德国国际政策和安全研究所：俄罗斯南部周边存在不稳定威胁

　　俄罗斯南部周边，即中亚和南高加索地区，发生了剧烈变化。这一区域始终处于俄罗斯安全政策的考虑之中。高能源价格阶段的结束使得这一地区陷入了深层危机：首先，俄罗斯的经济停滞影响了这整个区域。其次，和其他能源输出国(阿塞拜疆、哈萨克斯坦、土库曼斯坦)一样，俄罗斯必须寻找一种新的经济增长模式。在刺激经济增长方面，西方国家扮演了一个相对次要的角色，而中国则有希望大有作为。

　　持续不断的经济危机、广泛蔓延的威权主义和潜在的宗教极端化，这三者的混杂具有高度爆炸性。虽然有必要进行彻底的改革，但是俄罗斯既缺少外部刺激又缺乏内部推动。迫于压力，俄罗斯政府必须有所作为，以便逐步进行改革。这为欧洲提供了参与的机会。然而，俄罗斯在自由市场经济中进行“真正的”民主化改革或者结构性改革是几乎不可能的。

　　俄罗斯南部周边的不稳定威胁使德国和欧盟处于两难境地：鉴于诸多复杂的难题，欧洲应帮助维持这一区域的稳定。尽管如此，每一次行动都面临着被俄罗斯威权和半威权精英阶层的政治利益消解的风险。

　　俄罗斯在南部周边的权力要求

　　从这一区域的专制政权角度来看，俄罗斯是安全和区域稳定的保障。此外，莫斯科通过介入前苏联地区的冲突表明，当各国不再对前霸主示以忠诚时，情势可能有多危险。俄罗斯也象征性地要求将中亚和南高加索地区作为自己享有特权的势力范围。

　　在两个区域性组织中，俄罗斯一向有特殊地位。在经济层面是欧亚经济联盟。欧亚经济联盟于2015年1月在关税同盟和统一经济空间的基础上形成，而且还将包括共同能源市场。其成员国除俄罗斯外还有白俄罗斯、哈萨克斯坦、亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦，塔吉克斯坦是观察员。

　　作为安全政策的手段，俄罗斯早在2002年就呼吁成立集体安全条约组织。这个军事同盟由俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚和塔吉克斯坦组成。俄罗斯在上面提及的最后两个国家中各有一个军事基地。

　　俄罗斯也将自己的军事力量投送到那些在这一区域内不属于集体安全条约组织的国家。在南高加索地区的领土纷争中，俄罗斯不仅是争端国，同时也是调停国。对于亲欧洲/大西洋的格鲁吉亚，俄罗斯通过自身在事实独立的阿布哈兹和南奥塞梯的影响力干扰该国的安全政策。

　　能源市场新局面和价格暴跌的后果

　　这一区域的国家必须准备进行全面的结构调整。自2014年以来疲软的石油价格对此而言是一个警示信号。低油价主要通过影响股价使能源出口国陷入困境。这一情况或许证明以能源为基础的增长模式的终结，因为《巴黎气候协议》可能会造成油气资源价格长期下跌。中期来看，油气资源需求将会向开发成本较低的周边国家转移，如伊朗。油价下跌主要影响到俄罗斯、阿塞拜疆、哈萨克斯坦和土库曼斯坦。由于与俄罗斯的经济联系，油价下跌对资源贫乏国家也有负面影响，如亚美尼亚、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦，对格鲁吉亚的影响相对较小。

　　结构调整不仅对俄罗斯及其南部周边国家而言隐含风险，还会危及这些“食利”国家的以迄今为止能源输出的丰厚收入分配为基础的政治秩序。此外，结构调整还加速地缘经济和地缘政治的变动。在能源领域，这一变动首要表现在能源市场和输油管道的重新分布方面，俄罗斯、中国和欧洲都在争夺油气和订单。

　　区域强权之间的权势转移

　　虽然俄罗斯的安全政策没有受到妨碍，但较低的油价和疲软的卢布降低了俄罗斯利用投资来确保其影响力的可能性。欧亚经济联盟这一宏大的一体化计划仍落后于预期。恰恰是一些原材料出口量少的国家——亚美尼亚、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦，格鲁吉亚也在内——承受着俄罗斯劳工减少带来的损失。

　　另外，中国也在中亚和南高加索地区扩大自己的经济影响力。在这期间中国是一些中亚国家最重要的贸易伙伴和主要的能源消费国。此外中国还参与一些资助项目并逐渐确保未来以可估算的价格获得石油与天然气，作为提供贷款的回报。中国与高加索南部地区国家的贸易也在进一步增长。

　　中国在中亚和南高加索地区参与的标志是“丝绸之路经济带”，这是中国外交政策“一带一路”项目的一部分。“丝绸之路经济带”的核心是用铁路将大宗商品运往西欧，以减少对“海上丝绸之路”的依赖。这关系到连接国际市场、发展中国西部、出口过剩产能并确保能源与食品的供应。2016年10月，北京方面宣布了其首选的过境运输路线。这些路线穿过几乎所有的中亚国家，并使这些国家能加强联系。塔吉克斯坦和亚美尼亚不在路线内。中亚走廊的这些路线与穿过俄罗斯的北部走廊构成竞争局面。

　　竞争抑或合作?

　　对于这一区域而言，这些权势转移会有哪些后果?首先，俄罗斯和中国两个大国之间的关系更多的是合作与分工，而不是竞争。由中国于2016年提出的在上海合作组织框架下建立自由贸易区的方案首次有了实现的可能，因为俄罗斯的经济危机使得来自其的阻力变小。长远来看，中国和俄罗斯之间竞争越发激烈，可能会使这些位于俄南部周边的国家陷入困境，例如，当中国和俄罗斯在基础设施的控制方面进行对垒时。相邻或者重合的市场及调节空间，如欧亚经济联盟的市场、欧盟推崇的能源共同体市场和“一带一路”的市场可能会在能源政策的核心领域引起纷争。

　　第二，欧洲和美国在中亚的作用并不突出，因此是必要的外部合作伙伴。修订后的中亚战略能否提高欧盟在中亚的重要性和知名度，还有待观察。西方各国在南高加索地区的影响力也在下降，而格鲁吉亚发挥着特殊作用。在1990年代美国支持了部分由俄罗斯控制的石油输送管道的建设。如今，美国通过水力压裂法使自身技术大幅提升，不再在这一区域寻求任何直接的能源利益。除中国外，同时还有许多国家加大了参与力度，其中就有解除了国际制裁的伊朗。在一段时间的对立后，土耳其又走上了靠拢俄罗斯的路线，但目前并不清楚，该国是否在中期会对莫斯科在这一区域的影响力构成挑战。

　　这一区域国家面临的挑战

　　所有位于俄罗斯南部周边的国家都直接被俄罗斯的经济危机波及，与可能长期存在的危机伴随发生的是当前中国经济增长乏力，这导致了中产阶级家庭收入的下降和贫困率的上升。

　　特别是阿塞拜疆、哈萨克斯坦和土库曼斯坦这些“食利”国家需要寻找长期的可行方案来替代能源出口。除了节流以外，他们还需要在内部开源，同时也期待着外国投资者进入。这就是为什么大部分国家已经开始了部分改革的原因。它们采取的手段包括(部分)私有化、打击腐败或者进行海关现代化。这些手段如何迅速贯彻实施，以及它们的中期效果如何，都是不确定的。

　　总体而言，目前威权主义和寡头资本主义没有被抛弃的可能。此外，各国对伊斯兰教更多地实施镇压并加以更强的控制。虽然在这些有穆斯林存在的社会中没有形成大规模的宗教极端主义现象，但极端主义仍是实际存在的危险。同时，反恐继续被当作限制自由与权利的理由。

　　欧洲的困境与机遇

　　该区域面临着巨大的挑战，但是改革只能循序渐进。无论是中国还是俄罗斯都做不到刺激推动制度改革。欧洲想要保持这一区域的稳定，俄罗斯南部周边的这些(半)威权主义国家也希望获得欧洲更多的影响，当然它们有自己的目的，即为了经济多样化并且制衡俄罗斯和中国。

　　欧洲在修改后的中亚战略和东部伙伴关系中强调的重点是正确的。目前继续进行关于宪政的对话有助于这些国家的改革，使它们对于西方国家的投资者而言更有吸引力。而作为合作伙伴的美国至少在中期后退出。鉴于经济关系和基础设施的重新分布，欧盟极力想要阻止能源共同体和欧亚经济联盟之间出现新的分裂线。但是，欧洲的影响力是有限的。在这里欧盟又陷入了进退两难的境地。每一次的支持都伴随着风险——促进威权主义和寡头经济结构的发展。进行安全政策方面的合作同样非常棘手，即便有很好的理由在遏制宗教极端主义和激进主义方面进行合作。但经济危机也许可以提供机会，让这些国家认识到更好地保护人权和社会权利有益于该地区的长期稳定。

　　本文的三位作者分别是：塞巴斯蒂安·席克(Sebastian Schiek，德国国际政策和安全研究所东欧及欧亚大陆问题研究员);弗兰齐斯卡·斯莫尔尼克(Franziska Smolnik，德国国际政策和安全研究所东欧及欧亚大陆问题研究员);基尔斯滕·韦斯特法尔(Kirsten Westphal，德国国际政策和安全研究所全球问题研究员)。原文为德语报告，于2017年1月刊于德国国际政策和安全研究所网站，经该研究所许可，《新视角》杂志予以翻译发表，刊于杂志第74期。德语原文网址：https://www.swp-berlin.org/publikation/ausblick-2017-krisenlandschaften/

　　俄罗斯南部周边，即中亚和南高加索地区，发生了剧烈变化。这一区域始终处于俄罗斯安全政策的考虑之中。高能源价格阶段的结束使得这一地区陷入了深层危机：首先，俄罗斯的经济停滞影响了这整个区域。其次，和其他能源输出国(阿塞拜疆、哈萨克斯坦、土库曼斯坦)一样，俄罗斯必须寻找一种新的经济增长模式。在刺激经济增长方面，西方国家扮演了一个相对次要的角色，而中国则有希望大有作为。

　　持续不断的经济危机、广泛蔓延的威权主义和潜在的宗教极端化，这三者的混杂具有高度爆炸性。虽然有必要进行彻底的改革，但是俄罗斯既缺少外部刺激又缺乏内部推动。迫于压力，俄罗斯政府必须有所作为，以便逐步进行改革。这为欧洲提供了参与的机会。然而，俄罗斯在自由市场经济中进行“真正的”民主化改革或者结构性改革是几乎不可能的。

　　俄罗斯南部周边的不稳定威胁使德国和欧盟处于两难境地：鉴于诸多复杂的难题，欧洲应帮助维持这一区域的稳定。尽管如此，每一次行动都面临着被俄罗斯威权和半威权精英阶层的政治利益消解的风险。

　　俄罗斯在南部周边的权力要求

　　从这一区域的专制政权角度来看，俄罗斯是安全和区域稳定的保障。此外，莫斯科通过介入前苏联地区的冲突表明，当各国不再对前霸主示以忠诚时，情势可能有多危险。俄罗斯也象征性地要求将中亚和南高加索地区作为自己享有特权的势力范围。

　　在两个区域性组织中，俄罗斯一向有特殊地位。在经济层面是欧亚经济联盟。欧亚经济联盟于2015年1月在关税同盟和统一经济空间的基础上形成，而且还将包括共同能源市场。其成员国除俄罗斯外还有白俄罗斯、哈萨克斯坦、亚美尼亚和吉尔吉斯斯坦，塔吉克斯坦是观察员。

　　作为安全政策的手段，俄罗斯早在2002年就呼吁成立集体安全条约组织。这个军事同盟由俄罗斯、白俄罗斯、哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、亚美尼亚和塔吉克斯坦组成。俄罗斯在上面提及的最后两个国家中各有一个军事基地。

　　俄罗斯也将自己的军事力量投送到那些在这一区域内不属于集体安全条约组织的国家。在南高加索地区的领土纷争中，俄罗斯不仅是争端国，同时也是调停国。对于亲欧洲/大西洋的格鲁吉亚，俄罗斯通过自身在事实独立的阿布哈兹和南奥塞梯的影响力干扰该国的安全政策。

　　能源市场新局面和价格暴跌的后果

　　这一区域的国家必须准备进行全面的结构调整。自2014年以来疲软的石油价格对此而言是一个警示信号。低油价主要通过影响股价使能源出口国陷入困境。这一情况或许证明以能源为基础的增长模式的终结，因为《巴黎气候协议》可能会造成油气资源价格长期下跌。中期来看，油气资源需求将会向开发成本较低的周边国家转移，如伊朗。油价下跌主要影响到俄罗斯、阿塞拜疆、哈萨克斯坦和土库曼斯坦。由于与俄罗斯的经济联系，油价下跌对资源贫乏国家也有负面影响，如亚美尼亚、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦，对格鲁吉亚的影响相对较小。

　　结构调整不仅对俄罗斯及其南部周边国家而言隐含风险，还会危及这些“食利”国家的以迄今为止能源输出的丰厚收入分配为基础的政治秩序。此外，结构调整还加速地缘经济和地缘政治的变动。在能源领域，这一变动首要表现在能源市场和输油管道的重新分布方面，俄罗斯、中国和欧洲都在争夺油气和订单。

　　区域强权之间的权势转移

　　虽然俄罗斯的安全政策没有受到妨碍，但较低的油价和疲软的卢布降低了俄罗斯利用投资来确保其影响力的可能性。欧亚经济联盟这一宏大的一体化计划仍落后于预期。恰恰是一些原材料出口量少的国家——亚美尼亚、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦和乌兹别克斯坦，格鲁吉亚也在内——承受着俄罗斯劳工减少带来的损失。

　　另外，中国也在中亚和南高加索地区扩大自己的经济影响力。在这期间中国是一些中亚国家最重要的贸易伙伴和主要的能源消费国。此外中国还参与一些资助项目并逐渐确保未来以可估算的价格获得石油与天然气，作为提供贷款的回报。中国与高加索南部地区国家的贸易也在进一步增长。

　　中国在中亚和南高加索地区参与的标志是“丝绸之路经济带”，这是中国外交政策“一带一路”项目的一部分。“丝绸之路经济带”的核心是用铁路将大宗商品运往西欧，以减少对“海上丝绸之路”的依赖。这关系到连接国际市场、发展中国西部、出口过剩产能并确保能源与食品的供应。2016年10月，北京方面宣布了其首选的过境运输路线。这些路线穿过几乎所有的中亚国家，并使这些国家能加强联系。塔吉克斯坦和亚美尼亚不在路线内。中亚走廊的这些路线与穿过俄罗斯的北部走廊构成竞争局面。

　　竞争抑或合作?

　　对于这一区域而言，这些权势转移会有哪些后果?首先，俄罗斯和中国两个大国之间的关系更多的是合作与分工，而不是竞争。由中国于2016年提出的在上海合作组织框架下建立自由贸易区的方案首次有了实现的可能，因为俄罗斯的经济危机使得来自其的阻力变小。长远来看，中国和俄罗斯之间竞争越发激烈，可能会使这些位于俄南部周边的国家陷入困境，例如，当中国和俄罗斯在基础设施的控制方面进行对垒时。相邻或者重合的市场及调节空间，如欧亚经济联盟的市场、欧盟推崇的能源共同体市场和“一带一路”的市场可能会在能源政策的核心领域引起纷争。

　　第二，欧洲和美国在中亚的作用并不突出，因此是必要的外部合作伙伴。修订后的中亚战略能否提高欧盟在中亚的重要性和知名度，还有待观察。西方各国在南高加索地区的影响力也在下降，而格鲁吉亚发挥着特殊作用。在1990年代美国支持了部分由俄罗斯控制的石油输送管道的建设。如今，美国通过水力压裂法使自身技术大幅提升，不再在这一区域寻求任何直接的能源利益。除中国外，同时还有许多国家加大了参与力度，其中就有解除了国际制裁的伊朗。在一段时间的对立后，土耳其又走上了靠拢俄罗斯的路线，但目前并不清楚，该国是否在中期会对莫斯科在这一区域的影响力构成挑战。

　　这一区域国家面临的挑战

　　所有位于俄罗斯南部周边的国家都直接被俄罗斯的经济危机波及，与可能长期存在的危机伴随发生的是当前中国经济增长乏力，这导致了中产阶级家庭收入的下降和贫困率的上升。

　　特别是阿塞拜疆、哈萨克斯坦和土库曼斯坦这些“食利”国家需要寻找长期的可行方案来替代能源出口。除了节流以外，他们还需要在内部开源，同时也期待着外国投资者进入。这就是为什么大部分国家已经开始了部分改革的原因。它们采取的手段包括(部分)私有化、打击腐败或者进行海关现代化。这些手段如何迅速贯彻实施，以及它们的中期效果如何，都是不确定的。

　　总体而言，目前威权主义和寡头资本主义没有被抛弃的可能。此外，各国对伊斯兰教更多地实施镇压并加以更强的控制。虽然在这些有穆斯林存在的社会中没有形成大规模的宗教极端主义现象，但极端主义仍是实际存在的危险。同时，反恐继续被当作限制自由与权利的理由。

　　欧洲的困境与机遇

　　该区域面临着巨大的挑战，但是改革只能循序渐进。无论是中国还是俄罗斯都做不到刺激推动制度改革。欧洲想要保持这一区域的稳定，俄罗斯南部周边的这些(半)威权主义国家也希望获得欧洲更多的影响，当然它们有自己的目的，即为了经济多样化并且制衡俄罗斯和中国。

　　欧洲在修改后的中亚战略和东部伙伴关系中强调的重点是正确的。目前继续进行关于宪政的对话有助于这些国家的改革，使它们对于西方国家的投资者而言更有吸引力。而作为合作伙伴的美国至少在中期后退出。鉴于经济关系和基础设施的重新分布，欧盟极力想要阻止能源共同体和欧亚经济联盟之间出现新的分裂线。但是，欧洲的影响力是有限的。在这里欧盟又陷入了进退两难的境地。每一次的支持都伴随着风险——促进威权主义和寡头经济结构的发展。进行安全政策方面的合作同样非常棘手，即便有很好的理由在遏制宗教极端主义和激进主义方面进行合作。但经济危机也许可以提供机会，让这些国家认识到更好地保护人权和社会权利有益于该地区的长期稳定。

　　本文的三位作者分别是：塞巴斯蒂安·席克(Sebastian Schiek，德国国际政策和安全研究所东欧及欧亚大陆问题研究员);弗兰齐斯卡·斯莫尔尼克(Franziska Smolnik，德国国际政策和安全研究所东欧及欧亚大陆问题研究员);基尔斯滕·韦斯特法尔(Kirsten Westphal，德国国际政策和安全研究所全球问题研究员)。原文为德语报告，于2017年1月刊于德国国际政策和安全研究所网站，经该研究所许可，《新视角》杂志予以翻译发表，刊于杂志第74期。德语原文网址：https://www.swp-berlin.org/publikation/ausblick-2017-krisenlandschaften/