波黑高级代表制的政治和法律考察：监督和仲裁者权力过大的教训

　　波黑高级代表制是当代世界的异类。它具有独特的历史和特征。对波黑高级代表制进行研究，将丰富国际政治学和法学的内容，有积极的意义。

　　一、高级代表制基本情况

　　国际治理作为一种历史现象由来已久，但是在第一次世界大战结束后才真正发展起来。国际联盟治理下的地区包括德国的但泽自由市、萨尔地区以及哥伦比亚的莱蒂西亚等。第二次世界大战后，联合国建立了托管制度。后来，联合国参与了刚果、西伊里安查亚、纳米比亚、柬埔寨、波黑、东斯拉沃尼亚、科索沃和东帝汶等国家或地区的治理。其中，波黑是极其特殊的一个例子。

波黑和平总框架协议正式签署

　　1995年11月21日，波黑冲突三方在美国代顿草签了《波黑和平总框架协议》;12月8～9日，和平实施会议在伦敦召开;12月14日，《总框架协议》在巴黎正式签署;12月15日，联合国安理会通过决议，认可了代顿协议和伦敦会议的结论。这些协议和决议，确定了国际社会驻波黑高级代表制度的基本架构。高级代表(High Representative)的名称来源于“高级专员”这一古老的称呼，而作为欧盟外长的“欧盟外交与安全政策高级代表”则迟至1999年才出现。

　　伦敦会议对国际社会驻波黑高级代表的领导机构和任命程序做出了规定。会议决定成立和平实施理事会，作为前南斯拉夫国际会议的继续，成员包括55个国家和组织。同时成立了和平实施理事会指导委员会，为高级代表提供政治指导。其成员含11个国家和组织，包括八国集团、欧盟主席国、欧盟委员会、伊斯兰会议组织的代表土耳其。高级代表由和平实施理事会或其指导委员会任命，然后提请安理会确认。但有的国家认为安理会确认不是必须的程序。

　　历任国际社会驻波黑高级代表有：瑞典前首相比尔特(1995.12～1997.6)、西班牙前外长威斯顿多普(1997.6～1999.8)、奥地利前驻南联盟大使佩特里奇(1999.8～2002.5)、英国前自由民主党领袖阿什当(2002.5～2006.1)、德国前邮政和通讯部长施瓦茨-席林(2006.2～2007.6)、斯洛伐克前驻南联盟大使莱恰克(2007.7～2009.2)和奥地利前驻波黑大使因兹科(2009.3～)。这些人在担当高级代表之前，都是资深的政治家或外交官。卸任之后，许多人仍对波黑事务发挥着重要作用，如比尔特担任瑞典外长，莱恰克先后担任斯洛伐克外长、欧盟对外行动署管理主任以及斯洛伐克副总理兼外长。

　　在高级代表之下有第一副高级代表(Principal Deputy High Representative)1人、资深副高级代表(Senior Deputy High Representative)1～2人(这一职位自2007年7月高级代表施瓦茨-席林卸任后不再设置)、副高级代表若干。按照惯例，高级代表来自欧盟，第一副高级代表来自美国(首任除外)。除了美国人之外，德国人的作用非常突出，出任高级代表1人、第一副高级代表1人、资深副高级代表7人。

国际社会驻波黑高级代表办公室

　　高级代表办公室内设若干部门，如政治部、法律部、资源部、新闻办公室、经济过渡组、公共安全领域改革组等;在巴尼亚卢卡、莫斯塔尔和图兹拉设有地区办公室，在布鲁塞尔有办事处，在布尔奇科有最终裁定办公室。2008年7月，高级代表办公室有223名雇员，其中189名是波黑人。其预算资金由和平实施理事会提供，2009年度预算为1130万欧元。高级代表的薪水与欧盟委员会的委员一样。

　　自2002年6月开始，高级代表具有“两顶帽子”，他同时兼任欧盟特别代表。两种官职集于一身，但是职能和侧重点不同。欧盟特别代表负责评估波黑法治领域的整体活动，必要时向欧盟高级代表和欧盟委员会提供建议，“决不损害波黑高级代表的职责”。驻波黑高级代表享有外交特权和豁免权。

　　二、波恩权力

　　代顿协议的附件10《民事执行协议》确定了高级代表的主要职能：监督和平方案的执行;协助国内各方履行和平方案的民事内容;协调在波黑的国际组织;推动解决民事执行中的困难。《协议》进一步规定：“高级代表是解释和平方案之《民事执行协议》的最终权威。”

　　从职能上看，高级代表充当监督者和仲裁者的角色。波黑作为一个主权国家，高级代表不应当代替相关的国家机构行使权力。首任高级代表比尔特很好地遵循了这一原则。1997年12月，和平实施理事会波黑会议确认高级代表有采取临时措施的权力和罢免权。但在实践中，高级代表的强迫立法已经超出了临时措施的范围。立法权和罢免权被统称为“波恩权力”。战后波黑的几乎所有重大改革，都是在高级代表使用立法权或威胁使用立法权的情况下取得的，例如边境管理、司法改革、部长会议改革、情报改革、税务改革、国防改革等。另一方面，高级代表有权宣布法律无效。

阿什当

　　罢免权是另一项重要权力，即高级代表可以罢免任何公职人员，并且禁止他们担任其他公共职务。如果高级代表不解除禁令，这些人将终身不能重返政治舞台。被高级代表罢免的人员接近二百人，其中包括斯普斯卡共和国(即波黑的塞族共和国)总统波普拉申、波黑主席团成员耶拉维奇和乔维奇、斯普斯卡共和国国民议会主席兼塞尔维亚民主党主席卡利尼奇。波黑主席团主席沙罗维奇在高级代表的威胁下被迫辞职。

　　2004年6月30日，阿什当以未能与前南刑事法庭充分合作为借口，一次性解除卡利尼奇等59人的职务，包括民主党1名主席、5名副主席和15名中央委员。斯普斯卡共和国总统查维奇称：“这是现代民主社会中粗暴的、史无前例的、闻所未闻的行为。”除了罢免权之外，高级代表还可以冻结银行账户和扣押护照。

　　立法权是高级代表代替国内机构行使的权力，而罢免权属于国际权力;前者可以被宪法法院审查，后者则不行。这个“双重功能”理论由波黑宪法法院在U-9/00号判决中提出，得到高级代表的认可。高级代表临时任命的官员则可以被波黑有关机构罢免。

　　波恩权力受到越来越多的批评。2005年3月，威尼斯委员会在《关于波黑宪法形势和高级代表权力的意见书》中认为：“一个非选举的政治权威继续使用这种权力，没有可能上诉和被独立机构受理，是不能接受的。”2006年7月，波黑宪法法院在AP-953/05号判决中得出结论：高级代表的罢免行为侵犯了被告的法律救济权。判决引起了施瓦茨-席林的强烈反应，他决定：除非高级代表事先同意，不得受理任何挑战高级代表决定的案件。2007年10月，欧洲人权法院裁定驳回起诉高级代表行为的案件。欧洲法庭虽多，却没有一个能审理高级代表。正因为这个“超国家的机构——‘高级代表’”的存在，“波黑并不是一个真正意义上的独立主权国家”。

　　截止2010年底，高级代表共发布了905项有记录的决定。(这些决定收录在高级代表办公室官方网站www.ohr.int中。网站改版后，内容有所减少。2016年11月18日检索，网站共收录决定538个。)阿什当一个人就做出了447项，被卡利尼奇称为“牛仔”和“殖民主义者”。这些表明，高级代表的权力在波黑的最高立法和司法机构之上，是波黑的“太上皇”。

　　波黑高级代表制是当代世界的异类。它具有独特的历史和特征。对波黑高级代表制进行研究，将丰富国际政治学和法学的内容，有积极的意义。

　　一、高级代表制基本情况

　　国际治理作为一种历史现象由来已久，但是在第一次世界大战结束后才真正发展起来。国际联盟治理下的地区包括德国的但泽自由市、萨尔地区以及哥伦比亚的莱蒂西亚等。第二次世界大战后，联合国建立了托管制度。后来，联合国参与了刚果、西伊里安查亚、纳米比亚、柬埔寨、波黑、东斯拉沃尼亚、科索沃和东帝汶等国家或地区的治理。其中，波黑是极其特殊的一个例子。

波黑和平总框架协议正式签署

　　1995年11月21日，波黑冲突三方在美国代顿草签了《波黑和平总框架协议》;12月8～9日，和平实施会议在伦敦召开;12月14日，《总框架协议》在巴黎正式签署;12月15日，联合国安理会通过决议，认可了代顿协议和伦敦会议的结论。这些协议和决议，确定了国际社会驻波黑高级代表制度的基本架构。高级代表(High Representative)的名称来源于“高级专员”这一古老的称呼，而作为欧盟外长的“欧盟外交与安全政策高级代表”则迟至1999年才出现。

　　伦敦会议对国际社会驻波黑高级代表的领导机构和任命程序做出了规定。会议决定成立和平实施理事会，作为前南斯拉夫国际会议的继续，成员包括55个国家和组织。同时成立了和平实施理事会指导委员会，为高级代表提供政治指导。其成员含11个国家和组织，包括八国集团、欧盟主席国、欧盟委员会、伊斯兰会议组织的代表土耳其。高级代表由和平实施理事会或其指导委员会任命，然后提请安理会确认。但有的国家认为安理会确认不是必须的程序。

　　历任国际社会驻波黑高级代表有：瑞典前首相比尔特(1995.12～1997.6)、西班牙前外长威斯顿多普(1997.6～1999.8)、奥地利前驻南联盟大使佩特里奇(1999.8～2002.5)、英国前自由民主党领袖阿什当(2002.5～2006.1)、德国前邮政和通讯部长施瓦茨-席林(2006.2～2007.6)、斯洛伐克前驻南联盟大使莱恰克(2007.7～2009.2)和奥地利前驻波黑大使因兹科(2009.3～)。这些人在担当高级代表之前，都是资深的政治家或外交官。卸任之后，许多人仍对波黑事务发挥着重要作用，如比尔特担任瑞典外长，莱恰克先后担任斯洛伐克外长、欧盟对外行动署管理主任以及斯洛伐克副总理兼外长。

　　在高级代表之下有第一副高级代表(Principal Deputy High Representative)1人、资深副高级代表(Senior Deputy High Representative)1～2人(这一职位自2007年7月高级代表施瓦茨-席林卸任后不再设置)、副高级代表若干。按照惯例，高级代表来自欧盟，第一副高级代表来自美国(首任除外)。除了美国人之外，德国人的作用非常突出，出任高级代表1人、第一副高级代表1人、资深副高级代表7人。

国际社会驻波黑高级代表办公室

　　高级代表办公室内设若干部门，如政治部、法律部、资源部、新闻办公室、经济过渡组、公共安全领域改革组等;在巴尼亚卢卡、莫斯塔尔和图兹拉设有地区办公室，在布鲁塞尔有办事处，在布尔奇科有最终裁定办公室。2008年7月，高级代表办公室有223名雇员，其中189名是波黑人。其预算资金由和平实施理事会提供，2009年度预算为1130万欧元。高级代表的薪水与欧盟委员会的委员一样。

　　自2002年6月开始，高级代表具有“两顶帽子”，他同时兼任欧盟特别代表。两种官职集于一身，但是职能和侧重点不同。欧盟特别代表负责评估波黑法治领域的整体活动，必要时向欧盟高级代表和欧盟委员会提供建议，“决不损害波黑高级代表的职责”。驻波黑高级代表享有外交特权和豁免权。

　　二、波恩权力

　　代顿协议的附件10《民事执行协议》确定了高级代表的主要职能：监督和平方案的执行;协助国内各方履行和平方案的民事内容;协调在波黑的国际组织;推动解决民事执行中的困难。《协议》进一步规定：“高级代表是解释和平方案之《民事执行协议》的最终权威。”

　　从职能上看，高级代表充当监督者和仲裁者的角色。波黑作为一个主权国家，高级代表不应当代替相关的国家机构行使权力。首任高级代表比尔特很好地遵循了这一原则。1997年12月，和平实施理事会波黑会议确认高级代表有采取临时措施的权力和罢免权。但在实践中，高级代表的强迫立法已经超出了临时措施的范围。立法权和罢免权被统称为“波恩权力”。战后波黑的几乎所有重大改革，都是在高级代表使用立法权或威胁使用立法权的情况下取得的，例如边境管理、司法改革、部长会议改革、情报改革、税务改革、国防改革等。另一方面，高级代表有权宣布法律无效。

阿什当

　　罢免权是另一项重要权力，即高级代表可以罢免任何公职人员，并且禁止他们担任其他公共职务。如果高级代表不解除禁令，这些人将终身不能重返政治舞台。被高级代表罢免的人员接近二百人，其中包括斯普斯卡共和国(即波黑的塞族共和国)总统波普拉申、波黑主席团成员耶拉维奇和乔维奇、斯普斯卡共和国国民议会主席兼塞尔维亚民主党主席卡利尼奇。波黑主席团主席沙罗维奇在高级代表的威胁下被迫辞职。

　　2004年6月30日，阿什当以未能与前南刑事法庭充分合作为借口，一次性解除卡利尼奇等59人的职务，包括民主党1名主席、5名副主席和15名中央委员。斯普斯卡共和国总统查维奇称：“这是现代民主社会中粗暴的、史无前例的、闻所未闻的行为。”除了罢免权之外，高级代表还可以冻结银行账户和扣押护照。

　　立法权是高级代表代替国内机构行使的权力，而罢免权属于国际权力;前者可以被宪法法院审查，后者则不行。这个“双重功能”理论由波黑宪法法院在U-9/00号判决中提出，得到高级代表的认可。高级代表临时任命的官员则可以被波黑有关机构罢免。

　　波恩权力受到越来越多的批评。2005年3月，威尼斯委员会在《关于波黑宪法形势和高级代表权力的意见书》中认为：“一个非选举的政治权威继续使用这种权力，没有可能上诉和被独立机构受理，是不能接受的。”2006年7月，波黑宪法法院在AP-953/05号判决中得出结论：高级代表的罢免行为侵犯了被告的法律救济权。判决引起了施瓦茨-席林的强烈反应，他决定：除非高级代表事先同意，不得受理任何挑战高级代表决定的案件。2007年10月，欧洲人权法院裁定驳回起诉高级代表行为的案件。欧洲法庭虽多，却没有一个能审理高级代表。正因为这个“超国家的机构——‘高级代表’”的存在，“波黑并不是一个真正意义上的独立主权国家”。

　　截止2010年底，高级代表共发布了905项有记录的决定。(这些决定收录在高级代表办公室官方网站www.ohr.int中。网站改版后，内容有所减少。2016年11月18日检索，网站共收录决定538个。)阿什当一个人就做出了447项，被卡利尼奇称为“牛仔”和“殖民主义者”。这些表明，高级代表的权力在波黑的最高立法和司法机构之上，是波黑的“太上皇”。

　　三、漫长的关闭之路

　　2003年11月，欧盟委员会在可行性研究报告中指出：“为了成为一个胜任的‘稳定与联系协议’伙伴，波黑需要展示波恩权力已很快变得多余，让高级代表充其量变成一个帮助者和调解者。”从这以后，高级代表明显减少了强迫立法。2005年阿什当开始为高级代表办公室的关闭做准备。高级代表办公室关闭的过程就是向欧盟特别代表转化角色的过程。

　　2006年1月，施瓦茨-席林就任高级代表。他表示：不会强迫制定任何法律，波恩权力只在紧急情况下使用，包括危害和平和战犯问题。后来又计划于2007年6月30日关闭高级代表办公室。施瓦茨-席林一改阿什当的风格，以调解人的身份介入波黑政局。但是随着宪法改革的失败和警察改革的停滞，国际社会开始质疑施瓦茨-席林的工作方式，知名国际智库“国际危机组织”(ICG)公开指责他。施瓦茨-席林试图解除塞族领导人多迪克的职务，但由于科索沃局势非常微妙，没有得到国际社会的支持。高级代表办公室的关闭日期推迟了一年。

施瓦茨-席林

　　2007年10月，刚上任不久的年轻高级代表莱恰克强行修改《部长会议法》和要求修改《议会程序规则》：将开会法定人数和表决方式中的全体人数改为出席人数——从此，塞族人不能通过集体缺席阻止部长会议和议会形成决议。这引起塞族人的激烈反弹。部长会议主席什皮里奇宣布辞职。多迪克称，即使他被解职，即使多国部队包围共和国机构，他也会继续工作。虽然双方相互妥协解决了争议，但是高级代表的权威从此受到挑战。

　　莱恰克认识到波恩权力不能改变人的思想，罢免多迪克没有用处。2008年2月，他为高级代表办公室的关闭设置了“5+2”方案。5个目标是：解决国家财产、解决国防财产、完成布尔奇科仲裁、建立稳定的财政协商机制、健全法治;2个条件是：签署《稳定与联系协议》和正面评价波黑局势。高级代表办公室的关闭从“设期限”改为“附条件”。

　　到了2009年9月，高级代表因兹科对布尔奇科电力供应做出决定，塞族人根本不予理睬，他也无可奈何。在波黑第三轮宪法改革的“布特米尔进程”中，欧盟主席国瑞典外长比尔特、美国常务副国务卿斯坦伯格、欧盟委员会负责扩大的委员瑞恩亲自出马，高级代表被排除在外。欧盟认为只要高级代表办公室存在，波黑就不能申请欧盟成员国地位。加上高级代表的作用已非常有限，关闭其办公室是大势所趋。在关闭之前，高级代表必须解决罢免人员的复出问题。

　　欧盟2011年对高级代表办公室进行了改革，将欧盟特别代表和欧盟委员会驻波黑代表合并，成立新的欧盟驻波黑代表，这一职务和高级代表分开。加强欧盟驻波黑代表的权力，弱化高级代表的职能，是欧盟改革的思路。

　　同年3月，因兹科对大选后波黑联邦波族和克族的冲突进行了干预，暂停了中央选举委员会的决定。他的决定遭到了克族的强烈反对，国际社会也有一些不同的声音。这是高级代表使用波恩权力的最后一次尝试。2016年9月，斯普斯卡共和国举行全民公投，高级代表没有予以禁止，标志着该职务的权威彻底丧失。

北约领导的驻科索沃部队

　　四、评价和意义

　　波黑的国际治理具有鲜明的特点。这些特点包括：一、欧美大国在联合国之外主导战后波黑的国际治理。如上文分析，决定波黑的关键国际力量是以欧盟和美国为首的和平实施理事会指导委员会。由于战争期间在波黑的维和行动效果不佳，联合国被排除出战后波黑国际治理的核心圈子。在战后波黑开展活动的联合国机构和组织包括联合国波黑特派团(主要是国际警察工作队)、联合国难民事务高级专员驻波黑办事处和联合国开发计划署，总负责人是“秘书长特别代表兼联合国波黑行动协调员”。但是联合国秘书长特别代表的职权远不如国际社会驻波黑高级代表，《代顿协议》甚至规定：“国际警察工作队委员应接受高级代表的指导。”包含11个成员的和平实施理事会指导委员会施行少数服从多数的原则，经常提反对意见的俄罗斯没有否决权，这远比联合国安理会高效。安理会虽然与高级代表有千丝万缕的联系，但不能对后者行使有效的控制。

　　二、确立了民事和军事分开治理的原则。在联合国保护部队撤离后，北约领导的执行部队负责执行军事条款，包括实现永久性的停火和建立长期的安全和武器控制机制。1996年12月，稳定部队接替执行部队。2004年12月，欧盟部队接替稳定部队。与高级代表类似，执行部队司令是解释军事协议的最终权威。执行部队和高级代表建立良好的沟通关系，是高级代表发号施令的重要保障。例如，稳定部队介入了对1997～1998年间斯普斯卡共和国大分裂问题的解决。

　　三、高级代表在民事治理中起领袖作用。国际社会参与波黑治理的形式呈多样化，如欧安组织协调地区稳定和选举，联合国波黑特派团(2003年1月由欧盟警察特派团接替)协助执法。各民事组织具有自主权力，但高级代表可以总体协调。波黑是个主权国家，高级代表起调解和帮助作用。高级代表没有自己的军队、警察和法院，因此，波黑并不是严格意义上的保护国，只能算“准保护国”。这与按照安理会1244号决议管理下的科索沃不同。

　　四、发展了以波恩权力为特色的高级代表制度。按照《代顿协议》的设想，高级代表是国家重建过程中的监督人和调解人。不过，由于波黑复杂的民族关系和严峻的政治局面，国际社会决定积极介入波黑的内部事务。1997年的波恩会议对《代顿协议》进行了扩大解释，授予高级代表特殊的权力：立法权和罢免权。

　　高级代表制对国际治理模式产生了积极影响，事例有布尔奇科的督导、联合国科索沃临时管理特派团和科索沃民事代表。1997年2月，国际仲裁庭决定在波黑布尔奇科建立督导制度。布尔奇科督导是微型版的高级代表，在该地区拥有波恩权力。2012年8月，布尔奇科督导统治暂停。但是，督导以及仲裁庭继续存在。

　　1999年6月，安理会1944号决议决定对科索沃进行国际治理。该治理借鉴了波黑模式，施行了民事和军事分开的原则。民事部分由秘书长特别代表带领的联合国科索沃临时管理特派团负责，军事部分由北约领导的驻科索沃部队负责。2001年科索沃临时自治机构成立后，临时管理特派团逐渐从管理者向监督者转变。2008年科索沃宣布独立后，1244号决议仍然生效，但临时管理特派团已事实上丧失了发号施令的权力。

　　2007年3月，秘书长特使阿赫蒂萨里在他的科索沃独立方案中，设置了国际民事代表的角色，完全是波黑高级代表的翻版。国际民事代表是科索沃民事领域的最终权威，拥有波恩权力，同时也是欧盟特别代表。在民事代表之上有国际指导小组，类似于波黑和平实施理事会指导委员会。吸取了波黑高级代表的教训，科索沃国际民事代表可以成立一个审查其决定的机制。由于阿赫蒂萨里方案没有获得安理会的通过，国际民事代表的职能受到了很大的限制。

　　波恩权力一直受到来自各方面的质疑。按照《代顿协议》，高级代表是解释附件10的最终权威;按照波恩会议的结论，高级代表只能决定临时措施而不是法律。波恩权力如同鸦片，起了作用但也造成了依赖。有些政治家，特别是波斯尼亚克族人，遇到分歧时不寻求妥协，因为他们认为高级代表最终会代替他们决定。本该是监督人的高级代表，成了波黑政治的一部分，如今进退两难。波恩权力是一种紧急权力，应特别慎重地使用;对于罢免权，应成立一个独立机构作为法律救济的手段——这是波恩权力的两大教训。

　　相关简介：甄鹏，山东大学历史学博士、政治学博士后，法学研究者。限于篇幅，未保留文章注释，有需要的读者可向本刊编辑部索取。刊于《新视角》杂志总第75期