从英美弹劾史看特朗普“通乌门”调查：总统权力滥用已经常态化

　　美国的继承

　　到1787年美国成立的时候，“严重罪行和不检行为”这个在1386年首次被英国议会使用的说法，已经成为一个术语——在英国和北美殖民地都为人所知——指的是传统上议会认为可以弹劾的各种行为。弗吉尼亚州代表乔治·梅森在感慨“叛国和贿赂”不能涵盖沃伦·黑斯廷斯犯下的各种罪行之后，提议将“严重罪行和不检行为”写入宪法。通过将这句话写入美国宪法，制宪者们很自觉地采纳了英国的先例，包括对背叛国家国际利益的弹劾。

　　其他美国立国者明确地将外交上的不当行为与弹劾联系起来。詹姆斯·麦迪逊主张将其纳入宪法，因为总统“可能背叛国民对他的信任而投向外部势力”，他还在弗吉尼亚宪法批准大会上主张，根据新宪法，总统可能会因为鼓吹一项“违反国家利益”的条约而遭到弹劾。美国最高法院首任大法官之一詹姆斯·艾德尔在北卡罗来纳州宪法批准大会上表示，如果总统“向参议院提供虚假信息”，说明一项有待批准的条约，那他应该被弹劾。

　　这些关于条约的言论在今天看来可能有些古怪，但建国的一代人对外交关系的理解主要是民族国家之间的正式条约关系。他们把批准条约的权力交给了参议院，因为他们相信这样做会使立法机构成为外交政策决策的核心。因此，宣布总统可能因在条约制定程序中行为不当而受到弹劾，是表达了与英国议会相同的观点:立法机构是国家利益的最终守护者，弹劾应该是对总统在国际领域不当行为的一种遏制。

　　第1条第9款的外国薪酬条款进一步表达了一种担忧，即其他国家可能诱使总统对其适当效忠。埃德蒙·兰道夫在弗吉尼亚宪法批准大会上坚持认为，总统“可能会因为接受外国势力的报酬而被弹劾”。

　　“帝国主义”总统特朗普

　　尽管宪法明确规定可以对总统在外交关系中的不当行为进行弹劾，但基于这一理由对特朗普进行弹劾并将其实际免职，将是极其困难的。那些想要罢免总统的人不仅要证明他的行为违背了宪法，应该受到弹劾，而且还要说服公众——立法者对公众的观点非常敏感——这种行为太过分了，作为一个合法选举的行政长官，他应该被驱逐。随着总统在外交事务中的权力已经远远超出制宪者所设想的角色，公众已经忘记了制宪者的意图。

　　制宪者们认为，通过赋予国会财政审批、条约批准、内阁官员和高级军官任命批准、“与外国贸易”的管理、扩军、维持海洋军事力量等等权力，可以把某些富有冒险精神的总统也置于国会的控制之下。但在最近几十年，美国的行政机构、军事力量和美国在世界上的作用急剧增加，加上国会放弃行使自己的宪法权力，使总统在外交关系中基本上成为一个不受约束的角色。

　　然而，尽管立宪者会认为现代总统制已经显得反常，现代美国公众却从未对比过任何其他现实情形。“帝国主义”总统制度是在“罗斯福新政”和二战期间发展起来的。事实上，在这些事件之前具有立宪一代那种政治意识的人已经逝去。总统在外交领域的单方面行动，甚至欺凌实力较弱的国家，似乎都是很正常的。这使得人们很难区分合法的总统行为(如将援助置于真正的反腐败努力之上)与非法的权力滥用(如将扣留援助作为获取个人政治优势的手段)之间的区别。

　　近年来，美国公众也变得更加孤立，对其他国家的国防承诺持怀疑态度，对这些承诺的理由越来越无知。参加过第二次世界大战并支持对苏联进行长期冷战斗争的几代人普遍认为，一个和平、民主的欧洲值得保护，而克里姆林宫的扩张主义是一个需要美国做出回应的严重问题。

　　几十年前，特朗普对乌克兰的行为是有问题的这一点对两党多数人来说，可能是不言而喻的。今天，对美国两党外交政策建制派来说，这仍显而易见。但对许多普通美国人来说，当这些建制派们提出关于总统权力滥用的警告时，他们说的好像外星人的语言，因为历史上那些糟糕的事情已经从人们的记忆中消失了。

　　特朗普的崛起加剧了这一趋势。特朗普上台的部分原因是，他支持一种简单的、现实性的观点来强化美国在世界上的角色和他自己作为总统的角色:“美国优先”。美国的外交政策应该只考虑狭隘的自身利益，和他国结盟是可疑的。外国人将屈服于最强大国家强势领导人的要求。无论是共和党的建制派，还是其支持的媒体生态系统，都没有表现出意愿或能力来拒绝这种对威权式政治的模仿。

　　其结果是，美国在外交政策上长期滑向总统单边主义，与孤立主义的幻灭和当下激烈的党派斗争精神融合在一起，令很大一部分选民明显接受了这样一种现实，即美国总统可以公然且史无前例地滥用权力。

　　除非有什么意外出现，否则参议院将投票否决对特朗普的弹劾。拒绝使用14世纪英国国会议员和18世纪美国国父遗留下来的工具，国会将使特朗普的罪行正常化，并放弃美国在21世纪作为世界领导者的道义主张。

　　作者系美国密苏里大学法学院教授、乔治城大学法律中心客座教授，著有《严重罪行和不检行为：特朗普时代的弹劾史》一书。本文译自《外交事务》官网，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/2019-11-25/foreign-affairs-has-always-been-heart-impeachment

　　在美国，弹劾总统似乎一直是因为国内事务。比尔·克林顿总统因涉嫌不当性行为而被弹劾。水门事件之后，理查德·尼克松总统为了避免弹劾而辞职。1868年，众议院对总统安德鲁·约翰逊提出了11条弹劾条款，理由是他无视共和党领导的国会及其在重建问题上的立场。

　　目前对唐纳德·特朗普总统的调查有所不同。在今年12月的某个时候，美国总统可能将首次因滥用外交政策权力为个人政治利益服务遭到弹劾。证据是在众议院情报委员会听证会上确定的,特朗普以批准由国会通过的对乌克兰的军事援助为条件，要求乌克兰政府对特朗普的政治对手，美国前副总统乔·拜登进行调查，以及调查关于是乌克兰而非俄罗斯干涉2016年美国总统大选这些毫无根据的指控。

美国众议院对特朗普的弹劾调查听证会

　　外交层面的交易可能会导致弹劾，这不足为奇。从中世纪英国弹劾的起源到美国对弹劾的采用，外交事务一直是弹劾的重点。数百年来的弹劾历史表明，人们始终意识到，外交政策的实践是多么容易受到政策制定者不当行为的影响。参议院很有可能不会通过对特朗普的弹劾案，但这并不能说明弹劾作为一种权力限制工具的无效，相反，这反映了美国政治文化特殊的转变，即总统可以不承担其不当行为的代价。

　　英式弹劾

　　当美国宪法的制定者们通过一项条款，即总统和其他“文职官员”可能会因“叛国、贿赂或其他严重罪行和不检行为”而被弹劾时，他们是在借鉴英国议会的做法，而这种做法在1787年之前就已经存在了几个世纪。

　　英国议会在1376年创制了“弹劾”，通过这种工具，社会精英利益的主体，包括世袭贵族、教士、地主乡绅，以及(后来出现的)职业律师和富裕阶层，可以监督国王的权力。欧洲王权的性质，连同其纠缠不清的家族联盟，以及围绕领土和王朝主张无休止的跨境争议，经常将外交关系置于国家政治的中心。宗教改革后，英国卷入了宗教战争，邻近欧洲大陆，并最终管理着一个海外帝国，这些都使得外交事务对统治阶级非常重要。因此，外交上的失误经常成为议会弹劾王室大臣、法官和其他人的主要议题。

　　在经历数次在外交方面的挫败以后，英国王室主要官员面临弹劾。1450年，萨福克公爵，国王亨利六世的主要大臣，因涉嫌将英国的利益出卖给法国人而遭到弹劾，包括他在安排亨利与法国安茹公主玛格丽特的婚姻中所起的作用。英国人那时失去了在法国的大片领土，而萨福克公爵的对手声称，公爵在婚姻谈判期间与法国人合谋。国王试图通过流放来使萨福克公爵免于监禁和可能的死刑(当时的弹劾惩罚比美国宪法允许的严厉)。不幸的是，公爵还是在英吉利海峡被海盗绑架并斩首。

　　1625年，国王查理一世的心腹白金汉公爵，对西班牙加的斯港发动了一场灾难性的、代价高昂的海战。议会在次年试图弹劾他。一篇关于1626年对白金汉公爵弹劾的文章这样写道：英国向信奉天主教的法国国王出借船只，用于在拉罗谢尔对付新教徒胡格诺派教徒;英国国会议员对白金汉公爵在欧洲大陆上镇压新教徒感到愤怒。查理没有允许他的助手被弹劾，而是通过解散国会来保护他。

　　1667年，在与荷兰人进行了一场耗资巨大而又不必要的战争后，克莱伦登伯爵被弹劾，部分原因是他向法国寻求资金，以逃避议会对皇家财政的监管。1715年，议会弹劾了牛津勋爵、博林布鲁克勋爵和斯特拉福德勋爵，因为他们鼓吹乌得勒支条约，这实际上是对亲天主教外交政策的否定。

　　也许最有意思的是，根据当时的形势，1678年，丹比伯爵因代表英国国王查理二世向法国路易十四行贿，以换取英法荷战争中的中立地位而被弹劾。为了保护丹比伯爵，国王暂停了议会的工作，但几年后，他再次被弹劾，这次是因为他接受了英国东印度公司的贿赂。

　　英国上一次重要的弹劾，是对孟加拉邦总督沃伦•黑斯廷斯，从伦敦开始，当时正值参加制宪会议的代表于1787年抵达费城。这场弹劾聆讯持续了7年，在大西洋两岸都吸引了大量的关注者，其焦点是关于大不列颠与其印第安属地以及毗邻的各州之间的适当关系的根本分歧。保守派政治家埃德蒙·伯克领导的控方认为，尽管黑斯廷斯的行为并不一定明显违反现行法律，但要归罪于他，因他“违反了永恒的正义之法，这是我们的规则，也是我们与生俱来的权利：他的罪行不是用正式的、专业的语言，而是在现实中，在实质和效果上，属于严重罪行和不检行为。”

　　黑斯廷斯事件说明了英国外交政策弹劾案的关键点:弹劾程序并不局限于犯罪或违法问题。相反，议会拥有在外交事务中决定国家基本利益的最终权力，并有权弹劾破坏这些利益的官员，甚至包括那些得到国王支持的官员。

　　美国的继承

　　到1787年美国成立的时候，“严重罪行和不检行为”这个在1386年首次被英国议会使用的说法，已经成为一个术语——在英国和北美殖民地都为人所知——指的是传统上议会认为可以弹劾的各种行为。弗吉尼亚州代表乔治·梅森在感慨“叛国和贿赂”不能涵盖沃伦·黑斯廷斯犯下的各种罪行之后，提议将“严重罪行和不检行为”写入宪法。通过将这句话写入美国宪法，制宪者们很自觉地采纳了英国的先例，包括对背叛国家国际利益的弹劾。

　　其他美国立国者明确地将外交上的不当行为与弹劾联系起来。詹姆斯·麦迪逊主张将其纳入宪法，因为总统“可能背叛国民对他的信任而投向外部势力”，他还在弗吉尼亚宪法批准大会上主张，根据新宪法，总统可能会因为鼓吹一项“违反国家利益”的条约而遭到弹劾。美国最高法院首任大法官之一詹姆斯·艾德尔在北卡罗来纳州宪法批准大会上表示，如果总统“向参议院提供虚假信息”，说明一项有待批准的条约，那他应该被弹劾。

　　这些关于条约的言论在今天看来可能有些古怪，但建国的一代人对外交关系的理解主要是民族国家之间的正式条约关系。他们把批准条约的权力交给了参议院，因为他们相信这样做会使立法机构成为外交政策决策的核心。因此，宣布总统可能因在条约制定程序中行为不当而受到弹劾，是表达了与英国议会相同的观点:立法机构是国家利益的最终守护者，弹劾应该是对总统在国际领域不当行为的一种遏制。

　　第1条第9款的外国薪酬条款进一步表达了一种担忧，即其他国家可能诱使总统对其适当效忠。埃德蒙·兰道夫在弗吉尼亚宪法批准大会上坚持认为，总统“可能会因为接受外国势力的报酬而被弹劾”。

　　“帝国主义”总统特朗普

　　尽管宪法明确规定可以对总统在外交关系中的不当行为进行弹劾，但基于这一理由对特朗普进行弹劾并将其实际免职，将是极其困难的。那些想要罢免总统的人不仅要证明他的行为违背了宪法，应该受到弹劾，而且还要说服公众——立法者对公众的观点非常敏感——这种行为太过分了，作为一个合法选举的行政长官，他应该被驱逐。随着总统在外交事务中的权力已经远远超出制宪者所设想的角色，公众已经忘记了制宪者的意图。

　　制宪者们认为，通过赋予国会财政审批、条约批准、内阁官员和高级军官任命批准、“与外国贸易”的管理、扩军、维持海洋军事力量等等权力，可以把某些富有冒险精神的总统也置于国会的控制之下。但在最近几十年，美国的行政机构、军事力量和美国在世界上的作用急剧增加，加上国会放弃行使自己的宪法权力，使总统在外交关系中基本上成为一个不受约束的角色。

　　然而，尽管立宪者会认为现代总统制已经显得反常，现代美国公众却从未对比过任何其他现实情形。“帝国主义”总统制度是在“罗斯福新政”和二战期间发展起来的。事实上，在这些事件之前具有立宪一代那种政治意识的人已经逝去。总统在外交领域的单方面行动，甚至欺凌实力较弱的国家，似乎都是很正常的。这使得人们很难区分合法的总统行为(如将援助置于真正的反腐败努力之上)与非法的权力滥用(如将扣留援助作为获取个人政治优势的手段)之间的区别。

　　近年来，美国公众也变得更加孤立，对其他国家的国防承诺持怀疑态度，对这些承诺的理由越来越无知。参加过第二次世界大战并支持对苏联进行长期冷战斗争的几代人普遍认为，一个和平、民主的欧洲值得保护，而克里姆林宫的扩张主义是一个需要美国做出回应的严重问题。

　　几十年前，特朗普对乌克兰的行为是有问题的这一点对两党多数人来说，可能是不言而喻的。今天，对美国两党外交政策建制派来说，这仍显而易见。但对许多普通美国人来说，当这些建制派们提出关于总统权力滥用的警告时，他们说的好像外星人的语言，因为历史上那些糟糕的事情已经从人们的记忆中消失了。

　　特朗普的崛起加剧了这一趋势。特朗普上台的部分原因是，他支持一种简单的、现实性的观点来强化美国在世界上的角色和他自己作为总统的角色:“美国优先”。美国的外交政策应该只考虑狭隘的自身利益，和他国结盟是可疑的。外国人将屈服于最强大国家强势领导人的要求。无论是共和党的建制派，还是其支持的媒体生态系统，都没有表现出意愿或能力来拒绝这种对威权式政治的模仿。

　　其结果是，美国在外交政策上长期滑向总统单边主义，与孤立主义的幻灭和当下激烈的党派斗争精神融合在一起，令很大一部分选民明显接受了这样一种现实，即美国总统可以公然且史无前例地滥用权力。

　　除非有什么意外出现，否则参议院将投票否决对特朗普的弹劾。拒绝使用14世纪英国国会议员和18世纪美国国父遗留下来的工具，国会将使特朗普的罪行正常化，并放弃美国在21世纪作为世界领导者的道义主张。

　　作者系美国密苏里大学法学院教授、乔治城大学法律中心客座教授，著有《严重罪行和不检行为：特朗普时代的弹劾史》一书。本文译自《外交事务》官网，原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/2019-11-25/foreign-affairs-has-always-been-heart-impeachment