欧盟移民危机的神话：移民外交的困境（五）

　　3.欧盟最初的政策回应如何?

　　于是，欧盟移民专家们便加强了在西非——尤其是西非国家经济共同体北部边境地区——的能力建设工作。早在2015年，欧盟便启动了“西非人口自由流动及移民支持计划”，其目标在于令西非国家经济共同体新生的自由流动体制更具秩序。该计划将强化西非国家经济共同体设在尼日利亚的负责人口自由流动的秘书处，以及协调国际上三大移民组织——国际移民组织、国际劳工组织，以及总部设在维也纳的国际移民政策发展中心，这些组织经常为了在西非的影响力而你争我夺——的工作。

　　欧盟如今之所以会加强对西非国家经济共同体外部边境的关注，是出于一个简单的原因：西非的这一贸易集团即将扩大自己的规模。西非国家经济共同体的邻国毛里塔尼亚、突尼斯和摩洛哥都在试图加强与位于自己南方的这一贸易集团的关系，甚至还希望加入其中。这样一来，西非国家经济共同体漏洞百出的外部边境将更加接近欧盟。因此，除了调派一位欧盟边境管理局专家前往驻尼日尔危机管理特派团、一位欧盟委员会移民联络官前往欧盟代表团之外，欧盟还大力游说西非国家经济共同体负责人口自由流动的三人团加强对共同边境管理体制的掌控，并把“西非人口自由流动及移民支持计划”秘书处的工作人员增加到了17人。

　　4.专家意见如何?

　　欧盟的介入很快就对从西非出发的移民流产生了影响。从尼日尔出发北上的两条主要路线上，西非移民的数量都减少了。还有迹象表明，出现了新的移民路线。欧盟声称自己的政策取得了成功，然而学者们却并不认为如此：欧盟在尼日尔取得的短期成功，是以西非国家经济共同体在长期来看失去凝聚力为代价的。

　　例如，欧盟曾宣称尼日尔当局在积极地惩处人口贩子，通过阿加德兹进入利比亚的撒哈拉以南非洲移民数量从2016年5月的72000人减少到了当年年底的每月约11000人。但在学者们看来，欧盟的成功之处只在于将提供合法的地区内移民服务的那些企业非法化了。欧盟声称，在尼日尔被拦截下来并返回家乡的西非移民数量越来越多——2015年全年为1721人，2016年前八个月就超过了3020人。但在学者们看来，这只不过证明了欧盟通过迫使尼日尔当局拦截西非国家经济共同体外部边境以南很远地方的合法移民，破坏了该组织的《自由流动议定书》。

　　简言之，欧盟在西非的所作所为无助于说服学者们相信它是致力于区域间合作的。学者们提出了“信托基金”这一问题。表面上来看，欧盟的“紧急信托基金”是完全致力于区域合作的，但它只专注于西非、东非和北非地区，对非洲其他地区关注不足。其他地区的经济共同体抱怨称，自己的意见未受到尊重，南部非洲的经济共同体不满情绪尤甚。在区域移民管控领域，它们急需支持，但不幸的是，布鲁塞尔对这一地区的移民路线根本不感兴趣。

　　更成问题的是，学者们发现有迹象表明，布鲁塞尔将区域信托基金视作砝码，以此来重新提出西非国家政府在与欧盟的双边合作中早已拒绝的那些移民动议。作为法律安排的信托基金，赋予了欧盟比普通的政府间双边发展领域合作渠道更大的话语权。非洲国家政府抱怨称，欧盟在利用这一漏洞来将通行证文件等议题重新放上议程，尽管此前非盟和西非国家政府早已迫使欧盟放弃了这些动议。根据通行证文件的规定，即使在没有任何非洲国家正式认领的情况下，欧盟也可以将非正规移民遣返回国。西非国家多年以来都激烈地反对这一动议。

　　压倒学者们的最后一根稻草在于，欧盟不断地向弱小的尼日尔施加压力。尼日尔是欧盟选定的五个移民伙伴中较弱小的一个。该国既贫穷，又有大量人口移居国外，但很少有人北上前往欧盟，多达80%和90%的移民都前往西边和南边。尼日尔甚至不在地中海中部路线的十大移民输出国之列。欧盟显然会希望将尼日尔当作缓冲区：该国将对发展援助这一“胡萝卜”作出积极的回应，切断从南方北上的移民流。但假如尼日尔与欧盟合作，拦阻科特迪瓦或尼日利亚移民，那么这些地区强国势必将进行报复。身在西非其他国家的尼日尔人将遭到驱逐，西非国家经济共同体将遭受更大的压力。

　　学者们指控称欧盟在尼日尔制造了区域安全问题。该国北部与首都所在的南部早已关系紧张。为了加强北部地区的权威，令其承担提供医疗和其他公共服务的责任，尼日尔正在经历政治上的去中心化过程。这一脆弱的转型过程旨在维系该国领土的完整，并使得地区性的国家结构盖过传统的族群结构。然而，欧盟对西非移民问题的处理却葬送了这一目标：由于移民的关系，阿加德兹的人口急剧增长;由于蛇头遭到打击，该地人口又迅速收缩;随后由于吸引了欧洲的发展专家及记者，该地人口又再度扩张。在那里提供公共服务已是不可能完成的任务。

　　更加糟糕的是，欧盟在边境处的努力并未能阻止利比亚的混乱局势波及南方——以绑架及部族冲突的形式表现出来。人口走私增强了利比亚图布人的势力，尼日尔北部的图布人则感到遭到了尼亚美格外严厉的打击。与此同时，由欧洲人制定的旨在为尼日尔蛇头提供替代性收入来源的“转变计划”，仅仅覆盖了7000名候选人中的300人。当地的罪犯非但没有偃旗息鼓，反而扩张到了整个西非地区，蛇头头目也依旧安然无恙，他们在尼日尔政坛如此根深蒂固，难以撼动。学者们认为，欧盟在尼日尔的边境政策可能会引发冲突。

　　5.欧盟是如何容纳专家意见的?

　　欧盟及时地在西非执行了更加体恤民情的政策，例如在2016年10月，将尼日利亚而非尼日尔作为签署移民遣返协定的首个国家。

　　选择尼日利亚显然是合乎逻辑的。毕竟，尼日利亚是欧洲西非移民的主要来源国。与该国达成协议是自然而然的目标。但这标志着欧盟的行事方式发生了重大转变。在此之前，欧盟总是试图与邻近自己的国家达成遣返协议，例如摩洛哥、突尼斯、土耳其或乌克兰等中转国。欧盟将与来源国打交道的义务转嫁给了这些国家。欧盟在遣返协议中写入了一项特别条款，要求对方不仅仅接收遭到遣返的本国国民，而且接收遭到遣返的经由该国前往欧洲的所有移民，无论他们是俄罗斯人、阿富汗人，还是越南人。

　　此前，欧盟委员会一直将这一条款作为要求各国政府授权欧盟处理移民事务的主要正名理由，因为单独某个国家不可能与对方签下对自己如此有利的条款。但如今，官员们不得不承认欧盟是在仗势欺人，将负担转嫁给中转国。在于2016年3月与欧盟签署了遣返协议之后，土耳其不得不吃力地与孟加拉国、阿富汗等来源国就进一步的遣返协议展开谈判。如果欧盟选择与尼日尔签订遣返协议，这就可能对西非国家经济共同体构成致命一击：由于担心需要接收经本国前往欧洲的移民，尼日尔将关闭边界，阻止一切西非移民北上。

　　区域构建：重新使用“分而治之”

　　1.这一问题是如何显现出来的?

　　“全球南方”的游说团体——即“七十七国集团”——早在世界领导人就大规模移民和难民问题发表宣言之前便已分崩离析，挺身而出、取而代之的是区域集团。此举绝非只是例行公事。当世界贸易组织这一轨道无法奏效时，区域集团便已在推动多边贸易对话了，许多集团如今更是试图将自己转变成为一体化的劳动力区域。区域层面曾被认为是国际移民合作中缺失的一环，并被视为克服“全球北方”与“全球南方”之间旷日持久僵局的手段。然而，在联合国移民讨论的最后几周时间里，“区域经济共同体”在很大程度上复制了“全球南方”与“全球北方”的两极分化态势。

　　世界上某些最为发达的地区——北美与南美、俄罗斯与东欧——在联合国的移民讨论中达成了具有一定凝聚力的立场。急需凝聚力的非洲却未能做到这一点——尽管非盟自从1994年的《阿布贾条约》开始便在努力推动其八个次级区域团体就自由流动问题展开合作，2015年时更是在“2063战略议程”中为实现人口的自由流动确定了具体时间表。西非早在1979年便签署了《自由流动议定书》。西欧游客能够在这片土地上畅行无阻，本地人却障碍重重，长期以来这一点一直令非洲的区域经济共同体尴尬不已。不过这一次，非盟可以提出别的论据了：欧盟这一世界上最具凝聚力的地区，正在玩弄分而治之的游戏。

　　理论上，假如非洲实现了人口的自由流动，欧盟即可直接从中获益。由于非洲人将可以在邻近家乡的地方寻找工作，非正规移民的数量便将减少，同时欧盟也将被视作国际治理的一大榜样。然而，欧盟对于是否鼓励非洲实现人口自由流动的态度却是暧昧的。就在国际移民组织热情地参与“西非移民对话”等项目的同时，欧盟的态度充其量也只是审慎的。欧盟似乎更乐于利用自己的集体力量来挑选出个别的非洲国家，并敦促它们对移民施加限制。此外，还有些欧盟国家认为非洲的人口自由流动将导致问题：非洲正在经历无就业的增长，实现人口的自由流动只会起到令非洲各国政府避免为本国公民提供就业机会，而是将其驱赶至别国的作用。

　　非洲人则有着不同的看法：人口的自由流动并非零和博弈，反而正是催生区域工作岗位的关键一步。西非的青年失业率高达12%左右，青年人的贫困率则高达40%。考虑到加纳总人口的56%年龄在25岁以下，尼日利亚、马里、布基纳法索的25岁以下人口比重分别为60%、60%和65%，这就显然是个严重的问题了。区域移民不仅能够成为布基纳法索等青年人口众多、土地状况持续恶化国家的安全阀，还可以刺激更多国家像科特迪瓦那样见证新的“经济奇迹”——科特迪瓦的经济奇迹起初就是由引入萨赫勒地区的移民劳动力引发的。最容易为青年失业问题所困的社会阶层——妇女及少数族裔——可以借助亲缘纽带或是更加友好的文化氛围，在邻近国家获得工作机会。

　　西非国家经济共同体已经开始在这个方向上行动了，将人口的自由流动视作推动逡巡不前的区域经济一体化的一大手段。西非贸易集团被分为不同的地理区域(萨赫勒地区、萨凡纳地区，以及沿海的森林地区)和不同的贸易区域(受尼日利亚影响的区域、大西洋沿岸，以及内陆农业国)。就如同欧盟的情况一样，鉴于移民对母国商品的需求，移民将推动商品的自由流动。但与欧盟不同的是，语言将不会构成人口流动或劳动力市场一体化的障碍：西非国家经济共同体由多个法语国家以及少数英语国家构成。在1960至1990年间，据估计共有3000万西非人进行过区域内的流动，为新一代的移民奠定了强有力的亲缘网络基础。

西非国家经济共同体总部　　 

      2.欧盟最初的诊断如何?

　　非洲的批评人士有一点意见是正确的：欧盟如果想要在国际舞台上重振雄风，就需要积极地与非洲的区域经济共同体合作。对布鲁塞尔而言，这也就意味着要“回到未来”。早在1970年代和1980年代，欧洲决策者事实上梦想过将世界分割成一个个自由流动区。老一代欧盟官员仍旧将世界想象成是由一个个圆点构成的。在这样的设想中，西非国家经济共同体将一步步地向非洲之角的“政府间发展组织”(IGAD)、中美洲的四国集团、加勒比地区的“加勒比共同体”，乃至海湾合作委员会及东南亚国家联盟靠拢。当移民离开某个区域时，出境数据将被传输给下一个区域，作为该区域的入境数据。

　　然而，要想使这一设想变成现实，欧盟就必须专注于这些区域的连接处，也就是它们的外边界。在2015年欧非瓦莱塔峰会召开前的预备会议上，非盟积极地促使非洲代表将移民描绘为一项欧洲问题，并试图从北上的移民流中获利。欧盟担心非洲和拉丁美洲那些监管糟糕的区域经济共同体会试图利用人口的自由流动来开放边境，将失业者驱赶至邻近地区。只有当这些地区的区域经济共同体的外部边境和外流移民受到了适当的管控，它们才有动机对内部的人口流动也加以管控。

　　西非国家经济共同体就是个例子。目前，西非国家经济共同体已是事实上的自由流动区，在这片面积达500万平方公里的土地上，各成员国未能适当地掌控其内部边境或是共享的外部边境。因此，3.3亿人可以相对轻松地穿越这片区域，其目的地往往是邻近地区。欧盟认为，自己在西非的首要任务不在于鼓励更多的区域人口流动，而在于将现存的人口流动置于适当的法律与经济框架之内。欧盟需要帮助西非国家经济共同体成为一个像样的法律上的自由流动区。假如该地区的北部边境依旧漏洞百出的话，这一目标就无法实现。欧盟的劳动力市场则只会起到吸引该地区非正规移民的作用。

深红色区域为西非国家经济共同体成员国

　　一项研究的结果令欧盟官员深感忧虑：欧盟劳动力市场的确在发挥吸引作用。在过去五年间非洲侨民数量增长了10%的那些欧盟成员国，如今正面临着来自非洲国家避难申请数量每年3%的增长。大量生活在意大利的西非人表示，自己在离开家乡时并没有明确的目的地。他们并不知道根据西非国家经济共同体的《自由流动议定书》，自己在当地有生活和工作的权利，于是便一路北上，直达欧洲，一路上没遇到什么阻碍。讽刺的是，只有那些离家时就怀抱着前往欧洲、支援家庭和故乡这一决心的移民，在旅途中才会遭到拦阻——这些移民为其家人所仰赖，对于那些知道这一情况的劫匪而言，这些移民是易于捕获的猎物。

　　3.欧盟最初的政策回应如何?

　　于是，欧盟移民专家们便加强了在西非——尤其是西非国家经济共同体北部边境地区——的能力建设工作。早在2015年，欧盟便启动了“西非人口自由流动及移民支持计划”，其目标在于令西非国家经济共同体新生的自由流动体制更具秩序。该计划将强化西非国家经济共同体设在尼日利亚的负责人口自由流动的秘书处，以及协调国际上三大移民组织——国际移民组织、国际劳工组织，以及总部设在维也纳的国际移民政策发展中心，这些组织经常为了在西非的影响力而你争我夺——的工作。

　　欧盟如今之所以会加强对西非国家经济共同体外部边境的关注，是出于一个简单的原因：西非的这一贸易集团即将扩大自己的规模。西非国家经济共同体的邻国毛里塔尼亚、突尼斯和摩洛哥都在试图加强与位于自己南方的这一贸易集团的关系，甚至还希望加入其中。这样一来，西非国家经济共同体漏洞百出的外部边境将更加接近欧盟。因此，除了调派一位欧盟边境管理局专家前往驻尼日尔危机管理特派团、一位欧盟委员会移民联络官前往欧盟代表团之外，欧盟还大力游说西非国家经济共同体负责人口自由流动的三人团加强对共同边境管理体制的掌控，并把“西非人口自由流动及移民支持计划”秘书处的工作人员增加到了17人。

　　4.专家意见如何?

　　欧盟的介入很快就对从西非出发的移民流产生了影响。从尼日尔出发北上的两条主要路线上，西非移民的数量都减少了。还有迹象表明，出现了新的移民路线。欧盟声称自己的政策取得了成功，然而学者们却并不认为如此：欧盟在尼日尔取得的短期成功，是以西非国家经济共同体在长期来看失去凝聚力为代价的。

　　例如，欧盟曾宣称尼日尔当局在积极地惩处人口贩子，通过阿加德兹进入利比亚的撒哈拉以南非洲移民数量从2016年5月的72000人减少到了当年年底的每月约11000人。但在学者们看来，欧盟的成功之处只在于将提供合法的地区内移民服务的那些企业非法化了。欧盟声称，在尼日尔被拦截下来并返回家乡的西非移民数量越来越多——2015年全年为1721人，2016年前八个月就超过了3020人。但在学者们看来，这只不过证明了欧盟通过迫使尼日尔当局拦截西非国家经济共同体外部边境以南很远地方的合法移民，破坏了该组织的《自由流动议定书》。

　　简言之，欧盟在西非的所作所为无助于说服学者们相信它是致力于区域间合作的。学者们提出了“信托基金”这一问题。表面上来看，欧盟的“紧急信托基金”是完全致力于区域合作的，但它只专注于西非、东非和北非地区，对非洲其他地区关注不足。其他地区的经济共同体抱怨称，自己的意见未受到尊重，南部非洲的经济共同体不满情绪尤甚。在区域移民管控领域，它们急需支持，但不幸的是，布鲁塞尔对这一地区的移民路线根本不感兴趣。

　　更成问题的是，学者们发现有迹象表明，布鲁塞尔将区域信托基金视作砝码，以此来重新提出西非国家政府在与欧盟的双边合作中早已拒绝的那些移民动议。作为法律安排的信托基金，赋予了欧盟比普通的政府间双边发展领域合作渠道更大的话语权。非洲国家政府抱怨称，欧盟在利用这一漏洞来将通行证文件等议题重新放上议程，尽管此前非盟和西非国家政府早已迫使欧盟放弃了这些动议。根据通行证文件的规定，即使在没有任何非洲国家正式认领的情况下，欧盟也可以将非正规移民遣返回国。西非国家多年以来都激烈地反对这一动议。

　　压倒学者们的最后一根稻草在于，欧盟不断地向弱小的尼日尔施加压力。尼日尔是欧盟选定的五个移民伙伴中较弱小的一个。该国既贫穷，又有大量人口移居国外，但很少有人北上前往欧盟，多达80%和90%的移民都前往西边和南边。尼日尔甚至不在地中海中部路线的十大移民输出国之列。欧盟显然会希望将尼日尔当作缓冲区：该国将对发展援助这一“胡萝卜”作出积极的回应，切断从南方北上的移民流。但假如尼日尔与欧盟合作，拦阻科特迪瓦或尼日利亚移民，那么这些地区强国势必将进行报复。身在西非其他国家的尼日尔人将遭到驱逐，西非国家经济共同体将遭受更大的压力。

　　学者们指控称欧盟在尼日尔制造了区域安全问题。该国北部与首都所在的南部早已关系紧张。为了加强北部地区的权威，令其承担提供医疗和其他公共服务的责任，尼日尔正在经历政治上的去中心化过程。这一脆弱的转型过程旨在维系该国领土的完整，并使得地区性的国家结构盖过传统的族群结构。然而，欧盟对西非移民问题的处理却葬送了这一目标：由于移民的关系，阿加德兹的人口急剧增长;由于蛇头遭到打击，该地人口又迅速收缩;随后由于吸引了欧洲的发展专家及记者，该地人口又再度扩张。在那里提供公共服务已是不可能完成的任务。

　　更加糟糕的是，欧盟在边境处的努力并未能阻止利比亚的混乱局势波及南方——以绑架及部族冲突的形式表现出来。人口走私增强了利比亚图布人的势力，尼日尔北部的图布人则感到遭到了尼亚美格外严厉的打击。与此同时，由欧洲人制定的旨在为尼日尔蛇头提供替代性收入来源的“转变计划”，仅仅覆盖了7000名候选人中的300人。当地的罪犯非但没有偃旗息鼓，反而扩张到了整个西非地区，蛇头头目也依旧安然无恙，他们在尼日尔政坛如此根深蒂固，难以撼动。学者们认为，欧盟在尼日尔的边境政策可能会引发冲突。

　　5.欧盟是如何容纳专家意见的?

　　欧盟及时地在西非执行了更加体恤民情的政策，例如在2016年10月，将尼日利亚而非尼日尔作为签署移民遣返协定的首个国家。

　　选择尼日利亚显然是合乎逻辑的。毕竟，尼日利亚是欧洲西非移民的主要来源国。与该国达成协议是自然而然的目标。但这标志着欧盟的行事方式发生了重大转变。在此之前，欧盟总是试图与邻近自己的国家达成遣返协议，例如摩洛哥、突尼斯、土耳其或乌克兰等中转国。欧盟将与来源国打交道的义务转嫁给了这些国家。欧盟在遣返协议中写入了一项特别条款，要求对方不仅仅接收遭到遣返的本国国民，而且接收遭到遣返的经由该国前往欧洲的所有移民，无论他们是俄罗斯人、阿富汗人，还是越南人。

　　此前，欧盟委员会一直将这一条款作为要求各国政府授权欧盟处理移民事务的主要正名理由，因为单独某个国家不可能与对方签下对自己如此有利的条款。但如今，官员们不得不承认欧盟是在仗势欺人，将负担转嫁给中转国。在于2016年3月与欧盟签署了遣返协议之后，土耳其不得不吃力地与孟加拉国、阿富汗等来源国就进一步的遣返协议展开谈判。如果欧盟选择与尼日尔签订遣返协议，这就可能对西非国家经济共同体构成致命一击：由于担心需要接收经本国前往欧洲的移民，尼日尔将关闭边界，阻止一切西非移民北上。

　　6.现状核实如何?

　　2016年12月，欧盟“伙伴框架”的初步成果被提交给了欧洲理事会。有一件事是明确的：西非国家经济共同体成员远没有成为“分而治之”策略的牺牲品，反而对欧盟以彼之道还施彼身。

　　其部分原因在于欧盟在该地区的大笔开销。西非国家对自己的“消化能力”深感忧虑，他们不知道该如何恰当地吸收欧盟为移民划拨的款项。这意味着它们可以挑选自己中意的项目。信托基金使得非洲各国得以对不同的项目进行对比，并挑选出最好的一个。此外，某些非洲国家似乎在主动地挑选具体的欧盟成员国。早在12月的峰会之前，它们就向选定的国家派出了边境部门官员，提出可以遣返本国国民。此举打破了欧盟各成员国在这一问题上的共同决心。

　　最令欧盟担忧的是，与尼日尔就边境管控展开的合作被纳入了西非国家经济共同体的灰色政治经济之中。据说，西非大国向尼日尔官方施加了压力，令其对这些国家的公民睁一只眼闭一只眼，允许其北上前往欧盟。作为回报，这些国家将允许尼日尔人进入自己的劳动力市场。实现这一目的的工具即所谓的“自愿返回中心”——欧盟创建“自愿返回中心”的目的本在于帮助身陷尼日尔的科特迪瓦人和尼日利亚人返回本国。按照西非大国与尼日尔的安排，尼日尔人将伪装成科特迪瓦人或尼日利亚人，并被这些国家当作本国国民接纳，甚至还可以分得欧盟提供的帮助其重新融入本国社会的资金。由于西非国家经济共同体成员国没有完整的档案记录，再加上该地区本就如同大熔炉一般，使得此类弄虚作假的行为变本加厉。

　　欧盟官员开始意识到，与其说西非国家经济共同体是一个区域集团，不如说这是一个西非国家在其上展开竞争和讨价还价的平台。就在欧盟的12月峰会召开前不久，西非国家经济共同体负责自由流动事务的主管突然遭到了撤换。有人认为，他之所以遭到撤换，是因为他与欧盟就有关人口自由流动的法律框架进行了密切的合作。不过原因似乎同样在于，他试图将“西非移民对话”从国际移民组织旗下移至科特迪瓦，置于西非国家经济共同体旗下。渴望将西非国家经济共同体的重心留在阿布贾的尼日利亚显然反对此举，国际移民组织同样如此。欧盟也就被卷入了地区争斗之中，一边是说英语的尼日利亚，另一边则是说法语的科特迪瓦。人口自由流动问题沦为了牺牲品。

　　7.真正的问题原来是什么?

　　道德风险是真正的问题：西非国家经济共同体成员在利用区域合作来转嫁责任。欧盟发现自己陷入了自己制造的陷阱之中。西非国家可以表示是欧盟开了先河，并将区域自由流动描绘为某种权利——更是一种被欧盟剥夺了的权利。然而，西非的人口自由流动与其说是一种权利，不如说是一种责任：不加管制的移民正是对这一饱经战乱、环境恶化、政府不力的地区的稳定构成威胁的主要因素。西非国家经济共同体为实现这一目标达成了一系列协定，例如“关于预防、管理与解决冲突的议定书”、“有关小型武器的公约”，以及“反恐框架”;这还不包括气候变化等更加复杂的问题。然而，这些协定的执行程度有限。如果欧盟就抵御这些威胁与尼日尔展开合作，那么此举将是正当的。

　　8.欧盟最终进行了何种调整?

　　欧盟开始转而关注非洲之角的“政府间发展组织”。2015年时欧盟并不重视该组织，甚至未将其列为瓦莱塔峰会的正式成员。该组织的移民议程并未集中于总部所在地吉布提，而是分散在从厄立特里亚直到突尼斯的诸多沿线国家。当该组织表示愿意就移民与欧盟合作后，这种方式的益处就显现了出来：欧盟可以将诸多国家都请上谈判桌。被排除在“政府间发展组织”外的厄立特里亚，如今也在效仿这些地区移民动议;同时身为“政府间发展组织”和“东非共同体”成员的乌干达，长期以来只将前者视为进行军事合作的机构，但如今已成为该地区移民事务方面的榜样;并非身处移民路线之上、但为欧盟驻利比亚边境援助特派团提供容身之地的突尼斯，也为同样说法语的吉布提提供了可以效仿的移民政策模板。 

　　土黄色区域为政府间发展组织成员国

        正如一位欧洲外交官所言：我们在非洲之角的目标不是用区域框架来管理移民事务，而是用移民事务来帮助创建适当的区域框架。区域联盟及行动正在经历自下而上的改革。然而，欧盟与“政府间发展组织”间的实力差距依然是一大症结，关键将在于对这两大组织实行“三角化”：不是由欧盟向“政府间发展组织”施压，令其管控边境，而是由这两大组织联起手来，对第三方——例如波斯湾国家——施压，令其开放劳动力市场，并给予非洲移民工人更好的待遇。对埃塞俄比亚和厄立特里亚等“政府间发展组织”成员国而言，海湾合作委员会成员国劳动力市场的重要性要远甚于欧盟的劳动力市场。因此，欧盟在该地区将采取更具包容性的“分而治之”策略。

　　区域合作的要点在于增强各成员国的国际实力。正因此，欧盟在促进区域合作方面往往表现糟糕——其动机在于分而治之。尽管实力较弱，西非国家经济共同体也在执行自己的分而治之策略，利用西非区域框架将自己的问题转嫁到国外，或是令国际捐赠者相互敌对。西非国家经济共同体似乎并无兴趣向欧盟或非盟学习——它只不过提到了非盟边境管理及自由流动战略的名字。反常的是，尽管很少有学者认为在非洲之角存在区域构建的可能性，但欧盟与“政府间发展组织”的合作却要成功得多。该组织的国家太过弱小，以至于无法执行分而治之的策略。

　　9.长期导向是什么?

　　根据在西非及非洲之角地区的经验，欧盟似乎放弃了“区域间主义”这一经典想法——即将自由流动区作为全球治理中心环节的想法。或者说，欧盟至少加入了新的概念，使得区域仅仅成为全球移民管理的环节之一。

　　移民规模自然会随着时间的推移变得越来越大，因为移民覆盖的范围会变得越来越广。于是，城乡之间的小型移民，就变成了同一国家城市之间的移民，随后变成了某国与邻国城市之间的移民，随后又变成了世界不同区域之间的移民，最终变成了从发展中地区到最富裕地区的移民。那些已完成了区域内和区域间移民的非洲劳动者，应该也能更好、更快地融入欧盟的劳动力市场。欧盟希望能够更好地对移民流自然扩大的趋势加以管理，从而避免非洲劳动者从本国的乡村直接进入欧洲的大城市。

　　布鲁塞尔2017年的政治讨论恰好是围绕着如何改革“蓝卡”制度——即吸引具备有用技能的劳动者前往欧洲的一项政策——展开的。专家发现，蓝卡或许能够成为驾驭日益扩大的移民规模并促进区域构建的有效工具。早在2009年时，欧盟成员国就创立了蓝卡制度，目的在于吸引具备适当资质与技能的移民前往欧洲，将根据职业资质及收入水平对申请者作出评判。为了吸引素质最高的劳动者，各成员国联合起来，赋予了优质移民进入全欧劳动力市场的资格。

　　然而，蓝卡并未考虑“移民经历”等软性资质。专家对就这一点作出改变的必要性进行了讨论。申请者若曾在本土区域或其他区域有过合法的移民和工作经历，就将为自己增加信用。改革的潜在目标在于鼓励移民在本国国内推动变革。希望有朝一日前往欧盟的移民将向自己的本土区域施压，令其为自己提供定期的移民机会，并对不提供机会者间接地作出惩罚。