中东北非地区的文武关系：在脆弱与韧性之间

　　文/Florence Gaub(德国)

　　前言

　　对于欧盟而言，安全部门改革并不是一项新的议题，不过近来这一话题再度成为热点。欧盟委员会和欧盟对外事务部于2016年7月发表了联合通报，由此创建了向伙伴国家提供支持的新框架。欧盟意识到了此前采用方法的不足，并且考虑到了新的战略环境，如今正致力于通过更加全面的方式协助第三方国家。对武装力量实施“有效的民主控制与监管”对于增强安全部门的效用和透明度都至关重要，因此，文武关系也就成为这一方案的一个组成部分。

　　然而，在中东与北非地区，这一领域恰恰是改革的难点之所在。这不仅仅是因为中东地区多数国家的政治制度都不是彻底的民主制，还因为这些国家的文武关系往往沦为了文职领导人与武装力量之间的权力争斗。数十年来，该地区的文武关系总是体现为这样的形式：要么是通过政变推翻政府，要么是未遂政变导致武装力量遭到报复。近来土耳其的未遂政变，以及2013年埃及时任总统穆尔西被推翻一事，都证明了这一事实：这些年来，中东地区的文武关系状况并无太大改善。要想对该地区的文武关系进行改革，首当其冲的是透彻地理解文武双方的互动机制。

　　然而，关于该地区文职部门对国防部门监管状况的研究少之又少。有关安全部门改革的研究大多专注于考察如何确立民主机构对于安全部门的控制;在民主制完全确立之前便试图对安全部门施加某种控制的尝试则被视为是徒劳无功的。但是，安全部门改革并非仅仅是一项有助于推动民主化的工具——事实上，欧盟新近发布的这份框架将人身安全(而非文职部门对国防部门的监管)的确立列为了首要目标。也许需要通过保障人身安全，来为民主化铺路：因为安全部门的改革的确能够先于民主化实现，改革后更具效用的安全部门当然也能够为民主化做出贡献。此外，关于中东地区安全状况的多数研究关注的都是武装力量本身，而不是试图控制武装力量的那些文职领导人。

　　然而无论是在半民主体制下，还是在威权体制下，要想创建高效、透明的安全部门，文职领导人的作用都是至关重要的。文职领导人不仅仅应为安全机构提供资金、人员和下达战略指示，更应该确保这些机构不会产生公然的政治野心。因此，中东地区(对内及对外)安全部门的糟糕表现同样也是文职当局缺乏效力所导致的。对文职部门的失败进行分析正是本文的目标。

　　可见，对于中东国家文职部门对安全部门监管状况的分析已是姗姗来迟，尤其是考虑到该地区文职领导人普遍未能肩负起监管安全部门的职责这一事实。无论是负责对内还是对外的安全部门(警察或军队)，情况都是如此。不过，本文主要考察的是武装力量及其与文职部门之间的关系。之所以有此侧重，主要原因在于：在中东地区军队同样履行着维持内部安全的职责，它们对文职决策者构成的威胁也比负责对内的安全机构更加严重。

　　一、关于文武关系的基本情况

　　文武关系可能体现为多种形式，不过基本都蕴含着内在的紧张关系。

　　首先，文职部门在形式上控制着军方，但实际上军方随时都有可能推翻文职监管者。理论上，在二者的关系中，文职领导人扮演的是“委托人”的角色，军方则是“代理人”：文职部门出于自己的需要，创建出了军方，为其提供资金和人员，并对其下达战略指示。但事实上，二者之间的不对等性被削弱了，因为武装力量握有武器，并垄断着集体暴力的使用权。因此，有些讽刺的是，为保护政治实体而创设的这一机构同时又具备了威胁乃至摧毁该政治实体的潜在能力。

　　其次，由于二者之间这种内在的紧张关系，文武双方都愿意彼此之间保持一定距离。二者都厌恶对方干涉本方事务：军方会试图限制文职部门对本方事务的干涉，文职部门同样试图限制军方的政治影响力。然而，如果二者之间的距离过远，双方的共同目标(保卫国家)就无法实现了。保卫国家领土是一项双方共享的责任，这就要求双方在战略、组织、行动和社会等领域展开合作(而不仅仅是文职部门对军方的控制)。

　　当二者关系中的根本目标遭到遗忘时，文武关系就会恶化。如果二者之间的互动沦为了权力斗争，那么保卫国家——这是军方的首要任务，也是其“存在的理由”——就会不可避免地受到损害。一旦文武关系脱节，就可能出现两种极端场景：要么是武装力量干政(例如2016年夏天的土耳其和2013年的埃及)，要么是军方无法行使职责(例如2011年的利比亚和2014年的伊拉克)。

　　事实上，如果没有对方的协助，任何一方独自都无法有效地保卫国家;二者彼此之间是相互依赖的关系。文职部门需要军方的专长，军方则需要文职部门提供资源和一定程度的行动自由。所有行为方(无论是文职还是军方，无论是地区性的还是外部的)的目标都应该是建立具有建设性和韧性的关系，不仅仅能够适应改变中的状况、克服危机，还能够带来安全。如果没有安全，经济繁荣、政治改革和进步都无从谈起。在此，“韧性”是个重要的术语：归根结底，文武关系必须建立在一系列交流的基础上，这些交流必须足以承受分歧、冲突和权力斗争，而不至于令整个体系陷入瘫痪。

　　因此，务必在文职部门和军方的目标之间达成微妙的平衡：文职部门希望军方服从自己的命令，并以最有效的方式将之付诸实施;在事关国防的重大决策上，他们希望获得“事实上的”(而不仅仅是“法理上的”)主导地位。军方希望自己提出的专业建议能够被严肃对待，能够获得适当的资源和人手，并且享有足够的行动自由。只有当这两组目标(至少是部分地)达成时，才能有效地保卫国家。就本文讨论的情况而言，建设性的控制机制显然要比威权式和惩戒式的方式更有助于令军方尽忠职守。

　　因此，文职领导人的任务包括定期与军方领导人交流意见，以便利用其专长;通过控制预算和军事准则等方式对其组织进行监管;为其提供适当的资源。对军方的控制和干涉必须是有限度的：过度控制和干涉会导致军方心生怨恨之情，也会损害军队在战场上的战斗力。

　　除了这些概括性的方针之外，在文职部门和军方领导人的共同打造之下，文武关系可以呈现为不同的形式：文武之间的互动有着多种形式，这取决于不同的国情、地缘战略及文化背景。因此，不应将文职部门和军方之间的联系理解为一系列结构或程序，而应将其理解为需要通过特定的结构或程序来进行管理的一系列“关系”。这些关系可以呈现为多种不同的形态。

　　广义来说，文职部门可能以平等伙伴的身份与武装力量展开具有建设性的合作，同时发挥制约后者的作用(这是最理想的情况);文职部门可能过度控制武装力量(这种情况被称为“警治式的控制”);文职部门和军方可能共存，但军方的权力要大于文职部门(这种情况被称为“军权国家”);最后，军方可能干政(即“监护型国家”)。如果文职部门和军方都不构成具有凝聚力的团体，那么二者之间也就不可能建立起任何关系。上述范式均能够实现对国家的有效保卫，甚至能够为文武关系的平稳运转奠定基础：文职和军方领导人在军官团的社会构成、政治决策过程、征兵方式和军事准则等问题上达成一致，将是至关重要的。不过，在民主制的背景下，上述范式中只有前三种是被允许的。

　　文职当局要想在文武关系中发挥建设性作用，就必须具备某些属性。除了合法性之外，这些属性还包括机构、资源、信任，以及了解该如何与武装力量展开合作。如果文职部门缺乏上述一到数项属性，并面对着一个在定位、结构、凝聚力、自主性和认同感方面都强于自己的军事机构，前者要想控制后者就会非常吃力。因此，在内部威胁严重、外部威胁微弱的国家，文职政府在文武关系中就会处于更加弱势的地位;在内部威胁微弱、外部威胁严重的国家，情况则恰恰相反。中东地区的国家大多属于前一种，其文武关系的态势也能够佐证我们的假设(而在内部和外部威胁都很严重的国家，文武关系往往会很糟糕)。

　　理想的状况是，强有力的文职组织与强有力的军事组织合作，共同致力于保卫国家这一目标。

　　最后，在考察文武关系时常常被忽视的一个行为方是公民社会。不过，在本文讨论的这一地区，文职部门与军方的互动往往都发生在公民社会之外——最近土耳其的事态就证明了这一点。因此，本文所关注的不仅仅是文职部门对军方的监管，还会对作为更加广阔的社会与国家背景的文武关系进行考察，同时更加侧重于文职部门。

　　本文发现，文职部门(既包括文职领导人，也包括公民社会)在多条阵线上都尚未成功地建立起与军方的建设性关系。该地区的文职行为方在施加控制时不会使用非惩戒性措施，不会平等地与军方领导人交流意见，会蓄意地将武装力量政治化。此外，由于合法性不足，在不得不与军方展开权力斗争时会处于弱势的地位。安全部门改革固然有助于改善某些问题，但另外一些问题则是更加广泛和长期的社会进程导致的。安全部门改革提供了有助于文职部门对军方实施监管的机制与程序，然而，就武装力量与文职领导人或公民社会的关系而言，这些措施很难在短期内便见效。

　　二、主观控制，还是客观控制?

　　在中东地区的许多国家，文武关系往往沦为了权力斗争，并占据着二者之间关系中的核心位置：文职部门领导人努力试图防止武装力量动用暴力手段来反对文职政府。为了实现这一目标，该地区的领导人采取了诸多具有惩戒性的措施，这些措施被统称为“预防政变”。萨达姆曾声称“凭借这些手段，与我们不和的人根本不可能开走几辆坦克便推翻政府”，这足以证明上述战略的效力。“预防政变”的措施包括：利用个体的忠诚或是族裔身份;创设准军事结构;建立监控军方忠诚度的安全机构;策略性地强化军官的专业分工。

　　这些措施主要针对的是军方领导层，因为绝大多数政变都是由军官发起的。国家通过采取“预防政变”的措施，对武装力量制度上的特征和属性加以利用，从而确保军队在整个社会中无法取得过大的权力。

　　之所以选择采用这一策略，原因主要在于能够及时见效。不过“预防政变”措施也有弊端，会损害军方的效用和作战力。利比亚和伊拉克军队在面临重大危机时崩溃的结果就是明证。沙特阿拉伯和叙利亚等中东地区其他国家的军队同样受制于这一策略，也时常毫无战斗力可言。然而，如果文职领导人希望既控制军队，又保持其战斗力，完全可以采取不具备惩戒性的其他手段。

　　基本上，文职部门对军方的控制体现为两个维度，均使得军方远离政治。客观控制由文职部门的监管机制构成，主观控制则把军方吸纳进了文职部门之内。

　　客观控制机制包括宪法约束(例如关于谁有权宣战的规定)、清晰地界定军方的职责、文职部门控制军方预算和军事准则，以及文职部门对军方行为的监管。这些机制的共同之处在于它们都是成文的规章，使得文职领导人与武装力量之间的互动变得既透明、可预测，又常规。为了使客观掌控机制更加多样化，最好能够使得数个机构都参与这一过程：国防部、国会中的相关委员会、总统掌控下的相关部门，以及/或总理，等等。有效的客观控制机制能够确保文职部门与军方沟通，并掌握关键问题的最终决策权，但并非事无巨细地控制军方的所有行动。

　　总体而言，中东地区领导人对于这些具有建设性的控制机制的运用是非常有限的。在大多数情况下，军事决策权都不是被各方广泛享有，而是集中在少数人手中;对武装力量的控制机制也是惩戒性的，而非建设性的。与之相反的是，该地区的领导人更加倾向于对军方进行主观控制，即通过将武装力量政治化的方式对其施加控制。

　　受法律约束?宪法与国防事务

　　中东和北非地区现存的法律框架及管制程序表明，在某些国家，对武装力量的客观控制较为常见，在某些国家则不是。尽管实践往往距纸面上的理论相去甚远，但这些机制仍然能够被当作安全部门改革的出发点。

　　在埃及，一系列宪法修正案陆续削弱了文职部门对国防问题及军方的掌控力度。几乎所有用于对武装力量施加客观控制的手段不是被掏空，就是失去了效力。1923年的宪法规定，国王是军队总司令，有权宣战及任命和解除军官职务，但该宪法并未提及与军事相关的其他问题。然而，尽管在理论上掌控着武装力量，但埃及国王法鲁克并未有效地动用这些权力，最终导致了1952年的军事政变。此后，1971、2012、2014年的埃及宪法陆续扩大了武装力量处理自身事务的权限。其中，最新版本的宪法无疑在某些方面达到了极致。

　　根据2014年的宪法规定，总统是武装部队的最高统帅，不过，他需要征询国防委员会(该机构有15名成员，由总统担任主席，行政及立法机构的文职和军职领导人均参与其中)的意见，并且需要获得国会三分之二以上多数同意才能宣战。这一规定强化了武装力量和立法机构在战争相关问题上的作用;而且，在国会休会期间(例如在2012和2015年)，赋予了军方最终决定权。2014年的宪法还规定，国防部长是总司令，在一定程度上能够与最高统帅分庭抗礼，而且并未详细阐述这两个职位的差别。

　　自从2014年以来，国防委员会的权力得到了进一步增强，如今该机构监督(而不是控制)着军队预算。理论上，负责监督军队预算的机构是国民大会，然而，由于预算细节未被披露，因此国会没有办法实施有效监管。军方的经济行为没有被列入预算，因此完全处于文职部门的控制范围之外。此外，值得注意的是，国防委员会最初是于1971年由弱势总统萨达特创立的，目的在于控制军队，但在很大程度上并不活跃。直到穆尔西就任总统的两周之前，军队才重新激活了这一机构，这一次的目的在于控制文职领导人。

　　这部宪法还首次将一个由高级军官组成的组织(武装部队最高委员会)制度化。尽管武装部队最高委员会的历史可以追溯至1954年，但其地位并未被载入宪法之中。文职部门对该组织的控制是通过总统务必出席其会议这一规定实现的。该组织于2011年在穆巴拉克缺席的情况下召开会议，这成为表明军方正在抛弃穆巴拉克的最初信号。2013年，在废黜穆尔西前夕，该组织再度重复了这一手法。自从2014年以来，武装部队最高委员会的长官由国防部长担任;而根据宪法规定，如今国防部长一职必须由军人出任。最后，2014年的宪法宣布“武装部队属于人民”，由此在事关与文职部门的关系问题时赋予了军队以特殊地位，并仍然保留了在涉及军事安全问题时允许在军事法庭上审判平民的条款。由此，埃及文职部门几乎失去了对国防部门进行监督的一切正式手段。

　　伊拉克起初和埃及一样，在宪法中规定军方行为要受国王和议会监管。在1958年的政变之后，临时宪法只是将伊拉克军方称为革命的“助产士”，并未提及管理国防事务的制度设计问题。在1963年阿拉伯复兴社会党发动政变后，伊拉克中止了宪法，由各个革命指挥委员会行使立法职能，这些机构可以自行其是。最后，1970年的宪法明确地将武装力量置于文职部门的权威之下。理论上，革命指挥委员会成为了该国的最高权力机构。它拥有与国防相关一切事务的决策权，包括宣战、监督预算和选举总统——在必要时，还有权将一切权力都转交给总统。此外，该宪法还赋予总统以“最高统帅”的头衔，以及任命军官、监督各部门的特权。尽管这一体制显然是威权性质的——没有任何条款对革命指挥委员会的成员如何产生作出规定——它却赋予了军队明确的角色。不过，这些条款也损害了武装力量的战斗力，直到今天人们依然能够感受到这一后果。

　　2005年的宪法至少在理论上确立了平衡的文武关系框架。第九条明确规定，伊拉克军方“应处于文职部门的控制之下，而且不应该干涉政务，在权力移交过程中不应发挥作用”。在许多军事相关问题上，议会都被赋予了重要的话语权。宪法还禁止从普通士兵到政府部门员工在内的军方人员参与政治活动，例如竞选公职，但保留了他们的投票权(这与埃及和突尼斯等国的情况不同)。宪法还明确地将军队的司法管辖权限定为“由武装力量成员犯下的军事性质罪行”。尽管宪法勾勒出了文职部门控制军方的理想蓝图，但这一计划却遭到了总理马利基的挟持。马利基将议会和国防部都排挤到了一边。于是，伊拉克宪法成为设计精良但执行不当的典型。

　　对阿尔及利亚宪法进行考察，我们能够发现武装力量的权力逐渐受到了文职领导人的遏制，但这样的结果并不一定是通过建立具有建设性的文武关系来实现的。起草于1963年的该国首部宪法突出强调了军方对于阿尔及利亚独立的贡献，宣布军方是游击组织“民族解放军”的直系后裔。该宪法还明确表示，武装力量“以政党为框架，继续参与到政治活动和国家的社会与经济建设之中”。尽管宪法宣布总统是武装力量的最高统帅，并赋予其任命军官和宣战的权力(需经议会许可)，该宪法依然确立了阿尔及利亚军方的政治角色，令其权力超出了通常的国防任务之外。

　　此后，历经1976、1989、1996年的三部宪法，情况有了很大改变。早在1976年，政治机构就确立了自己相对于军方的主导地位，但武装力量作为民族独立“助产士”的特殊地位(以及退伍老兵的特殊地位)依然未变。该宪法同样在国防任务之外还赋予了武装部队“保护经济领域”的职责，这反映了阿尔及利亚当时的社会主义倾向。1989年和1996年的两部宪法都进一步削弱了军队的地位(2016年的宪法修正案未提及武装力量)。宪法的前言依然强调了阿尔及利亚独立战争的重要性，但如今突出的却是“民族解放阵线”这一文职部门的作用。保卫国家这一任务依然是“围绕着武装力量展开的”，令其在负责国防的各个机构中处于“平等但居于首席”的地位。这也是宪法中唯一提及军方之处。

　　总统依然拥有咨询议会和高级安全委员会(该机构成员包括议长、总理以及国防部长、外交部长、内务部长)后宣战的权力，他也仍然是武装力量的最高统帅。和国家其他部门的预算一样，军队预算同样要接受议会的审查。因此，阿尔及利亚宪法对谁掌控着有关国防事务的法定权力作出了明确规定。但总统的权力要比议会的权力大得多。

　　与阿尔及利亚的情况一样，过去十年来，土耳其的文武关系也在逐渐向着文职部门倾斜。在二战结束后的数十年时间里，土耳其军方成功地将其政治地位制度化了。尽管总统保有军队总司令的头衔，军方依然享有大量自由。例如，1961年的土耳其宪法(于1960年政变后生效)创设了国家安全委员会。尽管其成员半数为文职人员，半数为军官，但该组织实际上是把军方对部长会议的建议权制度化了。该宪法还对国家安全作出了相当宽泛的定义：“保护国家的宪法秩序，保护该秩序在全国范围内存在。”由此，土耳其军方还获得了国防事务之外的建议权。1971年和1980年的军事政变后，这一建议权得到了进一步加强。此外，与埃及的情况类似的是，宪法将武装力量的角色规定为“宪法与法律的担保者”。这一相当模糊的说法令军方获得了在行政部门之外的活动空间。土耳其武装力量内务法的第35条进一步体现了这一点：“土耳其武装力量的义务在于保护和维系土耳其的家园以及本宪法规定下的土耳其共和国。”军官总是将这一条款解读为他们有权解除文职领导人的职务。

　　对此，土耳其的北约成员资格起到的缓和作用是有限的。自从于1952年加入北约以来，土耳其一共经历了四次政变。土耳其并非唯一经历过政变的北约成员国：当希腊和葡萄牙政府分别于1967年和1974年被军方推翻时，这两个国家也都是北约的正式成员。通常而言，北约对于成员国的内部政策都会睁一只眼闭一只眼。可以这么认为：北约要求其成员国的国防部门推进现代化、增强透明度，这对于这些国家的文武关系有着正面作用，但并不足以抵消各国政策的影响。

　　此外，1961年和1982年的宪法都含有保护军方在执政时期通过的法律免于因不合宪而遭到挑战(即使在军方统治终结之后)的条款，大赦法也保护了军事委员会的成员，令其免于遭到起诉。不过，在过去十年间，军队的显赫地位遭到了削弱。国家安全委员会中文职成员的数量增加了，该机构则于2001年被削弱成了一个顾问性组织。2010年的公决为通过宪法修正案来废除大赦条款铺平了道路。随后，参与1980年政变的两名领导人于2012年接受了审判，这也为对过去及当下的政变策划者展开进一步调查铺平了道路。

　　黎巴嫩则是一个突出的反例。根据宪法规定，总统是军队的总司令(但根据不成文的国民协议，这一职务只能由马龙派基督徒出任)，并由议会选举产生。总统有权宣布进入紧急状态，但需要获得总理(通常是逊尼派穆斯林)的同意，并通常仅维持一周时间，更长时间的紧急状态需要获得立法部门许可。理论上，总统将决定军方的晋升、薪水、设备、部署和预算等事务，但必须获得部长会议的许可。

　　沙特阿拉伯并没有宪法，而是凭借一系列“基本法”来进行统治：根据这些基本法，国防相关事务完全归国王控制。根据阿联酋宪法，最高统帅是一个依据法令设置的职位。事实上，自该国独立以来，这一职务一直由总统担任。就沙特阿拉伯和阿联酋这两个案例而言，人们并不清楚决策者在国防事务上是如何作出决策和收集信息的。

　　中东地区的多数国家都在一定程度上建立起了关于国防问题的法律架构，但主要的问题还不仅仅在于制度与实践之间的差距。一个机构(通常是国家首脑)而非数个文职机构居于主导地位，这往往意味着透明度严重不足，结果就是，武装力量会被政治化，或是受到惩戒性的控制。

　　军方的文职人员?关于国防部

　　在文武关系中能够发挥重要作用的机构之一就是国防部。它们起草、批准并执行国防政策，组织、协调并实施与国防相关的全国性行动。如此一来，国防部就既成了一个施加控制的组织，又要受到其他机构的控制：它们在监督武装力量的同时，又要对更高一级的行政机构和立法机构负责。理论上，国防部负责评估地缘战略环境、风险与威胁，并参与起草安全政策。国防部既是行政机构的一部分，还能够就国防问题提议立法或是建立规章制度，包括预算案(前提是立法机构在发挥作用)。

　　在中东地区，国防部较少主动发挥作用。由于政策规划往往由更高一级的机构负责，因此国防部就成为了其他机构作出的决策的执行者。此外，多数国防部都并非由文职人员任职，而是完全由军方人士构成。这进一步削弱了文职部门对国防事务的影响力。

　　在埃及，最近一部宪法规定国防部长必须是军人。事实上，自1930年代以来，这种做法早已成为了惯例：自1952年以来，埃及的19名国防部长全部来自军队;而在法鲁克国王统治期间(1936至1952年)，7名战争部长中有半数来自军队。由此，国防部已经不再是一个文职机构了。

　　自阿尔及利亚于1962年获得独立以来，在24任内阁中，国防部长一职总是由军官担任，而国防部长与总统常常是同一人。胡阿里•布迈丁、沙德利•本•杰迪德、利亚米纳•泽鲁阿勒等军官都在获得国防部长一职后升任了总统(并仍然以国防部长的身份参加部长会议)。阿卜杜勒-阿齐兹•布特弗利卡也许是阿尔及利亚总统中文职色彩最重的一位，他事实上从未行使过国防部长的职责，但形式上一直保有这一头衔。布特弗利卡和本•杰迪德都任命了军官担任国防部副部长，由他们在事实上负责国防事务。1980年代时的国防部副部长阿卜杜拉•贝勒胡沙特上校同时也是执政党中央委员会的一员。因此，文职部门对武装力量的实质性监管受到了限制。

　　相比之下，黎巴嫩的国防部长大多都是文职人员，就职时也大多是议员。在该国独立至今的54名国防部长中，只有7人是例外：军队司令官福阿德•谢哈卜分别在1952年和1956年的危机时刻两次担任这一职务，为期数月。1988年时的米歇尔•奥恩同样如此。总理拉希德•卡拉米在内战初期将这一职务与总理职务及其他行政权力融合到了一起。前总统卡米耶•夏蒙于1976年同时担任了国防、内务和外交三个部长职位。

　　和黎巴嫩一样，自1970年代以来土耳其的国防部长大多都是文职人员和议员。这表明，文职人员担任国防部长，并不能自动保证文职人员控制武装力量。在此之前，土耳其和该地区的通常情况一致，也是由军官出任国防部长。然而，担任此职务的文职人员被更换的频率很高，这表明过于接近武装力量的个人总体而言是不被信任的。自1920年以来，土耳其从没有哪个国防部长的任期达到两年。不过，就连更加强势的总参谋长一职情况也并未好太多，平均每人的任期只有三年。

　　突尼斯、约旦的情况也很类似。突尼斯自独立以来的27名国防部长都是文职人员，但事实上，国防事务往往掌控在总统手中(无论是布尔吉巴，还是本•阿里，都是如此)。国防部长的任期平均仅有两年，频繁换人保证了国防部长无法与武装力量建立起危险的亲密关系。在约旦，国防事务通常由文职首相负责。扎伊德•伊本•沙克尔是个例外，在三度出任首相之前他曾是一名将军。

　　2003年的伊拉克宪法规定，国防部长人选必须经过议会确认。此后，这一职务便一直由文职人员担任。然而，伊拉克战争后，将该部门重组为纯粹文职部门的努力遭遇到困难。最初的计划是改革萨达姆时代的国防部，但联军临时政府决定进行彻底重建。结果就是，既不存在“制度记忆”，也不存在关于国防部应发挥何种作用的蓝图。短短六个月内，在没有伊拉克人参与的情况下，新国防部便成立了。伊拉克政府从联军临时政府处接手的是一个并非自己创设的国防部，其人员也并非它自己选择的。

　　伊拉克政府接管该机构后，便决定调整联军临时政府留下的结构和人员。新成立的部门无力抵御政治干涉，大规模的人员调整随即发生。与此同时，伊拉克军方迅速壮大，但国防部却并未如此，这导致美国和伊拉克都担心国防部将无力控制军方，而后者在国防专业事务上要胜过前者。马利基将特种部队行动总部从国防部迁出，搬入了自己的办公室，并利用这一机构不受监管地打击政治对手(此前，类似的举动需要获得国家安全部长级会议的许可，该会议成员包括总理、司法部长、内务部长、国防部长，以及联合指挥部的总参谋长)，此举导致国防部被进一步边缘化。

　　最后，沙特阿拉伯国防部一直掌控在文职人员手中。在近50年时间里，王储苏尔坦•本•阿卜杜勒-阿齐兹•阿勒沙特和王子(现任国王)萨勒曼先后领导该部。

　　在以上这些案例中，没有哪个国防部能够有效地履行政策规划和管理军务的职能。相反，它们不是被武装力量军事化了，就是被文职领导人边缘化了。

　　议会监督

　　由于安全部门改革带有浓重的民主色彩，因此议会在对国防部门的监管中就将发挥至关重要的作用。各国议会或其专门委员会通过起草、批准或接受国防政策相关报告的方式在这方面发挥作用。议会既可以仅仅低度参与相关程序，也可以积极地制定国防政策，包括批准军事任务。尽管中东地区多数国家都有着某种形式的立法机构，但它们很少充分参与国防事务。

　　例如，埃及议会的国防委员会在国防事务上就没什么话语权。尽管国防委员会负责批准国防预算，但预算开支并未被列出，而且也不涉及军方的其他经济活动。尽管需咨询议会意见后才能作出宣战的决定——此前历部宪法中无此规定——但议会仍然不是一个决策和监管机构。此外，议会本身的选举方式被认为是“不够自由的”，而且其成员中包含过多的退役军官，例如国防与国家安全委员会主席卡迈勒•阿米尔。因此，很难认为埃及议会在国防事务上能够发挥监督作用。

　　伊拉克议会被马利基及其过于强势的行政机构轻易地排挤到了一边。尽管在纸面上，总统、军队总参谋长、高级军官、国防部长等职务的任命以及预算的通过都需要得到立法机构的许可，但伊拉克的安全及政治局势意味着这些规定很难落实。后萨达姆时期的首届议会尤其受困于出席率不足的问题——由于出席率甚至不足24%，好几次会议都不得不延期了。造成这种情况的部分原因在于暴力肆虐，导致出席议会的旅途变得过于危险。不过，抵制议会(更不必提选举了。部分逊尼派省份的许多选民就抵制了2005年选举)也成为表达不满的一种手段。在2010年长达一年的组建政府过程中，行政部门完全是在单独行事，导致伊拉克军队的掌控权完全落入了马利基的手中。不受议会制约的他直接对国防部事务、指挥结构、军官任命和战略决策进行了干涉，并直接导致了2014年伊拉克军队面对“伊斯兰国”时的溃败。2013年时，由于缺乏监督，1.22亿美元被用于采购假的炸弹检测器。此后，新任总理阿巴迪的改革意图在于重建伊拉克文武关系的平衡，包括改革国防部，以及要求军方定期向议会的国防委员会作证。

　　土耳其议会只是在2003年以来才变得愈发重要，其对于军方预算的监管权被逐步加强了。然而，截至2011年，依然难以取得真正的进步。透明国际将土耳其的国防预算透明度评为“中至低级”。这部分是因为议员能够获得的关于国防预算的信息十分有限，从而无法充分进行监督。此外，与其他政府部门预算不同的是，公众无法获得议会对于国防预算讨论的材料。此外，和埃及军方一样，土耳其军方也从事其他经济活动，国防预算并不会反映这方面的情况。一项1985年的法律允许“国防工业支持基金”以预算外的方式为采购武器和其他设备提供资金，这项基金的资金大多来自于有偿军事服务、国家彩票和赌马收入。据估计，在1987至2000年间，土耳其军事开支的近14%都来自这一基金，但并未反映在国防预算内。国防委员会理论上负责监督军事开支，但实际上既不能监督国防预算，对于武器采购也没有发言权，事实上要听命于国防部。最后，土耳其议员也很少动用其他监督手段(例如议会质询)。

　　黎巴嫩国防委员会过去曾发挥着重要的监督国防预算的作用，如今也仍然在一定程度上行使着这一职能。不过，根据1979年的国防法，国防委员会发挥得更多的是监督作用，而不是政策规划的作用。预算并未被逐条列出，但有时议员也能够把握机会，实施监督。议会于1970年通过了一项法律，要求只有在文职部门的命令之下，才能在国内调动军队。在1971年时，委员会副主席雷蒙•埃迪还曾要求获得关于“用2700万里拉采购武器”这一语句的更多信息;当他得知这笔拨款是用于采购幻影战斗机时，他表示预算中并未提到这种战机，而且议会理应不仅仅知道花了多少钱，还应当知道钱花在了何处。1972年时，委员会对所谓响尾蛇导弹丑闻进行了调查——一家法国公司并未交付导弹，但在合同到期后，却从黎巴嫩内阁收到了订单总金额的7%。议会揭露了腐败，并解除了涉事军官的职务(包括总参谋长)，同时将武器与弹药协定相关案件的司法管辖权从军事法庭转移到了文职的高等司法委员会。此外，该委员会还于1974年将媒体案件的司法管辖权从军事法庭转移到了上诉法院。

　　自从长达15年的黎巴嫩内战结束以来，议会屡屡成为政治僵局的受害者，无法就预算问题进行投票。然而，与伊拉克(其议会制度已被大大削弱了)及突尼斯一道，黎巴嫩仍然是仅有的能通过正式的立法机制来对国防开支及国防政策展开争论并实施监督的阿拉伯国家。

　　突尼斯有着阿拉伯国家中仅有的能够接近理想中控制与监督功能的议会，但面临着人员和资金不足的问题。

　　三、合作，还是保持距离?

　　由于中东地区的文武关系往往呈现为权力斗争，而非合作，因此文职领导人通常都更愿意避免与武装力量接触。然而，武装力量与文职部门之间的距离并不一定就能保证文武关系具有建设性和专业性。事实上，文职部门和军方相隔过远有可能导致文武关系崩溃。文职部门参与不足会导致军事准则停滞不前，无法跟上该国的战略观念;军方参与不足会导致文职部门的决策犯下错误。就政治参与而言，文职部门如果希望防止潜在政变、增加军方战斗力的话，也需要把握军方的动向。这尤其涉及文武关系中的两大关键问题：一、如何(以及是否)采取军事行动;二、征兵和晋升等人事政策。对此类潜在的棘手问题的解决之道包括咨询和定期交流意见，以及建立常常缺乏的互信。

　　谁在反对?事关战争时的分歧

　　军队与文职部门之间距离过大的典型案例体现在埃及前总统穆尔西身上。尽管穆尔西最初成功地推行了文职部门的权威(至少看上去如此)，但他与武装力量就西奈半岛行动的分歧对军队作出推翻他的决定起到了重要作用。在他被推翻一周之后，时任武装力量首脑的阿卜杜勒•法塔赫•塞西在电视上就西奈半岛的行动宣布：“我不希望数数有多少次，武装力量会对出人意料的行动和措施持保留态度。”

　　穆尔西的错误在于高估了自己的权威。他在解除国防部长坦塔维、总参谋长安南、海军司令迈米什和空军司令哈菲兹的职务时并未遇到抵抗。他认为这意味着文职部门已经压倒了军方。同样的，穆尔西推翻了军队在他当选前不久发布的一份宪法宣言——该宣言赋予了军方极大的权力(包括完全的自治权，令总统不再兼任总司令，以及军方对宣战决定的默许权)——并且也没有遇到抵抗。另一方面，2012年的宪法赋予了军方极大的权力和活动空间，2014年宪法将之大多保留了下来。正是在穆尔西治下，国防部长变成了一个军方职位，宪法中加入了总统在宣战前必须咨询国防委员会的条款，军方获得了独立的司法管辖权。在政变之前的三个月，穆尔西将陆军、海军、空军统帅提升到和国防部长相同的级别，试图缓解文职部门与军方之间的紧张关系。作为交换，军方重申自己并不打算发动政变。

　　于是穆尔西得出了这样的结论：文职部门的权威已经巩固，武装力量执行了他的决策，作为回报，他赋予了他们广泛的权力。但穆尔西与军方在关键的战略问题上并未达成一致：军方希望更强有力地镇压西奈半岛的暴动，以及打击通往加沙地带的走私网络，穆尔西则希望更加宽大地处理这些问题。

　　关于战争和军事行动的分歧在文武关系中会反复出现。当文职部门不顾军官更加正确的判断，强行贯彻自己的意见时，往往会导致战略和战术错误。伊拉克的萨达姆就是这样的例子。在1980至1988年的两伊战争期间，他坚持要自己作出决策，无视来自前线的意见。1948年的阿以战争是另一个例子：无论是在叙利亚，还是在埃及，军官都警告文职领导人称军队还没有做好准备，随后执行的任务果然失败了。

　　类似的例子是土耳其。在2016年未遂政变前的数年时间里，土耳其军官与政府在对待库尔德工人党的政策上产生了分歧，军方曾与后者展开过多场战斗。当政府与库尔德工人党之间关系再度恶化后，政府向武装力量靠拢，采取了更加强硬的立场。然而，针对库尔德工人党的行动(尤其是在伊拉克境内)导致文职部门和军方均损失惨重。军方开始对轰炸土耳其境内库尔德工人党目标的计划产生担忧，转而责怪政府起初采取的温和立场导致了骚乱再度发生。

　　谁在赞同?关于军官团的构成达成一致

　　要想建立具有建设性且平衡的文武关系，就军官团的社会构成达成一致同样至关重要。如果文职领导人将许多军方不愿意接受的人(要么是由于其背景，要么是因为其专业能力)任命为军官，文武关系就会面临问题。

　　例如，利比亚前国王伊德里斯不仅仅在建立常备军一事上拖拖拉拉(他花了八年时间才建立了一支6500人组成的小型军队)，他任命的指挥官还都是忠诚但能力不足的昔兰尼加同乡，并且故意使得军队一直处于资金短缺的状态。当军方于1969年将他废黜时，就连忠诚于他的部队都无动于衷。

　　在约旦，1940年代时军官团对军队里的英国军官心怀不满。1948年时，军队总人数约为8000人，其中英国军官的人数为37人。人数虽不多，但却占据着最为重要的职位。一个自称为“自由军官”(仿效埃及)的秘密组织开始传播要求解除英国军官职务的小册子。关于政变的传言逐渐流传开来。

　　约旦国王侯赛因并没有进行镇压或是逮捕，而是选择倾听这些军官的意见。尽管他们对国王的统治构成了间接威胁，但国王却和他们建立了友谊。他们年纪相仿，都怀有民族主义情绪，这些因素使他们建立起了联系。随后，他决定解除英国司令格拉布的职务，并清除掉英国军官，最终任命“自由军官”组织的代表阿里•阿布-努瓦尔为新任司令。侯赛因之所以作出这样的决定，是因为他了解约旦军官(以及约旦民众)的心理。他之所以能够了解他们的心理，原因之一在于他与约旦军官建立起了亲密的关系。这并不是说，他是在威胁之下作出上述举动的;和谐的文武关系终归要在同意与互信的基础上建立起来;而且，侯赛因也没有理由选择将英国军官保留在军队里。相反，通过赞同多数军官的意见(他正确地认识到了这一点)，他保护并巩固了自己的地位。

　　土耳其近来的事态发展显然是将军官团作为了专门的打击目标，政府试图清洗军队中的反伊斯兰主义元素。未遂政变之后，超过1600名军官被解职，占军官团总人数的2%。对军队的清洗不可避免地导致武装力量变得高度政治化，并且会加深军官团中的愤恨情绪，因为解职与否的标准是人身和意识形态方面的忠诚，而不是军事技能。

　　在伊拉克，马利基将自己的人马安插进了主要由萨达姆时期的军官构成的军官团中——萨达姆时期的军官又重新被征召入伍了。这些“新融入”的军官缺乏军事技能，但拥有马利基的信任。然而，他们的存在使得军官团中的不信任情绪加剧，并且对凝聚力产生了负面影响。

　　黎巴嫩的情况略有不同，该国的军官是按照种族/宗教配额录用的。尽管这有悖于任人唯贤的一般原则，但作为一种透明的措施还是得到了广泛认可，因为这能够确保军官团中文职元素与军方元素达成平衡。由此，文职与军方领导人也达成了一致。

　　黎巴嫩的例子表明，不必遵照标准规则，文职部门与军方之间在关键问题上也能达成一致。关键在于，对于国防的目标是什么以及如何实现这一目标，双方需持有相同的看法。

　　四、保持中立，还是被政治化了?

　　中东地区的文职当局大多依赖于将武装部队政治化这一战略。政治化的方式有两种：自上而下(通过文职领导层)，或是自下而上(通过公民社会的各行为方)。无论采取哪种方式，令武装力量涉足政治的尝试都表明了政治上的弱点：当政治机构失败、没有表达不满的宪政空间时，文职部门才会召唤军方。

　　就自上而下的政治化而言，这可能是文职部门对军方的依赖(也就是说，可能是战争或国内危机所致)或缺乏合法性所造成的结果;就自下而上的政治化而言，这是因为公民社会认为这是自己改变体制的唯一途径。在完全不具备参与性的体制之下(例如萨达姆治下的伊拉克)，或是威权主义如此根深蒂固，以至于徒有其表的选举不足以催生变革之时(例如巴沙尔治下的叙利亚)，都可能发生这种情况。这时，平民会试图通过革命来催生变革。在中东地区，文职政客和公民社会各行为方都主动地试图令武装力量涉足政治。

　　埃及：“军民一条心”?

　　近来，在埃及军方干政之前，公民社会曾公开呼吁军队采取行动。在长达数周的示威之后，名为“反抗”的抗议运动与世俗的“救国阵线”均公开呼吁武装力量进行干涉。随后，这两个组织均拒绝把军方的干涉称为“政变”，而是认为这是获得了文职/公民势力授权的行动。更加隐蔽的事例是，在穆尔西统治期间，数位商界领袖拒绝进行投资，通过自己旗下的媒体表达对穆尔西的不满;甚至向示威活动提供资金。这些行为于2013年夏天达到了顶峰。其实，自穆尔西当选以来，呼吁军方进行干涉的呼声就在不断增强。

　　这些行为固然表明了文职部门/公民社会对穆尔西执政表现(尤其是他赋予自己许多超出宪法规定的权力)的不满，但这同样也是2011年一系列事件所导致的结果。当时，文职部门/公民社会呼吁武装力量不要采取反对示威的行动——据说，正是这些示威迫使穆巴拉克下台。不出意料的是，在这两年之内，公民意识到了以超出宪政框架之外的方式促成政权变更，是需要武装力量进行干涉的。此外，埃及历史上充满了文职政府试图将武装力量拉拢到自己这一边的事例。1940年代时，穆斯林兄弟会和“民族解放民主运动”都试图通过军方来促成政权变更。不过，不仅仅埃及文职部门会试图利用武装部队来实现自己的目标;当军队内部分别效忠于不同的对象时(一派忠于纳赛尔领导下的文职行政机构，一派忠于阿米尔领导下的军队)，文武关系也会恶化，因为这两派都试图将军队变成自己的权力根基之所在。结果就是，军队战斗力(如战略评估能力、领导能力，以及指挥与控制能力)被大大削弱了，这在很大程度上导致埃及于1967年战败于以色列。

　　伊拉克：登峰造极的政治化

　　在伊拉克和叙利亚，阿拉伯复兴社会党都是通过公然利用(滥用)军队来实现夺权目标的。在伊拉克，阿拉伯复兴社会党两度利用军队推翻了政府。最终，它将军队整合进了政权之中，以便对其加以控制。整合的方式之一是通过把军队变得“复兴社会党化”——在政变前后，向武装力量渗透都一直是阿拉伯复兴社会党的策略。在叙利亚，阿拉伯复兴社会党的行动也非常类似：它迅速地将此前在政治上十分多元的军队变成了被该党支配的势力。

　　马利基在伊拉克也采取了类似的行动(尽管涉及范围要小得多)：他绕过了常规的征兵和晋升程序来任命(常常是没有任何军事经验的)军官，目的是在军中安插自己的内线。马利基完全不顾指挥链和正式程序，便解除了对什叶派民兵持强硬立场的军官职务，与总理办公室关系密切之人则不必为鲁莽之举(例如搞砸了对恐怖袭击相关线索的调查)付出代价。马利基还开始将特种部队当作自己的个人安全机构，该机构很快就获得了“马利基敢死队”这一绰号(呼应“萨达姆敢死队”这一民兵组织)。2007年时，他将特种部队行动总部从国防部迁出，搬入了自己的办公室，并利用这一机构不受监管地打击政治对手。通过旨在控制军方的这些做法，马利基在不经意间使得军队政治化了，并由此削弱了军队的战斗力。

　　土耳其：从看门狗到贵宾犬?

　　土耳其近期的未遂政变使得政府能够为所欲为地清除武装力量中的反对派。由于军方曾在1996年采取了反对伊斯兰繁荣党的行动，正义与发展党自上台以后，便将军方视为了潜在的挑战者。因此，自从就任总理以来，削弱军队中反伊斯兰主义势力的影响力，就成为埃尔多安关注的焦点。针对军方采取的初步措施包括审判涉嫌密谋者，废除那些把军方的权力扩张至国防领域之外的法律。不过，在2016年的未遂政变后，政府不再仅仅试图削弱武装力量的势力了，而是决心清除军队中的任何反对派政治势力。由于如今在解除军官职务时，考虑的是政治动机，而不是纯粹出于法律考虑，因此文职部门争取对军方控制权的努力也就带上了伊斯兰主义的色彩。埃尔多安在未遂政变之后发表的讲话带有明确的宗教基调，称其为“真主赐予的礼物”，令政府有机会“清除那个团伙的成员”。土耳其政府试图将未遂政变归咎于流亡的神职人员及政敌居伦，再加上大规模清洗法官、教师和公务员的行动，都使得武装力量政治化的程度反而更深了。好几位司令官之所以被解除了职务，不是因为他们参与了未遂政变，而是因为他们是居伦组织的一员。此外，清洗不仅仅局限于参与了政变的那些部门，还涉及总参谋部、训练与准则指挥部，以及情报机构。这些举动在短期内可能有助于增强文职部门对武装力量的掌控程度，但却会导致后者与前者更加疏远，由此也进一步巩固了土耳其军方的政治角色。

　　抵御及遏制政治化的过程

　　为了预防武装力量遭到政治化，中东许多国家都不允许军方人士投票，或是加入政党。在埃及，自从1971年以来就一直有此规定。2013年时，这项禁令被宣布为可能违宪。不过，考虑到脆弱的安全局势，议会上院决定将赋予军方投票权的日期推迟到2020年。类似的，自突尼斯独立以来，该国的武装力量也不被允许投票。黎巴嫩的情况同样如此。在本文写作之时，两国的禁令依然存在，而伊拉克的禁令则在2003年后被解除。值得注意的是，多数欧洲国家都禁止军方人士加入政党，或是参与竞选活动，但允许他们投票。

　　不过，文职部门把军方拉入政治舞台的尝试也失败过。例如在黎巴嫩，好几位政客试图利用军队来平息国内骚乱(1952年时的总统比沙拉•扈利，1958年时的夏蒙，以及2005年时的埃米尔•拉胡德)，但每一次武装力量都拒绝出手。

　　军队之所以拒绝干涉，原因在于黎巴嫩军方并不受制于客观控制措施(例如议会监督，等等)，而是受制于主观控制，这要比客观控制强有力得多。如果军方受制于主观控制，那么文职部门把军方拉入政治舞台的努力就会失败：在这种情况下，军方与社会的价值观与认同感是一致的。因此，武装力量反映的是社会中占据主导地位的势力和意识形态，其领导人也与政治领导人有着密切的联系。结果就是，文职领导人与军方领导人可能产生分歧的范围甚小。此时，军方“服从命令是因为赞同命令”。

　　但这并不意味着社会总是步调一致的。事实上，社会中的分歧在军队中都能得到反映。就上述的三个事例而言，黎巴嫩总统在政治上都受到了批评，而部分民众赞同这些批评，部分民众则不赞同。军队中同样存在这样的分歧。于是，在内部并不一致的情况下，指挥官决定不动用军队。这常常被认为是反映了黎巴嫩军方的弱点，但当行政部门出现权力真空时，这也能成为军方的长处。当2014年的总统选举失败后(国家元首一职随之空缺)，武装力量不仅仅针对新的战略环境制定出了全面的准则，还执行了大量行动——主要是因为其多元化的军官团反映了黎巴嫩人口的种族与宗教构成。

　　出于同样的原因，黎巴嫩军方从未彻底地卷入政变。在1949年和1961年，与叙利亚社会民族党有关联的军官曾试图发动政变，不过他们的动机可能是军官之间的嫉妒之情，而不是政治因素。内战爆发几个月之后，几次小规模政变并未争取到更多支持者。一位名叫艾哈迈德•哈提卜的逊尼派中尉试图建立黎巴嫩阿拉伯军，并呼吁逊尼派同僚加入;马龙派基督徒上校安托万•巴拉卡特则针锋相对地建立了自由黎巴嫩军。巴拉卡特的举动获得了少校萨阿德•哈达德的支持，哈达德建立了南方黎巴嫩军。这些分裂行为使军队蒙受了损失，但军队并未解体，而且这也并未构成政变。

　　征兵制是否同样能够起到稀释政治化程度的作用，是个值得争论的问题。实行征兵制的埃及军队于2013年发动了政变。而在该地区的其他地方，在实行征兵制的同时，政变发生的频率降低了(伊拉克、叙利亚和阿尔及利亚都是在军队夺权后才实行的征兵制)。就这一问题而言，军官团要比普通士兵更加重要。如果政府任命的军官都来自被认为值得信任的社会群体，那么军官团就无法像“镜子”一样反映全社会的种族和宗教构成，因为军官团不再具备社会中的所有成分;当政治领导人感到水平式的整合无助于巩固其合法性时，他们就会将武装力量视为社会中具有潜在威胁性的那些群体的延伸，前述情况也就更有可能发生。萨达姆统治下的伊拉克和阿萨德家族统治下的叙利亚就是这样的两个例子：两国的军官绝大部分都来自忠诚于政权的团体(在伊拉克是来自提克里特的逊尼派，在叙利亚则是阿拉维派)。这样一来，军方领导层就未能准确地体现出社会的总体状况，主观控制机制也就不可能生效.

　　五、合法性的程度

　　合法性的基础在于被统治者同意接受统治者的统治。正是凭借着合法性，领导人最初才能开始统治。要想控制军队，同样需要具备合法性(军队本身就是政治权威的必要组成部分)。文职领导人依靠这些安全机器来维持秩序、解决争端、保护政府和整个政权。因此，文职领导人之所以需要控制武装力量，不仅仅是为了自身安全考虑，更是为了表明自己对于政权的权威。

　　因此，有效的政治权威总是必须建立在合法性以及对武装力量的掌控基础之上的。不过，归根结底，合法性要比对武装力量的掌控更加重要。尽管中东地区不少领导人都在安全力量的协助之下平息了异议，但长期来看，强力无法弥补合法性的缺失。反过来，只要多数公民认为领导人具有合法性，领导人就将拥有巨大的行动空间。在中东地区，某些领导人能够在政变企图中幸存下来，凭借的正是合法性;其他人之所以被推翻，也是因为合法性不足。

　　政府能够通过不同的方式获得合法性。传统合法性是在一段时间内渐渐形成的(如独裁者的长期统治，或是君主制下继承而来的统治)，法理合法性则是源于规则和法律(统治者是经选举产生的，或是根据透明的制度任命的)。魅力型合法性是以个人美德为基础的(个人的某些品质受到人们认可，从而赋予其领导的资格)。因此，合法性与政治制度无关，在威权制度和民主制度下都可以存在。比领导人如何获得民众的同意从而进行统治更加重要的是，这样的同意达到了何种程度。当这样的同意存在时，武装力量就更难于(如果不是完全不可能的话)推翻政权，因为这样做意味着对抗民意。值得指出的是，合法性不是一次给定的，而是一个持续的过程：领导人必须满足安全、代议或福利方面的需求，不然其合法性就会遭到各机构乃至公民的质疑。

　　当领导人合法性受到损害时，武装力量便可以推翻文职领导人，并且不大会遭遇人们的反对。而且，正如前文所述，公民甚至会呼吁武装力量采取行动。而当合法性完好无损时，文职部门以及军方的某些部门都会继续支持领导层，武装力量的此类行动就难以发生。

　　埃及：民主合法性处于争议之中

　　这方面的一个例子是2013年夏埃及公众对军方推翻穆尔西这一举动的反应。得益于在大选中获胜，穆尔西享有法理合法性。然而，在掌权之后，他的合法性依然受到不少人的质疑。仅仅以51.7%的微弱多数和52%的投票率赢得选举，使得很快就有批评声音指出他的合法性实际上仅仅来自总人口的四分之一。不受欢迎的决定(例如通过宪法宣言赋予他自己宪法以外的权力)、安全状况的恶化，以及每况愈下的经济，都使他的合法性遭到进一步的侵蚀。两场公民抗议运动发表联合声明，呼吁军方进行干涉，他们的理由就是穆尔西的统治失去了合法性，因为他“侵犯了法律、宪法、司法以及媒体自由”。

　　政变之后，示威者占据大开罗地区的复兴广场和拉拜阿阿达维耶广场长达六周多时间，有人高举着写有“人民反对政变”字样的横幅。共有85000人参与了抗议。武装部队进行了残酷的镇压，导致900人死亡。此后，示威游行又延续了数周时间，但同样遭遇了由塞西发起的反示威。尽管支持穆尔西的示威活动并未改变事情的进程，但这表明了在埃及合法性问题并不是那么明确。穆尔西的命运表明，源自投票箱的合法性是有限的：人们可以在选举程序之外表达对他统治的反对，在这样的环境下，武装力量也许会发挥决定性的作用。

　　约旦与叙利亚：传统合法性起到保护作用

　　与穆尔西一样，约旦国王侯赛因在1957年也受到了部分民众的捍卫。但与穆尔西不同的是，他还受到了部分军方的拥护。他的合法性主要来自深植于贝都因法律概念之中的传统王朝权威。侯赛因意识到了军队造成的潜在政治威胁——事实上，他能登上王位，就是军队干政的结果：据说他的祖父就是遭到了一名心怀不满的军官暗杀——但他既不手握强有力的情报系统，在政治上也没有成熟到能够防止政变发生的程度。唯一能保护他免受军事政变的就只有民众的支持，以及部队对他个人的效忠，而这种效忠在很大程度上是建立在传统合法性基础上的。反对派则是一个具有法理合法性的左翼政府，这个政府厌恶强有力的君主制、君主与英国的合作以及对以色列的立场。在一个泛阿拉伯主义军官团联盟(其领导人是陆军总参谋长努瓦尔和副总参谋长阿里•希亚里)的支持下，左翼分子在关键问题上开始与国王发生冲突。最关键的是，他们要求任命一名左翼首相，并且威胁国王如果不从的话就要发动政变。然而，军队中忠于国王的贝都因派得知了这一阴谋，闯入军队大营，威慑了任何涉嫌参与政变的人。稍后，侯赛因也来到营地质问图谋政变者，他受到了贝都因派的热烈欢迎。由此，他的统治以及军队对国王的忠诚都得到了确认。

　　尽管此后侯赛因又经历了数次危机——两年后，另一起政变企图被挫败，13名军官被逮捕(副总参谋长萨迪克•沙雷也涉嫌参与其中)——但公众对国王的支持充分制约了来自军方的威胁。这也确认了一点：约旦河东岸的贝都因部落认为侯赛因统治的合法性是完好无损的。与贝都因部落的联盟深入到了军队内部——自约旦建军初期，军队就是由部落主导的。1956年时，13个团(部队总数达25000人)中有7个是被贝都因部落主宰的，他们对国王极为忠诚。这些大多是炮兵战斗部队。于是，国王成功地将自己的权力基础延伸到了武装部队里，归根结底，正是这一点使得他免受政变威胁。

　　类似的例子是时任叙利亚总统哈菲兹•阿萨德的兄弟里法特于1983年发动的未遂政变。尽管公众并没有自发反对未遂政变——这一点与约旦的情况不同——但数支核心部队依然忠于哈菲兹。其部分原因在于，尽管他夺得权力的方式是非民主的，但他的合法性依然受到民众承认。通过推行经济改革，哈菲兹赢得了不少民众的支持，尤其是大马士革的商业领袖。作为叙利亚历史上第十二次军事政变的策划者，哈菲兹却是第一个知道如何才能巩固权力的人物。关于他的统治，格外有趣之处在于：他成功地将自己的合法性传给了儿子兼继承人巴沙尔。当哈菲兹于2000年去世后，不仅仅临时总统宣布将巴沙尔晋升为军队总司令，高级军官也都向他表示了效忠。考虑到直到原计划中的继承人、巴沙尔的哥哥巴西勒于1994年死于车祸，巴沙尔才返回叙利亚，这样的局面是出人意料的。巴沙尔并没有太多时间来接受军事训练和建立自己的根基，但他成功地利用了父亲的合法性，赢得了军队(如果说不是更广泛的社会)的效忠。

　　土耳其：法理合法性居于首要地位

　　许多因素导致了2016年7月的土耳其政变失败，其中，公众的激烈反应尤其重要。尽管变得愈发具有威权倾向，但作为民选领导人，埃尔多安的合法性依然十分牢固。他在政变发生后的视频讲话中呼吁公民走上街头，展示对自己的支持以及对政变的反对。他发出的文字信息同样起到了动员民众的作用。更加重要的是，人们响应了他的号召。在伊斯坦布尔和安卡拉，上万示威者聚集了起来，公然表示对武装力量的蔑视。总体而言，这是由于政府的合法性胜过了军队的合法性。在民众对政府并无不满的情况下，武装力量低估了埃尔多安合法性的分量。

　　尽管如此，依然存在大量反例，公众对中东地区领导人被军队推翻没有表示反对，甚至还表示赞同。1958年时，人们在巴格达街头欢庆君主制被推翻;正如纳赛尔失望地指出的，1952年时，埃及国王法鲁克被推翻并未引发公众的反对;2011年时，公众率先反对穆巴拉克，最终军队废黜了他。在这些案例中，公众要么主动、要么被动地默许了军队干政的行为，因为政权已经丧失了合法性。

　　值得注意的是，文职部门领导人本身具有军方背景，并不一定就能使他们免受武装力量的批评，或是他们的合法性就不会受到军方质疑。尽管穆巴拉克、萨达特、纳赛尔、哈菲兹和卡扎菲都是在军方协助下掌权的，但他们最终依然遭到了武装力量中部分势力的反对。原因在于，一旦这些前军官掌权，在文武关系中他们就站到了文职部门这一边，就必须监督、领导和控制军方;也就是说，他们改换了阵营。

　　结论

　　中东地区各国的文武关系在在不同，但大多有着突出的共同特点：归根结底，文武关系并非事关国防与安全，而是关乎权力。权力斗争不仅仅扭曲了本可以建设性交流为基础的文武关系，更对这些国家的安全状况产生了负面影响。对此，文武双方都应受到指责。不过，本文关注的是中东地区的文职领导人为何难以发挥调解、监督和领导安全部门的作用。原因主要在于此前并无此类分析。通常的假设是：安全部门改革，以及更进一步的文武关系改革，只有在彻底的民主国家才有可能发生，因此也就没有必要分析在这些非民主的或是不彻底民主的国家里，文职部门是如何试图控制武装力量的。

　　这种观点误读了武装力量与文职部门之间的互动关系。在并非彻底民主的国家里，文武关系当然经常处于紧张状态，但文武关系依然存在。更加重要的是，无论文武关系如何，武装力量都要确保完成保障安全这一首要任务。没有安全，这些国家就无法形成“韧性”，改革也无法推行，经济无法正常运转，也许最为重要的是，转型到民主也就不可能实现——利比亚就是前车之鉴。在实现彻底民主之前就改进安全部门的治理，还有可能成为有助于更加透明与民主的一块重要的垫脚石。

　　对于希望改善文武关系的外部行为方而言，以下几条务必牢记在心。

　　首先，外部人士会发现自己很难改变文武关系所处的整个社会-政治环境，他们必须接受某国安全文化的独特之处，甚至是奇怪之处。归根结底，重要的是文武关系有助于就安全问题进行更有效的、更具建设性的交流，而不是符合文武双方和谐一致这一虽理想化但无法实现的模糊目标。

　　其次，就技术方面而言，外部行为方可以在客观控制这一领域做出巨大贡献。建立监督预算的官僚机构，帮助增强议会国防委员会的工作能力，改革国防部，起草国家安全战略(中东地区多数国家都没有此类战略)和军事准则，都不仅仅有助于监督武装力量，更有助于明确各自的职责。这些措施固然无法解决有关文职部门合法性或民主程序不足等问题，但终归有助于提高效率，加强合作，建立互信。无论如何，它们都有助于国家机器的巩固，以及在各个层面上塑造“韧性”。

　　第三点也许也是最重要的一点，务必将文职部门和军方都当作合作伙伴来对待。如果武装力量认为改革措施的目的在于实施惩戒性的控制，那么他们就很有可能形成强硬的防卫机制。打破文职部门与军方之间的权力斗争文化，需要时间和资源，但这是前进的唯一道路。如果文职部门和军方互不信任，那么双方的要求都将无法得到满足，安全状况就会受到损害。

　　(相关简介：Florence Gaub，欧盟安全问题研究所(EUISS)高级研究员。本文原文为英文，刊于欧盟安全问题研究所网站(网址为http://www.iss.europa.eu/uploads/media/CP_139_Arab_civil_military_relations.pdf)，为2016年10月的第139期Chaillot Papers。限于篇幅，未保留文章注释。)

　　文/Florence Gaub(德国)

　　前言

　　对于欧盟而言，安全部门改革并不是一项新的议题，不过近来这一话题再度成为热点。欧盟委员会和欧盟对外事务部于2016年7月发表了联合通报，由此创建了向伙伴国家提供支持的新框架。欧盟意识到了此前采用方法的不足，并且考虑到了新的战略环境，如今正致力于通过更加全面的方式协助第三方国家。对武装力量实施“有效的民主控制与监管”对于增强安全部门的效用和透明度都至关重要，因此，文武关系也就成为这一方案的一个组成部分。

　　然而，在中东与北非地区，这一领域恰恰是改革的难点之所在。这不仅仅是因为中东地区多数国家的政治制度都不是彻底的民主制，还因为这些国家的文武关系往往沦为了文职领导人与武装力量之间的权力争斗。数十年来，该地区的文武关系总是体现为这样的形式：要么是通过政变推翻政府，要么是未遂政变导致武装力量遭到报复。近来土耳其的未遂政变，以及2013年埃及时任总统穆尔西被推翻一事，都证明了这一事实：这些年来，中东地区的文武关系状况并无太大改善。要想对该地区的文武关系进行改革，首当其冲的是透彻地理解文武双方的互动机制。

　　然而，关于该地区文职部门对国防部门监管状况的研究少之又少。有关安全部门改革的研究大多专注于考察如何确立民主机构对于安全部门的控制;在民主制完全确立之前便试图对安全部门施加某种控制的尝试则被视为是徒劳无功的。但是，安全部门改革并非仅仅是一项有助于推动民主化的工具——事实上，欧盟新近发布的这份框架将人身安全(而非文职部门对国防部门的监管)的确立列为了首要目标。也许需要通过保障人身安全，来为民主化铺路：因为安全部门的改革的确能够先于民主化实现，改革后更具效用的安全部门当然也能够为民主化做出贡献。此外，关于中东地区安全状况的多数研究关注的都是武装力量本身，而不是试图控制武装力量的那些文职领导人。

　　然而无论是在半民主体制下，还是在威权体制下，要想创建高效、透明的安全部门，文职领导人的作用都是至关重要的。文职领导人不仅仅应为安全机构提供资金、人员和下达战略指示，更应该确保这些机构不会产生公然的政治野心。因此，中东地区(对内及对外)安全部门的糟糕表现同样也是文职当局缺乏效力所导致的。对文职部门的失败进行分析正是本文的目标。

　　可见，对于中东国家文职部门对安全部门监管状况的分析已是姗姗来迟，尤其是考虑到该地区文职领导人普遍未能肩负起监管安全部门的职责这一事实。无论是负责对内还是对外的安全部门(警察或军队)，情况都是如此。不过，本文主要考察的是武装力量及其与文职部门之间的关系。之所以有此侧重，主要原因在于：在中东地区军队同样履行着维持内部安全的职责，它们对文职决策者构成的威胁也比负责对内的安全机构更加严重。

　　一、关于文武关系的基本情况

　　文武关系可能体现为多种形式，不过基本都蕴含着内在的紧张关系。

　　首先，文职部门在形式上控制着军方，但实际上军方随时都有可能推翻文职监管者。理论上，在二者的关系中，文职领导人扮演的是“委托人”的角色，军方则是“代理人”：文职部门出于自己的需要，创建出了军方，为其提供资金和人员，并对其下达战略指示。但事实上，二者之间的不对等性被削弱了，因为武装力量握有武器，并垄断着集体暴力的使用权。因此，有些讽刺的是，为保护政治实体而创设的这一机构同时又具备了威胁乃至摧毁该政治实体的潜在能力。

　　其次，由于二者之间这种内在的紧张关系，文武双方都愿意彼此之间保持一定距离。二者都厌恶对方干涉本方事务：军方会试图限制文职部门对本方事务的干涉，文职部门同样试图限制军方的政治影响力。然而，如果二者之间的距离过远，双方的共同目标(保卫国家)就无法实现了。保卫国家领土是一项双方共享的责任，这就要求双方在战略、组织、行动和社会等领域展开合作(而不仅仅是文职部门对军方的控制)。

　　当二者关系中的根本目标遭到遗忘时，文武关系就会恶化。如果二者之间的互动沦为了权力斗争，那么保卫国家——这是军方的首要任务，也是其“存在的理由”——就会不可避免地受到损害。一旦文武关系脱节，就可能出现两种极端场景：要么是武装力量干政(例如2016年夏天的土耳其和2013年的埃及)，要么是军方无法行使职责(例如2011年的利比亚和2014年的伊拉克)。

　　事实上，如果没有对方的协助，任何一方独自都无法有效地保卫国家;二者彼此之间是相互依赖的关系。文职部门需要军方的专长，军方则需要文职部门提供资源和一定程度的行动自由。所有行为方(无论是文职还是军方，无论是地区性的还是外部的)的目标都应该是建立具有建设性和韧性的关系，不仅仅能够适应改变中的状况、克服危机，还能够带来安全。如果没有安全，经济繁荣、政治改革和进步都无从谈起。在此，“韧性”是个重要的术语：归根结底，文武关系必须建立在一系列交流的基础上，这些交流必须足以承受分歧、冲突和权力斗争，而不至于令整个体系陷入瘫痪。

　　因此，务必在文职部门和军方的目标之间达成微妙的平衡：文职部门希望军方服从自己的命令，并以最有效的方式将之付诸实施;在事关国防的重大决策上，他们希望获得“事实上的”(而不仅仅是“法理上的”)主导地位。军方希望自己提出的专业建议能够被严肃对待，能够获得适当的资源和人手，并且享有足够的行动自由。只有当这两组目标(至少是部分地)达成时，才能有效地保卫国家。就本文讨论的情况而言，建设性的控制机制显然要比威权式和惩戒式的方式更有助于令军方尽忠职守。

　　因此，文职领导人的任务包括定期与军方领导人交流意见，以便利用其专长;通过控制预算和军事准则等方式对其组织进行监管;为其提供适当的资源。对军方的控制和干涉必须是有限度的：过度控制和干涉会导致军方心生怨恨之情，也会损害军队在战场上的战斗力。

　　除了这些概括性的方针之外，在文职部门和军方领导人的共同打造之下，文武关系可以呈现为不同的形式：文武之间的互动有着多种形式，这取决于不同的国情、地缘战略及文化背景。因此，不应将文职部门和军方之间的联系理解为一系列结构或程序，而应将其理解为需要通过特定的结构或程序来进行管理的一系列“关系”。这些关系可以呈现为多种不同的形态。

　　广义来说，文职部门可能以平等伙伴的身份与武装力量展开具有建设性的合作，同时发挥制约后者的作用(这是最理想的情况);文职部门可能过度控制武装力量(这种情况被称为“警治式的控制”);文职部门和军方可能共存，但军方的权力要大于文职部门(这种情况被称为“军权国家”);最后，军方可能干政(即“监护型国家”)。如果文职部门和军方都不构成具有凝聚力的团体，那么二者之间也就不可能建立起任何关系。上述范式均能够实现对国家的有效保卫，甚至能够为文武关系的平稳运转奠定基础：文职和军方领导人在军官团的社会构成、政治决策过程、征兵方式和军事准则等问题上达成一致，将是至关重要的。不过，在民主制的背景下，上述范式中只有前三种是被允许的。

　　文职当局要想在文武关系中发挥建设性作用，就必须具备某些属性。除了合法性之外，这些属性还包括机构、资源、信任，以及了解该如何与武装力量展开合作。如果文职部门缺乏上述一到数项属性，并面对着一个在定位、结构、凝聚力、自主性和认同感方面都强于自己的军事机构，前者要想控制后者就会非常吃力。因此，在内部威胁严重、外部威胁微弱的国家，文职政府在文武关系中就会处于更加弱势的地位;在内部威胁微弱、外部威胁严重的国家，情况则恰恰相反。中东地区的国家大多属于前一种，其文武关系的态势也能够佐证我们的假设(而在内部和外部威胁都很严重的国家，文武关系往往会很糟糕)。

　　理想的状况是，强有力的文职组织与强有力的军事组织合作，共同致力于保卫国家这一目标。

　　最后，在考察文武关系时常常被忽视的一个行为方是公民社会。不过，在本文讨论的这一地区，文职部门与军方的互动往往都发生在公民社会之外——最近土耳其的事态就证明了这一点。因此，本文所关注的不仅仅是文职部门对军方的监管，还会对作为更加广阔的社会与国家背景的文武关系进行考察，同时更加侧重于文职部门。

　　本文发现，文职部门(既包括文职领导人，也包括公民社会)在多条阵线上都尚未成功地建立起与军方的建设性关系。该地区的文职行为方在施加控制时不会使用非惩戒性措施，不会平等地与军方领导人交流意见，会蓄意地将武装力量政治化。此外，由于合法性不足，在不得不与军方展开权力斗争时会处于弱势的地位。安全部门改革固然有助于改善某些问题，但另外一些问题则是更加广泛和长期的社会进程导致的。安全部门改革提供了有助于文职部门对军方实施监管的机制与程序，然而，就武装力量与文职领导人或公民社会的关系而言，这些措施很难在短期内便见效。

　　二、主观控制，还是客观控制?

　　在中东地区的许多国家，文武关系往往沦为了权力斗争，并占据着二者之间关系中的核心位置：文职部门领导人努力试图防止武装力量动用暴力手段来反对文职政府。为了实现这一目标，该地区的领导人采取了诸多具有惩戒性的措施，这些措施被统称为“预防政变”。萨达姆曾声称“凭借这些手段，与我们不和的人根本不可能开走几辆坦克便推翻政府”，这足以证明上述战略的效力。“预防政变”的措施包括：利用个体的忠诚或是族裔身份;创设准军事结构;建立监控军方忠诚度的安全机构;策略性地强化军官的专业分工。

　　这些措施主要针对的是军方领导层，因为绝大多数政变都是由军官发起的。国家通过采取“预防政变”的措施，对武装力量制度上的特征和属性加以利用，从而确保军队在整个社会中无法取得过大的权力。

　　之所以选择采用这一策略，原因主要在于能够及时见效。不过“预防政变”措施也有弊端，会损害军方的效用和作战力。利比亚和伊拉克军队在面临重大危机时崩溃的结果就是明证。沙特阿拉伯和叙利亚等中东地区其他国家的军队同样受制于这一策略，也时常毫无战斗力可言。然而，如果文职领导人希望既控制军队，又保持其战斗力，完全可以采取不具备惩戒性的其他手段。

　　基本上，文职部门对军方的控制体现为两个维度，均使得军方远离政治。客观控制由文职部门的监管机制构成，主观控制则把军方吸纳进了文职部门之内。

　　客观控制机制包括宪法约束(例如关于谁有权宣战的规定)、清晰地界定军方的职责、文职部门控制军方预算和军事准则，以及文职部门对军方行为的监管。这些机制的共同之处在于它们都是成文的规章，使得文职领导人与武装力量之间的互动变得既透明、可预测，又常规。为了使客观掌控机制更加多样化，最好能够使得数个机构都参与这一过程：国防部、国会中的相关委员会、总统掌控下的相关部门，以及/或总理，等等。有效的客观控制机制能够确保文职部门与军方沟通，并掌握关键问题的最终决策权，但并非事无巨细地控制军方的所有行动。

　　总体而言，中东地区领导人对于这些具有建设性的控制机制的运用是非常有限的。在大多数情况下，军事决策权都不是被各方广泛享有，而是集中在少数人手中;对武装力量的控制机制也是惩戒性的，而非建设性的。与之相反的是，该地区的领导人更加倾向于对军方进行主观控制，即通过将武装力量政治化的方式对其施加控制。

　　受法律约束?宪法与国防事务

　　中东和北非地区现存的法律框架及管制程序表明，在某些国家，对武装力量的客观控制较为常见，在某些国家则不是。尽管实践往往距纸面上的理论相去甚远，但这些机制仍然能够被当作安全部门改革的出发点。

　　在埃及，一系列宪法修正案陆续削弱了文职部门对国防问题及军方的掌控力度。几乎所有用于对武装力量施加客观控制的手段不是被掏空，就是失去了效力。1923年的宪法规定，国王是军队总司令，有权宣战及任命和解除军官职务，但该宪法并未提及与军事相关的其他问题。然而，尽管在理论上掌控着武装力量，但埃及国王法鲁克并未有效地动用这些权力，最终导致了1952年的军事政变。此后，1971、2012、2014年的埃及宪法陆续扩大了武装力量处理自身事务的权限。其中，最新版本的宪法无疑在某些方面达到了极致。

　　根据2014年的宪法规定，总统是武装部队的最高统帅，不过，他需要征询国防委员会(该机构有15名成员，由总统担任主席，行政及立法机构的文职和军职领导人均参与其中)的意见，并且需要获得国会三分之二以上多数同意才能宣战。这一规定强化了武装力量和立法机构在战争相关问题上的作用;而且，在国会休会期间(例如在2012和2015年)，赋予了军方最终决定权。2014年的宪法还规定，国防部长是总司令，在一定程度上能够与最高统帅分庭抗礼，而且并未详细阐述这两个职位的差别。

　　自从2014年以来，国防委员会的权力得到了进一步增强，如今该机构监督(而不是控制)着军队预算。理论上，负责监督军队预算的机构是国民大会，然而，由于预算细节未被披露，因此国会没有办法实施有效监管。军方的经济行为没有被列入预算，因此完全处于文职部门的控制范围之外。此外，值得注意的是，国防委员会最初是于1971年由弱势总统萨达特创立的，目的在于控制军队，但在很大程度上并不活跃。直到穆尔西就任总统的两周之前，军队才重新激活了这一机构，这一次的目的在于控制文职领导人。

　　这部宪法还首次将一个由高级军官组成的组织(武装部队最高委员会)制度化。尽管武装部队最高委员会的历史可以追溯至1954年，但其地位并未被载入宪法之中。文职部门对该组织的控制是通过总统务必出席其会议这一规定实现的。该组织于2011年在穆巴拉克缺席的情况下召开会议，这成为表明军方正在抛弃穆巴拉克的最初信号。2013年，在废黜穆尔西前夕，该组织再度重复了这一手法。自从2014年以来，武装部队最高委员会的长官由国防部长担任;而根据宪法规定，如今国防部长一职必须由军人出任。最后，2014年的宪法宣布“武装部队属于人民”，由此在事关与文职部门的关系问题时赋予了军队以特殊地位，并仍然保留了在涉及军事安全问题时允许在军事法庭上审判平民的条款。由此，埃及文职部门几乎失去了对国防部门进行监督的一切正式手段。

　　伊拉克起初和埃及一样，在宪法中规定军方行为要受国王和议会监管。在1958年的政变之后，临时宪法只是将伊拉克军方称为革命的“助产士”，并未提及管理国防事务的制度设计问题。在1963年阿拉伯复兴社会党发动政变后，伊拉克中止了宪法，由各个革命指挥委员会行使立法职能，这些机构可以自行其是。最后，1970年的宪法明确地将武装力量置于文职部门的权威之下。理论上，革命指挥委员会成为了该国的最高权力机构。它拥有与国防相关一切事务的决策权，包括宣战、监督预算和选举总统——在必要时，还有权将一切权力都转交给总统。此外，该宪法还赋予总统以“最高统帅”的头衔，以及任命军官、监督各部门的特权。尽管这一体制显然是威权性质的——没有任何条款对革命指挥委员会的成员如何产生作出规定——它却赋予了军队明确的角色。不过，这些条款也损害了武装力量的战斗力，直到今天人们依然能够感受到这一后果。

　　2005年的宪法至少在理论上确立了平衡的文武关系框架。第九条明确规定，伊拉克军方“应处于文职部门的控制之下，而且不应该干涉政务，在权力移交过程中不应发挥作用”。在许多军事相关问题上，议会都被赋予了重要的话语权。宪法还禁止从普通士兵到政府部门员工在内的军方人员参与政治活动，例如竞选公职，但保留了他们的投票权(这与埃及和突尼斯等国的情况不同)。宪法还明确地将军队的司法管辖权限定为“由武装力量成员犯下的军事性质罪行”。尽管宪法勾勒出了文职部门控制军方的理想蓝图，但这一计划却遭到了总理马利基的挟持。马利基将议会和国防部都排挤到了一边。于是，伊拉克宪法成为设计精良但执行不当的典型。

　　对阿尔及利亚宪法进行考察，我们能够发现武装力量的权力逐渐受到了文职领导人的遏制，但这样的结果并不一定是通过建立具有建设性的文武关系来实现的。起草于1963年的该国首部宪法突出强调了军方对于阿尔及利亚独立的贡献，宣布军方是游击组织“民族解放军”的直系后裔。该宪法还明确表示，武装力量“以政党为框架，继续参与到政治活动和国家的社会与经济建设之中”。尽管宪法宣布总统是武装力量的最高统帅，并赋予其任命军官和宣战的权力(需经议会许可)，该宪法依然确立了阿尔及利亚军方的政治角色，令其权力超出了通常的国防任务之外。

　　此后，历经1976、1989、1996年的三部宪法，情况有了很大改变。早在1976年，政治机构就确立了自己相对于军方的主导地位，但武装力量作为民族独立“助产士”的特殊地位(以及退伍老兵的特殊地位)依然未变。该宪法同样在国防任务之外还赋予了武装部队“保护经济领域”的职责，这反映了阿尔及利亚当时的社会主义倾向。1989年和1996年的两部宪法都进一步削弱了军队的地位(2016年的宪法修正案未提及武装力量)。宪法的前言依然强调了阿尔及利亚独立战争的重要性，但如今突出的却是“民族解放阵线”这一文职部门的作用。保卫国家这一任务依然是“围绕着武装力量展开的”，令其在负责国防的各个机构中处于“平等但居于首席”的地位。这也是宪法中唯一提及军方之处。

　　总统依然拥有咨询议会和高级安全委员会(该机构成员包括议长、总理以及国防部长、外交部长、内务部长)后宣战的权力，他也仍然是武装力量的最高统帅。和国家其他部门的预算一样，军队预算同样要接受议会的审查。因此，阿尔及利亚宪法对谁掌控着有关国防事务的法定权力作出了明确规定。但总统的权力要比议会的权力大得多。

　　与阿尔及利亚的情况一样，过去十年来，土耳其的文武关系也在逐渐向着文职部门倾斜。在二战结束后的数十年时间里，土耳其军方成功地将其政治地位制度化了。尽管总统保有军队总司令的头衔，军方依然享有大量自由。例如，1961年的土耳其宪法(于1960年政变后生效)创设了国家安全委员会。尽管其成员半数为文职人员，半数为军官，但该组织实际上是把军方对部长会议的建议权制度化了。该宪法还对国家安全作出了相当宽泛的定义：“保护国家的宪法秩序，保护该秩序在全国范围内存在。”由此，土耳其军方还获得了国防事务之外的建议权。1971年和1980年的军事政变后，这一建议权得到了进一步加强。此外，与埃及的情况类似的是，宪法将武装力量的角色规定为“宪法与法律的担保者”。这一相当模糊的说法令军方获得了在行政部门之外的活动空间。土耳其武装力量内务法的第35条进一步体现了这一点：“土耳其武装力量的义务在于保护和维系土耳其的家园以及本宪法规定下的土耳其共和国。”军官总是将这一条款解读为他们有权解除文职领导人的职务。

　　对此，土耳其的北约成员资格起到的缓和作用是有限的。自从于1952年加入北约以来，土耳其一共经历了四次政变。土耳其并非唯一经历过政变的北约成员国：当希腊和葡萄牙政府分别于1967年和1974年被军方推翻时，这两个国家也都是北约的正式成员。通常而言，北约对于成员国的内部政策都会睁一只眼闭一只眼。可以这么认为：北约要求其成员国的国防部门推进现代化、增强透明度，这对于这些国家的文武关系有着正面作用，但并不足以抵消各国政策的影响。

　　此外，1961年和1982年的宪法都含有保护军方在执政时期通过的法律免于因不合宪而遭到挑战(即使在军方统治终结之后)的条款，大赦法也保护了军事委员会的成员，令其免于遭到起诉。不过，在过去十年间，军队的显赫地位遭到了削弱。国家安全委员会中文职成员的数量增加了，该机构则于2001年被削弱成了一个顾问性组织。2010年的公决为通过宪法修正案来废除大赦条款铺平了道路。随后，参与1980年政变的两名领导人于2012年接受了审判，这也为对过去及当下的政变策划者展开进一步调查铺平了道路。

　　黎巴嫩则是一个突出的反例。根据宪法规定，总统是军队的总司令(但根据不成文的国民协议，这一职务只能由马龙派基督徒出任)，并由议会选举产生。总统有权宣布进入紧急状态，但需要获得总理(通常是逊尼派穆斯林)的同意，并通常仅维持一周时间，更长时间的紧急状态需要获得立法部门许可。理论上，总统将决定军方的晋升、薪水、设备、部署和预算等事务，但必须获得部长会议的许可。

　　沙特阿拉伯并没有宪法，而是凭借一系列“基本法”来进行统治：根据这些基本法，国防相关事务完全归国王控制。根据阿联酋宪法，最高统帅是一个依据法令设置的职位。事实上，自该国独立以来，这一职务一直由总统担任。就沙特阿拉伯和阿联酋这两个案例而言，人们并不清楚决策者在国防事务上是如何作出决策和收集信息的。

　　中东地区的多数国家都在一定程度上建立起了关于国防问题的法律架构，但主要的问题还不仅仅在于制度与实践之间的差距。一个机构(通常是国家首脑)而非数个文职机构居于主导地位，这往往意味着透明度严重不足，结果就是，武装力量会被政治化，或是受到惩戒性的控制。

　　军方的文职人员?关于国防部

　　在文武关系中能够发挥重要作用的机构之一就是国防部。它们起草、批准并执行国防政策，组织、协调并实施与国防相关的全国性行动。如此一来，国防部就既成了一个施加控制的组织，又要受到其他机构的控制：它们在监督武装力量的同时，又要对更高一级的行政机构和立法机构负责。理论上，国防部负责评估地缘战略环境、风险与威胁，并参与起草安全政策。国防部既是行政机构的一部分，还能够就国防问题提议立法或是建立规章制度，包括预算案(前提是立法机构在发挥作用)。

　　在中东地区，国防部较少主动发挥作用。由于政策规划往往由更高一级的机构负责，因此国防部就成为了其他机构作出的决策的执行者。此外，多数国防部都并非由文职人员任职，而是完全由军方人士构成。这进一步削弱了文职部门对国防事务的影响力。

　　在埃及，最近一部宪法规定国防部长必须是军人。事实上，自1930年代以来，这种做法早已成为了惯例：自1952年以来，埃及的19名国防部长全部来自军队;而在法鲁克国王统治期间(1936至1952年)，7名战争部长中有半数来自军队。由此，国防部已经不再是一个文职机构了。

　　自阿尔及利亚于1962年获得独立以来，在24任内阁中，国防部长一职总是由军官担任，而国防部长与总统常常是同一人。胡阿里•布迈丁、沙德利•本•杰迪德、利亚米纳•泽鲁阿勒等军官都在获得国防部长一职后升任了总统(并仍然以国防部长的身份参加部长会议)。阿卜杜勒-阿齐兹•布特弗利卡也许是阿尔及利亚总统中文职色彩最重的一位，他事实上从未行使过国防部长的职责，但形式上一直保有这一头衔。布特弗利卡和本•杰迪德都任命了军官担任国防部副部长，由他们在事实上负责国防事务。1980年代时的国防部副部长阿卜杜拉•贝勒胡沙特上校同时也是执政党中央委员会的一员。因此，文职部门对武装力量的实质性监管受到了限制。

　　相比之下，黎巴嫩的国防部长大多都是文职人员，就职时也大多是议员。在该国独立至今的54名国防部长中，只有7人是例外：军队司令官福阿德•谢哈卜分别在1952年和1956年的危机时刻两次担任这一职务，为期数月。1988年时的米歇尔•奥恩同样如此。总理拉希德•卡拉米在内战初期将这一职务与总理职务及其他行政权力融合到了一起。前总统卡米耶•夏蒙于1976年同时担任了国防、内务和外交三个部长职位。

　　和黎巴嫩一样，自1970年代以来土耳其的国防部长大多都是文职人员和议员。这表明，文职人员担任国防部长，并不能自动保证文职人员控制武装力量。在此之前，土耳其和该地区的通常情况一致，也是由军官出任国防部长。然而，担任此职务的文职人员被更换的频率很高，这表明过于接近武装力量的个人总体而言是不被信任的。自1920年以来，土耳其从没有哪个国防部长的任期达到两年。不过，就连更加强势的总参谋长一职情况也并未好太多，平均每人的任期只有三年。

　　突尼斯、约旦的情况也很类似。突尼斯自独立以来的27名国防部长都是文职人员，但事实上，国防事务往往掌控在总统手中(无论是布尔吉巴，还是本•阿里，都是如此)。国防部长的任期平均仅有两年，频繁换人保证了国防部长无法与武装力量建立起危险的亲密关系。在约旦，国防事务通常由文职首相负责。扎伊德•伊本•沙克尔是个例外，在三度出任首相之前他曾是一名将军。

　　2003年的伊拉克宪法规定，国防部长人选必须经过议会确认。此后，这一职务便一直由文职人员担任。然而，伊拉克战争后，将该部门重组为纯粹文职部门的努力遭遇到困难。最初的计划是改革萨达姆时代的国防部，但联军临时政府决定进行彻底重建。结果就是，既不存在“制度记忆”，也不存在关于国防部应发挥何种作用的蓝图。短短六个月内，在没有伊拉克人参与的情况下，新国防部便成立了。伊拉克政府从联军临时政府处接手的是一个并非自己创设的国防部，其人员也并非它自己选择的。

　　伊拉克政府接管该机构后，便决定调整联军临时政府留下的结构和人员。新成立的部门无力抵御政治干涉，大规模的人员调整随即发生。与此同时，伊拉克军方迅速壮大，但国防部却并未如此，这导致美国和伊拉克都担心国防部将无力控制军方，而后者在国防专业事务上要胜过前者。马利基将特种部队行动总部从国防部迁出，搬入了自己的办公室，并利用这一机构不受监管地打击政治对手(此前，类似的举动需要获得国家安全部长级会议的许可，该会议成员包括总理、司法部长、内务部长、国防部长，以及联合指挥部的总参谋长)，此举导致国防部被进一步边缘化。

　　最后，沙特阿拉伯国防部一直掌控在文职人员手中。在近50年时间里，王储苏尔坦•本•阿卜杜勒-阿齐兹•阿勒沙特和王子(现任国王)萨勒曼先后领导该部。

　　在以上这些案例中，没有哪个国防部能够有效地履行政策规划和管理军务的职能。相反，它们不是被武装力量军事化了，就是被文职领导人边缘化了。

　　议会监督

　　由于安全部门改革带有浓重的民主色彩，因此议会在对国防部门的监管中就将发挥至关重要的作用。各国议会或其专门委员会通过起草、批准或接受国防政策相关报告的方式在这方面发挥作用。议会既可以仅仅低度参与相关程序，也可以积极地制定国防政策，包括批准军事任务。尽管中东地区多数国家都有着某种形式的立法机构，但它们很少充分参与国防事务。

　　例如，埃及议会的国防委员会在国防事务上就没什么话语权。尽管国防委员会负责批准国防预算，但预算开支并未被列出，而且也不涉及军方的其他经济活动。尽管需咨询议会意见后才能作出宣战的决定——此前历部宪法中无此规定——但议会仍然不是一个决策和监管机构。此外，议会本身的选举方式被认为是“不够自由的”，而且其成员中包含过多的退役军官，例如国防与国家安全委员会主席卡迈勒•阿米尔。因此，很难认为埃及议会在国防事务上能够发挥监督作用。

　　伊拉克议会被马利基及其过于强势的行政机构轻易地排挤到了一边。尽管在纸面上，总统、军队总参谋长、高级军官、国防部长等职务的任命以及预算的通过都需要得到立法机构的许可，但伊拉克的安全及政治局势意味着这些规定很难落实。后萨达姆时期的首届议会尤其受困于出席率不足的问题——由于出席率甚至不足24%，好几次会议都不得不延期了。造成这种情况的部分原因在于暴力肆虐，导致出席议会的旅途变得过于危险。不过，抵制议会(更不必提选举了。部分逊尼派省份的许多选民就抵制了2005年选举)也成为表达不满的一种手段。在2010年长达一年的组建政府过程中，行政部门完全是在单独行事，导致伊拉克军队的掌控权完全落入了马利基的手中。不受议会制约的他直接对国防部事务、指挥结构、军官任命和战略决策进行了干涉，并直接导致了2014年伊拉克军队面对“伊斯兰国”时的溃败。2013年时，由于缺乏监督，1.22亿美元被用于采购假的炸弹检测器。此后，新任总理阿巴迪的改革意图在于重建伊拉克文武关系的平衡，包括改革国防部，以及要求军方定期向议会的国防委员会作证。

　　土耳其议会只是在2003年以来才变得愈发重要，其对于军方预算的监管权被逐步加强了。然而，截至2011年，依然难以取得真正的进步。透明国际将土耳其的国防预算透明度评为“中至低级”。这部分是因为议员能够获得的关于国防预算的信息十分有限，从而无法充分进行监督。此外，与其他政府部门预算不同的是，公众无法获得议会对于国防预算讨论的材料。此外，和埃及军方一样，土耳其军方也从事其他经济活动，国防预算并不会反映这方面的情况。一项1985年的法律允许“国防工业支持基金”以预算外的方式为采购武器和其他设备提供资金，这项基金的资金大多来自于有偿军事服务、国家彩票和赌马收入。据估计，在1987至2000年间，土耳其军事开支的近14%都来自这一基金，但并未反映在国防预算内。国防委员会理论上负责监督军事开支，但实际上既不能监督国防预算，对于武器采购也没有发言权，事实上要听命于国防部。最后，土耳其议员也很少动用其他监督手段(例如议会质询)。

　　黎巴嫩国防委员会过去曾发挥着重要的监督国防预算的作用，如今也仍然在一定程度上行使着这一职能。不过，根据1979年的国防法，国防委员会发挥得更多的是监督作用，而不是政策规划的作用。预算并未被逐条列出，但有时议员也能够把握机会，实施监督。议会于1970年通过了一项法律，要求只有在文职部门的命令之下，才能在国内调动军队。在1971年时，委员会副主席雷蒙•埃迪还曾要求获得关于“用2700万里拉采购武器”这一语句的更多信息;当他得知这笔拨款是用于采购幻影战斗机时，他表示预算中并未提到这种战机，而且议会理应不仅仅知道花了多少钱，还应当知道钱花在了何处。1972年时，委员会对所谓响尾蛇导弹丑闻进行了调查——一家法国公司并未交付导弹，但在合同到期后，却从黎巴嫩内阁收到了订单总金额的7%。议会揭露了腐败，并解除了涉事军官的职务(包括总参谋长)，同时将武器与弹药协定相关案件的司法管辖权从军事法庭转移到了文职的高等司法委员会。此外，该委员会还于1974年将媒体案件的司法管辖权从军事法庭转移到了上诉法院。

　　自从长达15年的黎巴嫩内战结束以来，议会屡屡成为政治僵局的受害者，无法就预算问题进行投票。然而，与伊拉克(其议会制度已被大大削弱了)及突尼斯一道，黎巴嫩仍然是仅有的能通过正式的立法机制来对国防开支及国防政策展开争论并实施监督的阿拉伯国家。

　　突尼斯有着阿拉伯国家中仅有的能够接近理想中控制与监督功能的议会，但面临着人员和资金不足的问题。

　　三、合作，还是保持距离?

　　由于中东地区的文武关系往往呈现为权力斗争，而非合作，因此文职领导人通常都更愿意避免与武装力量接触。然而，武装力量与文职部门之间的距离并不一定就能保证文武关系具有建设性和专业性。事实上，文职部门和军方相隔过远有可能导致文武关系崩溃。文职部门参与不足会导致军事准则停滞不前，无法跟上该国的战略观念;军方参与不足会导致文职部门的决策犯下错误。就政治参与而言，文职部门如果希望防止潜在政变、增加军方战斗力的话，也需要把握军方的动向。这尤其涉及文武关系中的两大关键问题：一、如何(以及是否)采取军事行动;二、征兵和晋升等人事政策。对此类潜在的棘手问题的解决之道包括咨询和定期交流意见，以及建立常常缺乏的互信。

　　谁在反对?事关战争时的分歧

　　军队与文职部门之间距离过大的典型案例体现在埃及前总统穆尔西身上。尽管穆尔西最初成功地推行了文职部门的权威(至少看上去如此)，但他与武装力量就西奈半岛行动的分歧对军队作出推翻他的决定起到了重要作用。在他被推翻一周之后，时任武装力量首脑的阿卜杜勒•法塔赫•塞西在电视上就西奈半岛的行动宣布：“我不希望数数有多少次，武装力量会对出人意料的行动和措施持保留态度。”

　　穆尔西的错误在于高估了自己的权威。他在解除国防部长坦塔维、总参谋长安南、海军司令迈米什和空军司令哈菲兹的职务时并未遇到抵抗。他认为这意味着文职部门已经压倒了军方。同样的，穆尔西推翻了军队在他当选前不久发布的一份宪法宣言——该宣言赋予了军方极大的权力(包括完全的自治权，令总统不再兼任总司令，以及军方对宣战决定的默许权)——并且也没有遇到抵抗。另一方面，2012年的宪法赋予了军方极大的权力和活动空间，2014年宪法将之大多保留了下来。正是在穆尔西治下，国防部长变成了一个军方职位，宪法中加入了总统在宣战前必须咨询国防委员会的条款，军方获得了独立的司法管辖权。在政变之前的三个月，穆尔西将陆军、海军、空军统帅提升到和国防部长相同的级别，试图缓解文职部门与军方之间的紧张关系。作为交换，军方重申自己并不打算发动政变。

　　于是穆尔西得出了这样的结论：文职部门的权威已经巩固，武装力量执行了他的决策，作为回报，他赋予了他们广泛的权力。但穆尔西与军方在关键的战略问题上并未达成一致：军方希望更强有力地镇压西奈半岛的暴动，以及打击通往加沙地带的走私网络，穆尔西则希望更加宽大地处理这些问题。

　　关于战争和军事行动的分歧在文武关系中会反复出现。当文职部门不顾军官更加正确的判断，强行贯彻自己的意见时，往往会导致战略和战术错误。伊拉克的萨达姆就是这样的例子。在1980至1988年的两伊战争期间，他坚持要自己作出决策，无视来自前线的意见。1948年的阿以战争是另一个例子：无论是在叙利亚，还是在埃及，军官都警告文职领导人称军队还没有做好准备，随后执行的任务果然失败了。

　　类似的例子是土耳其。在2016年未遂政变前的数年时间里，土耳其军官与政府在对待库尔德工人党的政策上产生了分歧，军方曾与后者展开过多场战斗。当政府与库尔德工人党之间关系再度恶化后，政府向武装力量靠拢，采取了更加强硬的立场。然而，针对库尔德工人党的行动(尤其是在伊拉克境内)导致文职部门和军方均损失惨重。军方开始对轰炸土耳其境内库尔德工人党目标的计划产生担忧，转而责怪政府起初采取的温和立场导致了骚乱再度发生。

　　谁在赞同?关于军官团的构成达成一致

　　要想建立具有建设性且平衡的文武关系，就军官团的社会构成达成一致同样至关重要。如果文职领导人将许多军方不愿意接受的人(要么是由于其背景，要么是因为其专业能力)任命为军官，文武关系就会面临问题。

　　例如，利比亚前国王伊德里斯不仅仅在建立常备军一事上拖拖拉拉(他花了八年时间才建立了一支6500人组成的小型军队)，他任命的指挥官还都是忠诚但能力不足的昔兰尼加同乡，并且故意使得军队一直处于资金短缺的状态。当军方于1969年将他废黜时，就连忠诚于他的部队都无动于衷。

　　在约旦，1940年代时军官团对军队里的英国军官心怀不满。1948年时，军队总人数约为8000人，其中英国军官的人数为37人。人数虽不多，但却占据着最为重要的职位。一个自称为“自由军官”(仿效埃及)的秘密组织开始传播要求解除英国军官职务的小册子。关于政变的传言逐渐流传开来。

　　约旦国王侯赛因并没有进行镇压或是逮捕，而是选择倾听这些军官的意见。尽管他们对国王的统治构成了间接威胁，但国王却和他们建立了友谊。他们年纪相仿，都怀有民族主义情绪，这些因素使他们建立起了联系。随后，他决定解除英国司令格拉布的职务，并清除掉英国军官，最终任命“自由军官”组织的代表阿里•阿布-努瓦尔为新任司令。侯赛因之所以作出这样的决定，是因为他了解约旦军官(以及约旦民众)的心理。他之所以能够了解他们的心理，原因之一在于他与约旦军官建立起了亲密的关系。这并不是说，他是在威胁之下作出上述举动的;和谐的文武关系终归要在同意与互信的基础上建立起来;而且，侯赛因也没有理由选择将英国军官保留在军队里。相反，通过赞同多数军官的意见(他正确地认识到了这一点)，他保护并巩固了自己的地位。

　　土耳其近来的事态发展显然是将军官团作为了专门的打击目标，政府试图清洗军队中的反伊斯兰主义元素。未遂政变之后，超过1600名军官被解职，占军官团总人数的2%。对军队的清洗不可避免地导致武装力量变得高度政治化，并且会加深军官团中的愤恨情绪，因为解职与否的标准是人身和意识形态方面的忠诚，而不是军事技能。

　　在伊拉克，马利基将自己的人马安插进了主要由萨达姆时期的军官构成的军官团中——萨达姆时期的军官又重新被征召入伍了。这些“新融入”的军官缺乏军事技能，但拥有马利基的信任。然而，他们的存在使得军官团中的不信任情绪加剧，并且对凝聚力产生了负面影响。

　　黎巴嫩的情况略有不同，该国的军官是按照种族/宗教配额录用的。尽管这有悖于任人唯贤的一般原则，但作为一种透明的措施还是得到了广泛认可，因为这能够确保军官团中文职元素与军方元素达成平衡。由此，文职与军方领导人也达成了一致。

　　黎巴嫩的例子表明，不必遵照标准规则，文职部门与军方之间在关键问题上也能达成一致。关键在于，对于国防的目标是什么以及如何实现这一目标，双方需持有相同的看法。

　　四、保持中立，还是被政治化了?

　　中东地区的文职当局大多依赖于将武装部队政治化这一战略。政治化的方式有两种：自上而下(通过文职领导层)，或是自下而上(通过公民社会的各行为方)。无论采取哪种方式，令武装力量涉足政治的尝试都表明了政治上的弱点：当政治机构失败、没有表达不满的宪政空间时，文职部门才会召唤军方。

　　就自上而下的政治化而言，这可能是文职部门对军方的依赖(也就是说，可能是战争或国内危机所致)或缺乏合法性所造成的结果;就自下而上的政治化而言，这是因为公民社会认为这是自己改变体制的唯一途径。在完全不具备参与性的体制之下(例如萨达姆治下的伊拉克)，或是威权主义如此根深蒂固，以至于徒有其表的选举不足以催生变革之时(例如巴沙尔治下的叙利亚)，都可能发生这种情况。这时，平民会试图通过革命来催生变革。在中东地区，文职政客和公民社会各行为方都主动地试图令武装力量涉足政治。

　　埃及：“军民一条心”?

　　近来，在埃及军方干政之前，公民社会曾公开呼吁军队采取行动。在长达数周的示威之后，名为“反抗”的抗议运动与世俗的“救国阵线”均公开呼吁武装力量进行干涉。随后，这两个组织均拒绝把军方的干涉称为“政变”，而是认为这是获得了文职/公民势力授权的行动。更加隐蔽的事例是，在穆尔西统治期间，数位商界领袖拒绝进行投资，通过自己旗下的媒体表达对穆尔西的不满;甚至向示威活动提供资金。这些行为于2013年夏天达到了顶峰。其实，自穆尔西当选以来，呼吁军方进行干涉的呼声就在不断增强。

　　这些行为固然表明了文职部门/公民社会对穆尔西执政表现(尤其是他赋予自己许多超出宪法规定的权力)的不满，但这同样也是2011年一系列事件所导致的结果。当时，文职部门/公民社会呼吁武装力量不要采取反对示威的行动——据说，正是这些示威迫使穆巴拉克下台。不出意料的是，在这两年之内，公民意识到了以超出宪政框架之外的方式促成政权变更，是需要武装力量进行干涉的。此外，埃及历史上充满了文职政府试图将武装力量拉拢到自己这一边的事例。1940年代时，穆斯林兄弟会和“民族解放民主运动”都试图通过军方来促成政权变更。不过，不仅仅埃及文职部门会试图利用武装部队来实现自己的目标;当军队内部分别效忠于不同的对象时(一派忠于纳赛尔领导下的文职行政机构，一派忠于阿米尔领导下的军队)，文武关系也会恶化，因为这两派都试图将军队变成自己的权力根基之所在。结果就是，军队战斗力(如战略评估能力、领导能力，以及指挥与控制能力)被大大削弱了，这在很大程度上导致埃及于1967年战败于以色列。

　　伊拉克：登峰造极的政治化

　　在伊拉克和叙利亚，阿拉伯复兴社会党都是通过公然利用(滥用)军队来实现夺权目标的。在伊拉克，阿拉伯复兴社会党两度利用军队推翻了政府。最终，它将军队整合进了政权之中，以便对其加以控制。整合的方式之一是通过把军队变得“复兴社会党化”——在政变前后，向武装力量渗透都一直是阿拉伯复兴社会党的策略。在叙利亚，阿拉伯复兴社会党的行动也非常类似：它迅速地将此前在政治上十分多元的军队变成了被该党支配的势力。

　　马利基在伊拉克也采取了类似的行动(尽管涉及范围要小得多)：他绕过了常规的征兵和晋升程序来任命(常常是没有任何军事经验的)军官，目的是在军中安插自己的内线。马利基完全不顾指挥链和正式程序，便解除了对什叶派民兵持强硬立场的军官职务，与总理办公室关系密切之人则不必为鲁莽之举(例如搞砸了对恐怖袭击相关线索的调查)付出代价。马利基还开始将特种部队当作自己的个人安全机构，该机构很快就获得了“马利基敢死队”这一绰号(呼应“萨达姆敢死队”这一民兵组织)。2007年时，他将特种部队行动总部从国防部迁出，搬入了自己的办公室，并利用这一机构不受监管地打击政治对手。通过旨在控制军方的这些做法，马利基在不经意间使得军队政治化了，并由此削弱了军队的战斗力。

　　土耳其：从看门狗到贵宾犬?

　　土耳其近期的未遂政变使得政府能够为所欲为地清除武装力量中的反对派。由于军方曾在1996年采取了反对伊斯兰繁荣党的行动，正义与发展党自上台以后，便将军方视为了潜在的挑战者。因此，自从就任总理以来，削弱军队中反伊斯兰主义势力的影响力，就成为埃尔多安关注的焦点。针对军方采取的初步措施包括审判涉嫌密谋者，废除那些把军方的权力扩张至国防领域之外的法律。不过，在2016年的未遂政变后，政府不再仅仅试图削弱武装力量的势力了，而是决心清除军队中的任何反对派政治势力。由于如今在解除军官职务时，考虑的是政治动机，而不是纯粹出于法律考虑，因此文职部门争取对军方控制权的努力也就带上了伊斯兰主义的色彩。埃尔多安在未遂政变之后发表的讲话带有明确的宗教基调，称其为“真主赐予的礼物”，令政府有机会“清除那个团伙的成员”。土耳其政府试图将未遂政变归咎于流亡的神职人员及政敌居伦，再加上大规模清洗法官、教师和公务员的行动，都使得武装力量政治化的程度反而更深了。好几位司令官之所以被解除了职务，不是因为他们参与了未遂政变，而是因为他们是居伦组织的一员。此外，清洗不仅仅局限于参与了政变的那些部门，还涉及总参谋部、训练与准则指挥部，以及情报机构。这些举动在短期内可能有助于增强文职部门对武装力量的掌控程度，但却会导致后者与前者更加疏远，由此也进一步巩固了土耳其军方的政治角色。

　　抵御及遏制政治化的过程

　　为了预防武装力量遭到政治化，中东许多国家都不允许军方人士投票，或是加入政党。在埃及，自从1971年以来就一直有此规定。2013年时，这项禁令被宣布为可能违宪。不过，考虑到脆弱的安全局势，议会上院决定将赋予军方投票权的日期推迟到2020年。类似的，自突尼斯独立以来，该国的武装力量也不被允许投票。黎巴嫩的情况同样如此。在本文写作之时，两国的禁令依然存在，而伊拉克的禁令则在2003年后被解除。值得注意的是，多数欧洲国家都禁止军方人士加入政党，或是参与竞选活动，但允许他们投票。

　　不过，文职部门把军方拉入政治舞台的尝试也失败过。例如在黎巴嫩，好几位政客试图利用军队来平息国内骚乱(1952年时的总统比沙拉•扈利，1958年时的夏蒙，以及2005年时的埃米尔•拉胡德)，但每一次武装力量都拒绝出手。

　　军队之所以拒绝干涉，原因在于黎巴嫩军方并不受制于客观控制措施(例如议会监督，等等)，而是受制于主观控制，这要比客观控制强有力得多。如果军方受制于主观控制，那么文职部门把军方拉入政治舞台的努力就会失败：在这种情况下，军方与社会的价值观与认同感是一致的。因此，武装力量反映的是社会中占据主导地位的势力和意识形态，其领导人也与政治领导人有着密切的联系。结果就是，文职领导人与军方领导人可能产生分歧的范围甚小。此时，军方“服从命令是因为赞同命令”。

　　但这并不意味着社会总是步调一致的。事实上，社会中的分歧在军队中都能得到反映。就上述的三个事例而言，黎巴嫩总统在政治上都受到了批评，而部分民众赞同这些批评，部分民众则不赞同。军队中同样存在这样的分歧。于是，在内部并不一致的情况下，指挥官决定不动用军队。这常常被认为是反映了黎巴嫩军方的弱点，但当行政部门出现权力真空时，这也能成为军方的长处。当2014年的总统选举失败后(国家元首一职随之空缺)，武装力量不仅仅针对新的战略环境制定出了全面的准则，还执行了大量行动——主要是因为其多元化的军官团反映了黎巴嫩人口的种族与宗教构成。

　　出于同样的原因，黎巴嫩军方从未彻底地卷入政变。在1949年和1961年，与叙利亚社会民族党有关联的军官曾试图发动政变，不过他们的动机可能是军官之间的嫉妒之情，而不是政治因素。内战爆发几个月之后，几次小规模政变并未争取到更多支持者。一位名叫艾哈迈德•哈提卜的逊尼派中尉试图建立黎巴嫩阿拉伯军，并呼吁逊尼派同僚加入;马龙派基督徒上校安托万•巴拉卡特则针锋相对地建立了自由黎巴嫩军。巴拉卡特的举动获得了少校萨阿德•哈达德的支持，哈达德建立了南方黎巴嫩军。这些分裂行为使军队蒙受了损失，但军队并未解体，而且这也并未构成政变。

　　征兵制是否同样能够起到稀释政治化程度的作用，是个值得争论的问题。实行征兵制的埃及军队于2013年发动了政变。而在该地区的其他地方，在实行征兵制的同时，政变发生的频率降低了(伊拉克、叙利亚和阿尔及利亚都是在军队夺权后才实行的征兵制)。就这一问题而言，军官团要比普通士兵更加重要。如果政府任命的军官都来自被认为值得信任的社会群体，那么军官团就无法像“镜子”一样反映全社会的种族和宗教构成，因为军官团不再具备社会中的所有成分;当政治领导人感到水平式的整合无助于巩固其合法性时，他们就会将武装力量视为社会中具有潜在威胁性的那些群体的延伸，前述情况也就更有可能发生。萨达姆统治下的伊拉克和阿萨德家族统治下的叙利亚就是这样的两个例子：两国的军官绝大部分都来自忠诚于政权的团体(在伊拉克是来自提克里特的逊尼派，在叙利亚则是阿拉维派)。这样一来，军方领导层就未能准确地体现出社会的总体状况，主观控制机制也就不可能生效.

　　五、合法性的程度

　　合法性的基础在于被统治者同意接受统治者的统治。正是凭借着合法性，领导人最初才能开始统治。要想控制军队，同样需要具备合法性(军队本身就是政治权威的必要组成部分)。文职领导人依靠这些安全机器来维持秩序、解决争端、保护政府和整个政权。因此，文职领导人之所以需要控制武装力量，不仅仅是为了自身安全考虑，更是为了表明自己对于政权的权威。

　　因此，有效的政治权威总是必须建立在合法性以及对武装力量的掌控基础之上的。不过，归根结底，合法性要比对武装力量的掌控更加重要。尽管中东地区不少领导人都在安全力量的协助之下平息了异议，但长期来看，强力无法弥补合法性的缺失。反过来，只要多数公民认为领导人具有合法性，领导人就将拥有巨大的行动空间。在中东地区，某些领导人能够在政变企图中幸存下来，凭借的正是合法性;其他人之所以被推翻，也是因为合法性不足。

　　政府能够通过不同的方式获得合法性。传统合法性是在一段时间内渐渐形成的(如独裁者的长期统治，或是君主制下继承而来的统治)，法理合法性则是源于规则和法律(统治者是经选举产生的，或是根据透明的制度任命的)。魅力型合法性是以个人美德为基础的(个人的某些品质受到人们认可，从而赋予其领导的资格)。因此，合法性与政治制度无关，在威权制度和民主制度下都可以存在。比领导人如何获得民众的同意从而进行统治更加重要的是，这样的同意达到了何种程度。当这样的同意存在时，武装力量就更难于(如果不是完全不可能的话)推翻政权，因为这样做意味着对抗民意。值得指出的是，合法性不是一次给定的，而是一个持续的过程：领导人必须满足安全、代议或福利方面的需求，不然其合法性就会遭到各机构乃至公民的质疑。

　　当领导人合法性受到损害时，武装力量便可以推翻文职领导人，并且不大会遭遇人们的反对。而且，正如前文所述，公民甚至会呼吁武装力量采取行动。而当合法性完好无损时，文职部门以及军方的某些部门都会继续支持领导层，武装力量的此类行动就难以发生。

　　埃及：民主合法性处于争议之中

　　这方面的一个例子是2013年夏埃及公众对军方推翻穆尔西这一举动的反应。得益于在大选中获胜，穆尔西享有法理合法性。然而，在掌权之后，他的合法性依然受到不少人的质疑。仅仅以51.7%的微弱多数和52%的投票率赢得选举，使得很快就有批评声音指出他的合法性实际上仅仅来自总人口的四分之一。不受欢迎的决定(例如通过宪法宣言赋予他自己宪法以外的权力)、安全状况的恶化，以及每况愈下的经济，都使他的合法性遭到进一步的侵蚀。两场公民抗议运动发表联合声明，呼吁军方进行干涉，他们的理由就是穆尔西的统治失去了合法性，因为他“侵犯了法律、宪法、司法以及媒体自由”。

　　政变之后，示威者占据大开罗地区的复兴广场和拉拜阿阿达维耶广场长达六周多时间，有人高举着写有“人民反对政变”字样的横幅。共有85000人参与了抗议。武装部队进行了残酷的镇压，导致900人死亡。此后，示威游行又延续了数周时间，但同样遭遇了由塞西发起的反示威。尽管支持穆尔西的示威活动并未改变事情的进程，但这表明了在埃及合法性问题并不是那么明确。穆尔西的命运表明，源自投票箱的合法性是有限的：人们可以在选举程序之外表达对他统治的反对，在这样的环境下，武装力量也许会发挥决定性的作用。

　　约旦与叙利亚：传统合法性起到保护作用

　　与穆尔西一样，约旦国王侯赛因在1957年也受到了部分民众的捍卫。但与穆尔西不同的是，他还受到了部分军方的拥护。他的合法性主要来自深植于贝都因法律概念之中的传统王朝权威。侯赛因意识到了军队造成的潜在政治威胁——事实上，他能登上王位，就是军队干政的结果：据说他的祖父就是遭到了一名心怀不满的军官暗杀——但他既不手握强有力的情报系统，在政治上也没有成熟到能够防止政变发生的程度。唯一能保护他免受军事政变的就只有民众的支持，以及部队对他个人的效忠，而这种效忠在很大程度上是建立在传统合法性基础上的。反对派则是一个具有法理合法性的左翼政府，这个政府厌恶强有力的君主制、君主与英国的合作以及对以色列的立场。在一个泛阿拉伯主义军官团联盟(其领导人是陆军总参谋长努瓦尔和副总参谋长阿里•希亚里)的支持下，左翼分子在关键问题上开始与国王发生冲突。最关键的是，他们要求任命一名左翼首相，并且威胁国王如果不从的话就要发动政变。然而，军队中忠于国王的贝都因派得知了这一阴谋，闯入军队大营，威慑了任何涉嫌参与政变的人。稍后，侯赛因也来到营地质问图谋政变者，他受到了贝都因派的热烈欢迎。由此，他的统治以及军队对国王的忠诚都得到了确认。

　　尽管此后侯赛因又经历了数次危机——两年后，另一起政变企图被挫败，13名军官被逮捕(副总参谋长萨迪克•沙雷也涉嫌参与其中)——但公众对国王的支持充分制约了来自军方的威胁。这也确认了一点：约旦河东岸的贝都因部落认为侯赛因统治的合法性是完好无损的。与贝都因部落的联盟深入到了军队内部——自约旦建军初期，军队就是由部落主导的。1956年时，13个团(部队总数达25000人)中有7个是被贝都因部落主宰的，他们对国王极为忠诚。这些大多是炮兵战斗部队。于是，国王成功地将自己的权力基础延伸到了武装部队里，归根结底，正是这一点使得他免受政变威胁。

　　类似的例子是时任叙利亚总统哈菲兹•阿萨德的兄弟里法特于1983年发动的未遂政变。尽管公众并没有自发反对未遂政变——这一点与约旦的情况不同——但数支核心部队依然忠于哈菲兹。其部分原因在于，尽管他夺得权力的方式是非民主的，但他的合法性依然受到民众承认。通过推行经济改革，哈菲兹赢得了不少民众的支持，尤其是大马士革的商业领袖。作为叙利亚历史上第十二次军事政变的策划者，哈菲兹却是第一个知道如何才能巩固权力的人物。关于他的统治，格外有趣之处在于：他成功地将自己的合法性传给了儿子兼继承人巴沙尔。当哈菲兹于2000年去世后，不仅仅临时总统宣布将巴沙尔晋升为军队总司令，高级军官也都向他表示了效忠。考虑到直到原计划中的继承人、巴沙尔的哥哥巴西勒于1994年死于车祸，巴沙尔才返回叙利亚，这样的局面是出人意料的。巴沙尔并没有太多时间来接受军事训练和建立自己的根基，但他成功地利用了父亲的合法性，赢得了军队(如果说不是更广泛的社会)的效忠。

　　土耳其：法理合法性居于首要地位

　　许多因素导致了2016年7月的土耳其政变失败，其中，公众的激烈反应尤其重要。尽管变得愈发具有威权倾向，但作为民选领导人，埃尔多安的合法性依然十分牢固。他在政变发生后的视频讲话中呼吁公民走上街头，展示对自己的支持以及对政变的反对。他发出的文字信息同样起到了动员民众的作用。更加重要的是，人们响应了他的号召。在伊斯坦布尔和安卡拉，上万示威者聚集了起来，公然表示对武装力量的蔑视。总体而言，这是由于政府的合法性胜过了军队的合法性。在民众对政府并无不满的情况下，武装力量低估了埃尔多安合法性的分量。

　　尽管如此，依然存在大量反例，公众对中东地区领导人被军队推翻没有表示反对，甚至还表示赞同。1958年时，人们在巴格达街头欢庆君主制被推翻;正如纳赛尔失望地指出的，1952年时，埃及国王法鲁克被推翻并未引发公众的反对;2011年时，公众率先反对穆巴拉克，最终军队废黜了他。在这些案例中，公众要么主动、要么被动地默许了军队干政的行为，因为政权已经丧失了合法性。

　　值得注意的是，文职部门领导人本身具有军方背景，并不一定就能使他们免受武装力量的批评，或是他们的合法性就不会受到军方质疑。尽管穆巴拉克、萨达特、纳赛尔、哈菲兹和卡扎菲都是在军方协助下掌权的，但他们最终依然遭到了武装力量中部分势力的反对。原因在于，一旦这些前军官掌权，在文武关系中他们就站到了文职部门这一边，就必须监督、领导和控制军方;也就是说，他们改换了阵营。

　　结论

　　中东地区各国的文武关系在在不同，但大多有着突出的共同特点：归根结底，文武关系并非事关国防与安全，而是关乎权力。权力斗争不仅仅扭曲了本可以建设性交流为基础的文武关系，更对这些国家的安全状况产生了负面影响。对此，文武双方都应受到指责。不过，本文关注的是中东地区的文职领导人为何难以发挥调解、监督和领导安全部门的作用。原因主要在于此前并无此类分析。通常的假设是：安全部门改革，以及更进一步的文武关系改革，只有在彻底的民主国家才有可能发生，因此也就没有必要分析在这些非民主的或是不彻底民主的国家里，文职部门是如何试图控制武装力量的。

　　这种观点误读了武装力量与文职部门之间的互动关系。在并非彻底民主的国家里，文武关系当然经常处于紧张状态，但文武关系依然存在。更加重要的是，无论文武关系如何，武装力量都要确保完成保障安全这一首要任务。没有安全，这些国家就无法形成“韧性”，改革也无法推行，经济无法正常运转，也许最为重要的是，转型到民主也就不可能实现——利比亚就是前车之鉴。在实现彻底民主之前就改进安全部门的治理，还有可能成为有助于更加透明与民主的一块重要的垫脚石。

　　对于希望改善文武关系的外部行为方而言，以下几条务必牢记在心。

　　首先，外部人士会发现自己很难改变文武关系所处的整个社会-政治环境，他们必须接受某国安全文化的独特之处，甚至是奇怪之处。归根结底，重要的是文武关系有助于就安全问题进行更有效的、更具建设性的交流，而不是符合文武双方和谐一致这一虽理想化但无法实现的模糊目标。

　　其次，就技术方面而言，外部行为方可以在客观控制这一领域做出巨大贡献。建立监督预算的官僚机构，帮助增强议会国防委员会的工作能力，改革国防部，起草国家安全战略(中东地区多数国家都没有此类战略)和军事准则，都不仅仅有助于监督武装力量，更有助于明确各自的职责。这些措施固然无法解决有关文职部门合法性或民主程序不足等问题，但终归有助于提高效率，加强合作，建立互信。无论如何，它们都有助于国家机器的巩固，以及在各个层面上塑造“韧性”。

　　第三点也许也是最重要的一点，务必将文职部门和军方都当作合作伙伴来对待。如果武装力量认为改革措施的目的在于实施惩戒性的控制，那么他们就很有可能形成强硬的防卫机制。打破文职部门与军方之间的权力斗争文化，需要时间和资源，但这是前进的唯一道路。如果文职部门和军方互不信任，那么双方的要求都将无法得到满足，安全状况就会受到损害。

　　(相关简介：Florence Gaub，欧盟安全问题研究所(EUISS)高级研究员。本文原文为英文，刊于欧盟安全问题研究所网站(网址为http://www.iss.europa.eu/uploads/media/CP_139_Arab_civil_military_relations.pdf)，为2016年10月的第139期Chaillot Papers。限于篇幅，未保留文章注释。)