日本海洋安全保障政策的国情概况

　　1.海洋法的解释

　　(1)对于领海无害通过权的思考

　　日本在1996年批准通过《联合国海洋法公约》以后，制定并实行了条约中关于海洋区域划分的“领海以及毗连区的相关法律”(领海法)的修订案(新领海法)，以及“专属经济区及大陆架相关法律”(EEZ法)。这一系列法律在规定各海域范围、关于领海的无害通过的判断基准，以及EEZ方面行政机关的权力行使范围等方面都有所欠缺。因此，需要制定另外一部关于航行管理的法案。

　　日本的领海、毗连区和专属经济区示意图(部分)

　　日本为制定关于外国船舶“非无害通过”的制度，2008年发布了“关于领海等区域外国船舶航行的相关法律”(外国船舶航行法)。据此，日本政府将对没有事先进行通报的外国船舶的停留、徘徊等行为进行相应检查。这不是基于《联合国海洋法公约》第19条规定航行的“无害性”，而是基于该公约第18条规定的“航行性”制定的。同时，在2012年对该法律进行了修订，在迫不得已的情况下，可以省略掉检查的环节，直接命令其退出日本领海。但是，《外国船舶航行法》的行使对象排除了外国的军舰和政府公有船舶。对进行“非无害通过”的外国船舶使用武器，包括对“非无害通过”的外国军舰、政府公有船舶强制要求其离开，(这样做法的依据)不在于国内法律，而是基于对《联合国海洋法公约》第19条“非无害通过”的解释。应当指出的是，外国船舶、外国军舰和政府公有船舶在日本领海行使无害通过权时，并不需要事先通告日本政府或者获得日本政府的批准。

　　(2)对于EEZ(专属经济区)的航行权及上空飞行的思考

　　关于行政机关对EEZ的权限，需要完善渔业资源的保全、海洋环境保护、航行安全保障、海洋的科学性调查等领域的具体法案。然而，外国军舰、政府公有船舶却在规制对象之外，对于要求外国政府公有船舶停止其未经过事先申请在EEZ进行的调查活动，因为国内法没有这方面的相关规定，因此需要以《联合国海洋法公约》第246条的对方不履行义务为依据。关于EEZ内的外国军事演习，1998年国会答辩上已经表明采取不禁止的立场。

　　(3)对于国际海峡过境通行权的思考

　　根据日本的《领海法》，宗谷海峡、津轻海峡、对马海峡东水道、对马海峡西水道以及大隅海峡等“特定海域”，是领海只有3海里的例外海域。如果宣布在这些海峡实施12海里领海制，那么这些海峡里将不存在公海区域;但是根据日本自身的规定(3海里领海)，这些海域中得以保留公海区域。其原因是，如果没有了公海区域，就必须在事实上认可美苏两国装载核武器的舰艇能够在日本领海通行，这样就会违反“非核三原则”。在“特定海域”(3海里领海之外)允许自由航行，不适用国际海峡过境通行制度。

　　宗谷海峡日方一侧的灯塔

　　2.海洋安全保障政策

　　(1)与海洋安全保障相关的国内法律及政策

　　2007年制定了海洋基本法，为了破除省厅间在执行海洋政策上的隔阂以及全面推进海洋政策，于是在内阁官房设立了综合海洋政策本部，建立了整体推进海洋的开发、利用、保全和海洋安全维护的体制。在海洋基本法的基础之上，于2008年制定了海洋基本计划;围绕与海洋相关国际形势的变化，2013年对该计划进行了修订。修订后的基本计划在海洋安全保障上，强化了对周边海域的警备监视以及海上自卫队与海上保安厅的合作;为了对抗海盗，还派遣保安员登上日本籍船只。最重要的一点是，通过2009年颁布的“惩罚与应对海盗行为法”，从法律上将对海盗行为的起诉、对外国船只的保护、对海盗船的打击性射击变为了可能。

　　1.海洋法的解释

　　(1)对于领海无害通过权的思考

　　日本在1996年批准通过《联合国海洋法公约》以后，制定并实行了条约中关于海洋区域划分的“领海以及毗连区的相关法律”(领海法)的修订案(新领海法)，以及“专属经济区及大陆架相关法律”(EEZ法)。这一系列法律在规定各海域范围、关于领海的无害通过的判断基准，以及EEZ方面行政机关的权力行使范围等方面都有所欠缺。因此，需要制定另外一部关于航行管理的法案。

　　日本的领海、毗连区和专属经济区示意图(部分)

　　日本为制定关于外国船舶“非无害通过”的制度，2008年发布了“关于领海等区域外国船舶航行的相关法律”(外国船舶航行法)。据此，日本政府将对没有事先进行通报的外国船舶的停留、徘徊等行为进行相应检查。这不是基于《联合国海洋法公约》第19条规定航行的“无害性”，而是基于该公约第18条规定的“航行性”制定的。同时，在2012年对该法律进行了修订，在迫不得已的情况下，可以省略掉检查的环节，直接命令其退出日本领海。但是，《外国船舶航行法》的行使对象排除了外国的军舰和政府公有船舶。对进行“非无害通过”的外国船舶使用武器，包括对“非无害通过”的外国军舰、政府公有船舶强制要求其离开，(这样做法的依据)不在于国内法律，而是基于对《联合国海洋法公约》第19条“非无害通过”的解释。应当指出的是，外国船舶、外国军舰和政府公有船舶在日本领海行使无害通过权时，并不需要事先通告日本政府或者获得日本政府的批准。

　　(2)对于EEZ(专属经济区)的航行权及上空飞行的思考

　　关于行政机关对EEZ的权限，需要完善渔业资源的保全、海洋环境保护、航行安全保障、海洋的科学性调查等领域的具体法案。然而，外国军舰、政府公有船舶却在规制对象之外，对于要求外国政府公有船舶停止其未经过事先申请在EEZ进行的调查活动，因为国内法没有这方面的相关规定，因此需要以《联合国海洋法公约》第246条的对方不履行义务为依据。关于EEZ内的外国军事演习，1998年国会答辩上已经表明采取不禁止的立场。

　　(3)对于国际海峡过境通行权的思考

　　根据日本的《领海法》，宗谷海峡、津轻海峡、对马海峡东水道、对马海峡西水道以及大隅海峡等“特定海域”，是领海只有3海里的例外海域。如果宣布在这些海峡实施12海里领海制，那么这些海峡里将不存在公海区域;但是根据日本自身的规定(3海里领海)，这些海域中得以保留公海区域。其原因是，如果没有了公海区域，就必须在事实上认可美苏两国装载核武器的舰艇能够在日本领海通行，这样就会违反“非核三原则”。在“特定海域”(3海里领海之外)允许自由航行，不适用国际海峡过境通行制度。

　　宗谷海峡日方一侧的灯塔

　　2.海洋安全保障政策

　　(1)与海洋安全保障相关的国内法律及政策

　　2007年制定了海洋基本法，为了破除省厅间在执行海洋政策上的隔阂以及全面推进海洋政策，于是在内阁官房设立了综合海洋政策本部，建立了整体推进海洋的开发、利用、保全和海洋安全维护的体制。在海洋基本法的基础之上，于2008年制定了海洋基本计划;围绕与海洋相关国际形势的变化，2013年对该计划进行了修订。修订后的基本计划在海洋安全保障上，强化了对周边海域的警备监视以及海上自卫队与海上保安厅的合作;为了对抗海盗，还派遣保安员登上日本籍船只。最重要的一点是，通过2009年颁布的“惩罚与应对海盗行为法”，从法律上将对海盗行为的起诉、对外国船只的保护、对海盗船的打击性射击变为了可能。

　　日本政府2013年12月制定的“国家安全保障战略”，将日本视为海洋国家，对于海洋安全保障的相关课题，就应对(外国)单方面以武力改变现状、保护海上交通、确保公海上空自由通行等具体行为进行了列举。之后，该文件提出，日本应采取的路径是，在强化地区安全的同时，在维护和发展基于国际法及相关规定的“开放安定的海洋”上发挥主导作用。围绕亚太地区领土、海洋问题高度紧张的形势，首相安倍晋三在2014年5月的香格里拉会议上倡议“海洋法治三原则”——各国的主张必须依照国际法、不诉诸武力或以武力相威胁来解决纠纷、解决纠纷必须恪守和平——获得了与会多国的赞同。

　　2015年通过的和平安全保障法案，确认了在危急事态下集体自卫权的行使权限，使得自卫队在国际海峡内拥有了海洋扫雷的可能性。发生重大事态时，基于日美防卫合作方针，自卫队也能在日本领海外对美军乃至其他军队提供补给和供油等后方支援。还确认了在以联合国安全理事会决议为基础共同应对有关国际和平的事态时，可不受地理位置的制约，对外国军队提供后方支援。就算是在平时，日本的自卫队也能对执行保护日本战略任务的美军及其他军队提供保护。

　　(2)对优先度极高的具体问题的处理

　　中国的政府公务船在尖阁诸岛(钓鱼岛)附近海域常驻，为防止其间歇性进入日本“领海”，对相关领域的警备成为了最重要的课题。此前出现过中国调查船在尖阁诸岛(钓鱼岛)周边的“专属经济区”未经通报进行调查活动，以及中国政府公务船对中国渔船在附近进行渔船作业予以管理的相关事例。日本政府对这一既非战争也非和平的灰色区域的事态予以应对，在强化海上保安厅权力的同时(后述)，为了能让执法的海上自卫队在收到命令后迅速执行海上警卫行动，引入了内阁电话会议制度。关于领海警备法的必要性需要继续进行相关讨论。

中国的政府公务船在钓鱼岛海域活动情况

　　同时，在中国反介入和区域拒止(A2/AD)能力扩大的同时，中国人民解放军也在日本西南诸岛周边海域及附近空域内频繁活动。中国军舰曾对海上自卫队的护卫舰和直升机进行过火控雷达的照射，中国人民解放军的战斗机也在公海上空异常接近过海上自卫队的侦察机。中国人民解放军军用机接近日本领空次数急剧增多，航空自卫队报告的中国飞机紧急接近的次数一年就超过了400次。为此，基于2013年修订的“防卫计划大纲”，日本政府也将强化警戒监视，同时加强西南诸岛的防卫体系(后述)。

　　(3)关于纠纷处理的交涉和国际裁判

　　日本还未对此前有关所有权的纷争进行过国际裁判的处理。在竹岛(韩国称“独岛”)问题上，将与韩国的交涉作为基本解决方法，并在1954年、1962年和2012年提出将其委托给国际法院(ICJ)进行处理，遭到了韩国的严厉拒绝。在北方领土问题上，与俄罗斯的交涉也在间歇性持续进行。关于尖阁诸岛(钓鱼岛)，日本的立场是不存在所有权纷争，但在2013年与台湾地区签署了尖阁诸岛(钓鱼岛)周边海域渔业协定，将共同开发渔业资源。

　　台(右)日(左)代表签署渔业合作协议

　　日本第一次成为国际案件审理的纠纷当事国，是因为违反“国际捕鲸管制公约”，在南极海域进行“调查捕鲸”，澳大利亚提起诉讼，要求日本停止“在南极的捕鲸”。国际法院2014年作出了日本在南极海洋进行“调查捕鲸”属于“非科学活动”的结论，强制勒令日本停止“调查捕鲸”活动，日本在事实上完全败诉。日本也接受了相关判决，修改了“调查捕鲸”计划。

　　2007年俄罗斯当局扣留日本“第88丰进丸”全体船员和渔船，日本为寻求人员早日获释而向国际海洋法法庭提起诉状。法庭下令日本支付俄罗斯1000万卢布保证金，俄方需释放船长及全体船员，并保证其无条件归国。

　　(4)南海问题相关方针

　　日本政府根据《旧金山和平条约》放弃对西沙群岛、南沙群岛的全部所有权，因此，对这些岛屿的所有权问题并没有表达立场。然而，南海作为日本重要的海上交通要道，必须确保该地区的航行自由以及经其上空飞行的自由，并和平解决纠纷。因此，日本支持美国的航行自由作战计划、东盟与中国为达成南海行为准则而开展的行动以及菲律宾对中国提起国际仲裁。同时帮助东南亚各国进行能力建设、联合训练与演习、港口友好访问等活动(后述)。目前还没有自卫队在南海进行巡航和“航行自由作战”等相应计划。

　　3.海上警备态势

　　(1)自卫队

　　2013年的《防卫计划大纲》提出了增强综合机动防卫能力，确保自卫队的航空和海上优势，强化陆军机动开展能力。为了构建综合机动防卫能力，特别加强对警戒监视能力、情报收集能力、运输能力、指挥控制和通信能力、岛屿防卫、网络及太空应对、弹道导弹应对、大规模灾害应对、国际和平合作活动等内容的重视。防卫费用的减少在2013年时得以改变，但是在严峻的财政状况下，需要继续抑制防卫费用。2018年度的防卫预算比前一年度增加了1.5%，达到50541亿日元。自卫队的定额人数是247160人(其中陆上自卫队约151012人、海上自卫队约45494人，航空自卫队约47073人)，满员率约91.7%。

　　海上自卫队计划将48艘护卫舰体制转变为54艘，在指挥控制和情报通信能力方面优先在舰队中心部署4艘大型直升机护卫舰，将宙斯盾舰从6艘增加到8艘，同时引入2艘机动性能优异的小型多用途护卫舰。为了装载宙斯盾舰，需要推进开发能力增强型拦截导弹(SM-3 Block ⅡA)。将潜艇从16艘增加到22艘，引入新一代巡逻机P-1，提高现行的P-3C的能力，强化巡逻直升机的警戒监视能力。

　　陆上自卫队除了新设陆上总队，还要在15个师团、旅团中，改编出7个师团、旅团作为有情况发生时即兴应击的“机动师团”、“机动旅团”。这样一来就能对岛屿的警戒监视和防卫工作做出迅速的回应。同时，有如下计划：新设水陆机动团，对西南诸岛部署沿岸监视与警备队、引入机动战车、引入鱼鹰直升机、增强地对舰制导导弹部队。

　　航空自卫队为了维持航空优势和进行长期警戒监视，将战斗机部队从12个飞行队(260架飞机)扩展到13个飞行队(280架飞机)。并且在推进引入F-35战斗机的同时，对F-15战斗机进行现代化改装。另外，加快对“全球鹰”无人侦察机、全新的预警机和空中加油机、新一代运输机C-2的引入。为了防卫西南诸岛，将对那霸基地的战斗机部队增加2个飞行中队、新设警戒飞行中队。为了应对弹道导弹，还引入能力增强型的PAC-3导弹(PAC-3 MSE)。

“全球鹰”无人侦察机

　　(2)海上保安厅

　　负责领海警备的一个主要部门就是海上保安厅，共配备有固定人员13422人、巡逻船128条、巡逻艇238艘、飞机26架、直升机48架。为了提高领海警备，近年来相关预算呈增加趋势，要求2016年比2015年增加9%，达到2042亿日元。不仅限于此，还需要继续增加人员和装备。为了加强尖阁诸岛(钓鱼岛)“领海”的警备，还计划在石垣岛部署专门部队。根据2012年《海上保安厅法》的修订案，海上保安官可以离岛行使警察权，对犯罪行为进行相应处罚。

　　(3)操作上的课题及重要海域的安全形势

　　最优先的课题就是对东海的持续监视和尖阁诸岛(钓鱼岛)的领海警备。海上保安厅为在石垣岛新设的尖阁专门部队配备了人员600名、400吨级的直升机巡逻船2艘、1000吨级的巡逻船10艘，来补充尖阁诸岛(钓鱼岛)的领海警备。1000吨级巡逻船引入复数制人员机制，预估12艘船的运转率会提高。加上从全国各地又得到了12艘的支援，合计共24艘可以在尖阁诸岛(钓鱼岛)从事警备工作。同时，为了加强空中警戒监视能力，计划在石垣岛部署2架喷气式飞机。为强化伊良部岛的警备力，计划部署9艘巡逻船和200名人员。

　　巡逻船和船员人数的不足，是海上保安厅今后面临的巨大问题。2014年发生数百艘中国渔船在小笠原群岛偷采红珊瑚的事件后，全国离岛和远方海域部署的警备力量就被指责为不足。随着尖阁专门部队开始行动，巡逻船船员不足也成为了一个问题。为此，需要再次雇用海上保安厅的老员工，用来给巡逻船补充力量。

　　为了常规持续监视东海，需要海上自卫队加强从巡逻机进行的常规持续监视，强化护卫舰和潜艇对东海的监视态势。海上自卫队计划在与那国岛部署沿岸监视部队，在宫古岛和奄美大岛部署警卫队，在石垣岛部署警卫队也在讨论中。航空自卫队在那霸基地的战斗机部队增加部署了2个飞行中队，新设了警戒飞行中队，用来紧急应对急剧增加的中国飞机。

　　航空自卫队那霸基地

　　综合机动防卫力这一构想是以综合运输为前提的，但运输力的不足也成为了很大的课题。海上自卫队对运输舰进行了改装，使其具备了水陆两用车和鱼鹰直升机的功能，然而运输舰的数量不是特别充足。为了弥补运输力不足，需要就与民用船只缔结紧急调用协议展开讨论，同时任命民间船员为预备役自卫队员。另外，为应对索马里海岸和亚丁湾的海盗，海上自卫队需要经常派出2艘护卫舰和2架巡逻机，这对东海的常规持续监视和行动而言，是很大的负担。

　　最根本的课题就是海上自卫队要在以往领域里确保海上交通道路安全的同时，对领域防卫做出贡献。海上自卫队重视对联结“东京、关岛、台湾”的TGT海域的控制，已提供了装备，开展作战行动。同时确保商船安全，确保紧急时刻美军的援助。但是，鉴于领域防卫的重要性，海上自卫队也需要转换作战行动的构想。

　　4.与他国的关系

　　海洋安全保障是日美同盟的重要支柱，日本不仅成为了美国第七舰队的司令部和航空母舰战斗群的据点，也在与美国进行各种各样的训练和战斗过程中提高了共同处理问题的能力。和平安全保障法制使得自卫队保护美舰成为可能，能够进一步加深日美作战合作。随着近年来对岛屿防卫的重视，日美每年都会举行“黎明突击”一体化演习。2015年重新修订的《日美防卫合作指针》明确了关于岛屿防卫的日美具体分工，规定日本作为主体实行作战，美国则负责给予支援。同时，日美澳、日美印都在积极推进对海洋的安全保障合作，日美澳正在进行关于潜艇共同开发的探讨，日美印决定日本将经常派遣自卫队参加美印的“马拉巴尔”军事演习。

“马拉巴尔”演习期间日美印三国军官会面

　　在南海形势日益紧张的背景下，日本也愈发重视对菲律宾和越南能力建设的支援;除了为他们提供巡逻船，还在研究通过战略性使用政府开发援助(ODA)进行基础设施建设。海上自卫队将与菲律宾海军举行定期军事演习，并与越南进行联合训练，前往苏比克湾基地和金兰湾访问，强化在南海的存在。

　　与中国方面，自卫队将推进和中国人民解放军之间围绕“海空联络机制”的磋商，双方已同意司令部之间设立热线和举行定期磋商，但由于对该机制是否适用于领海内还未达成一致意见，所以还没有开始行动。就中日海洋事务高级别磋商而言，将会设立海洋安全保障工作组会议，同时双方的海洋关系相关部门也将继续开展对话。

　　(相关简介：小谷哲男，日本国际问题研究所(JIIA)主任研究员。本文原文为日文，于2016年9月首刊于日本国际问题研究所网站(网址为http://www2.jiia.or.jp/pdf/research/H27_Indo-Pacific_country_profile/09-kotani.pdf)，经作者许可，本刊予以翻译发表。)