施的那样全面。目前，俄罗斯五大银行中只有一家受到全面制裁。相比之下，包括伊朗中央银行在内的所有伊朗主要银行都被完全列入黑名单。包括伊朗国家石油公司在内的伊朗所有主要国有企业也受到全面制裁。至关重要的是，美国还利用所谓的二级制裁——针对与被制裁实体进行交易的第三方的措施——来大幅减少伊朗的石油出口，并将德黑兰几乎完全从全球经济中孤立。目前还没有针对俄罗斯的此类制裁。

　　到目前为止，美国和欧盟针对俄罗斯的措施主要集中在该国的金融部门，而对能源行业基本没有采取措施。石油和天然气是俄罗斯迄今最有价值的出口产品。由于市场供应紧张，拜登政府担心这会对国内汽油价格和通胀造成影响，因此对俄罗斯的石油和天然气销售实施严厉制裁在政治上是困难的。与此同时，欧盟需要俄罗斯的天然气来度过这个冬天。因此，在考虑直接针对能源行业的措施之前，华盛顿及其盟友可能会最大限度地制裁莫斯科的银行业。

　　尽管如此，乌克兰政府和许多国际媒体都在关注将俄罗斯从SWIFT剔除出去。然而，事实上，除非美国和其他国家对俄罗斯的主要金融机构进行制裁，否则切断俄罗斯与SWIFT的联系没有什么意义。首先切断SWIFT接入，而不施加最大的银行制裁，将会增加俄罗斯对SWIFT替代产品的需求，包括俄罗斯自己的银行间通信网络。由于SWIFT是一种通信机制，而不是转移实际资金的工具，因此国际银行仍可与俄罗斯银行开展业务;他们只是无法使用SWIFT使交易更便捷。因此，在禁止俄罗斯使用SWIFT之前，应先对俄罗斯银行业实施全面制裁。这种做法似乎才是美国和欧洲的首选行动路线。因为各国会对特定被制裁的银行实施SWIFT禁令，而不是对俄罗斯实施全面禁令。

　　还有哪些新的制裁可以实施

　　随着美国和欧盟制裁的加强，俄罗斯经济无疑会受到影响。俄罗斯的股市和卢布会跌至新低，通货膨胀率将大幅上升，金融危机将接踵而至。民众生活水平将会下降，经济混乱可能会迫使普京结束战争。如果出现这种情况，华盛顿和其他国家可以适当放松一些最严厉的制裁措施。但这不是美国及其盟友当前可以看到的结果。可以肯定的是，制裁将降低俄罗斯在与西方国家长期竞争中的实力——削弱莫斯科为其军事和投射力量提供资金的总体能力。制裁可以在几个方面促进这一进程。

　　首先，金融惩罚将减缓俄罗斯的经济增长。由于华盛顿和布鲁塞尔现有的制裁，俄罗斯经济今年可能会萎缩。制裁对俄罗斯金融体系造成了冲击，进一步切断了莫斯科与国际资本市场的联系，这将减少俄罗斯的总体投资，拖累其长期增长率。制裁也会给西方国家带来一些成本，这是政策制定者不能忽视的，包括俄罗斯出口商品的价格上涨，如石油、天然气和许多种类的金属。不过，美国和欧洲的经济总量是俄罗斯的20多倍。即使制裁给他们和俄罗斯带来了同等的代价——通常情况下，制裁对莫斯科的打击要大得多——相对而言，俄罗斯最终还是会变得更糟。

　　其次，制裁可以使普京对国内的考量复杂化，从而限制俄罗斯投射实力。国内对经济的不满不断升级，可能会促使克里姆林宫将资源从军事和外交政策的重点转向支持民众生活水平。即使没有发生这样的转变，普京在国内的地位也将不可避免地变得更加脆弱。在过去的十年里，俄罗斯人民的生活水平不断下降，这在很大程度上是因为制裁导致的经济停滞使得莫斯科无法同时支持国内繁荣和扩张性的外交政策。结果，普京的支持率明显下降。克里姆林宫越是专注于控制国内政治，就越没有足够的资源进一步扩张。

　　最后，制裁和出口管制会限制俄罗斯生产和发展先进军事装备的能力。莫斯科非常依赖外国的技术，包括机床、软件和半导体，而且俄罗斯已经在努力生产大量的某些军事装备，如精确制导武器。例如，在克里姆林宫2014年入侵乌克兰后，美国限制了对俄罗斯的技术转让，导致俄罗斯整个军事工业出现延误，包括其全球定位卫星格洛纳斯卫星导航定位系统(GLONASS)的制造。

　　现在，美国及其盟友再次收紧对更多产品的控制。这些技术不仅与军事系统有关，而且与民用工业，如航空工业有关。西方国家应该继续扩大这些控制，以限制俄罗斯获得先进制造、机器人和自动化技能的能力。俄罗斯制造业和技术部门的整体能力越低，俄罗斯国防工业获得制造先进军事装备所需的专业知识的能力就越低。为了防止俄罗斯发展更多的制造、计算或软件编程能力，华盛顿及其盟友应该更全面地切断俄罗斯这些领域与西方技术的接触。

　　制裁是否要一直升级?

　　考虑到美国和盟国仍在加大对俄罗斯的制裁压力，拜登政府需要一个战略框架来实现未来的制裁想要达成的目标。华盛顿已不再指望制裁能够改变俄罗斯的任何具体政策。相反，需要考虑的问题是，在未来10年里，继续某种贸易或投资关系是否会改善美国相对俄罗斯的优势地位。在很多情况下，答案是否定的。

　　这种推论可能会让美国和欧洲的许多官员感到不舒服，他们更喜欢共赢的经济政策，这是可以理解的。相比之下，另一种愿景是基于权力政治的零和逻辑，并预示着西方经济所要承担的长期成本。然而，不管喜不喜欢，美国和欧洲与俄罗斯的关系现在基本上是零和的。毫无疑问，莫斯科是这样看待这种关系的。美国及其盟友越早改变这一观点，他们对俄罗斯的一致立场就会越坚定。对西方国家来说代价高昂的措施，对俄罗斯来说代价会更高，最终这些措施会有助于西方国家。

　　对于西方民主国家来说，这样的战略转变在政治上并不容易。俄罗斯的统治者受益于其庞大的镇压机制，它能够压制人们的不满情绪。相比之下，西方领导人必须对那些非常关心自己钱包的选民负责。这种政治考量已经影响了政策制定。例如，旨在遏制俄罗斯石油出口的制裁，至少在短期内会推高能源价格。由于担心国内反对，许多美国和欧洲领导人因此反对这些措施。

　　然而，俄罗斯的炮火袭击乌克兰城市的骇人画面，为西方领导人提供了一个机会，让他们认清当前危机的利害关系。俄罗斯的石油和天然气出口收入支撑着莫斯科的军事机器。如果美国和其他国家设法削弱克里姆林宫赚取硬通货的能力——最有效的办法是限制其石油出口——俄罗斯的地位将会大大削弱。

　　不过，政治领导人必须面对这样的现实，即这种政策涉及权衡。加强对俄罗斯的出口控制将减少西方公司在俄罗斯的销售——尽管俄罗斯只占世界GDP的3%，对大多数公司来说是个小市场。切断俄罗斯的大宗商品出口，将挑战克里姆林宫为其外交政策提供资金的能力，也将以更严重的方式提高西方消费者的价格，影响从金属到汽油的所有东西。

　　然而，目前制裁和出口管制的最终作用是改变华盛顿及其盟友与俄罗斯的经济关系结构，确保无论剩下什么贸易，对美国和欧洲的好处都大于对克里姆林宫的好处。这些措施并非没有代价。但让普京获得全球经济的好处来支撑他的军队也不是没有代价的。

　　作者简介：爱德华·菲什曼(EDWARD FISHMAN)，美国大西洋理事会非常驻高级研究员，新美国安全中心兼职研究员。2014年至2017年，他曾担任美国国务院政策规划官员和俄罗斯和欧洲制裁负责人;克里斯·米勒(CHRIS MILLER)，弗莱彻学院助理教授，美国企业研究所Jeane Kirkpatrick访问研究员。本文译自《外交事务》网站。