王英良：从《2021年美国创新与竞争法》看美国产业政策

　　6月初，国会参议院以68票赞成、30票反对的投票结束了关于《2021年美国创新和竞争法》(USICA)的辩论。参议院多数党领袖、民主党人查克•舒默(Chuck Schumer)倡导了这项跨党派的立法。目前，该立法还须在众议院获得投票通过，才能送交白宫供拜登签署成为法律。但今年4月，白宫方面已暗示对该法案早期版本持支持立场。

　　该法案授权国会拨款约1900亿美元用于从总体上加强美国的技术，另拨款540亿美元专门用于增加半导体、微芯片和电信设备的生产。在全球芯片短缺之际，该法案计划将提供超过500亿美元来促进美国半导体制造业，且资金将向科技研发(R&D)倾斜。

　　半导体是重要的军民两用产品。几个月来，参议员一直在推动加大对半导体研发的投资，两党在这方面罕见地达成共识。总体目标是延续美国在半导体这一领域的优势。在中国对美直接投资中，半导体因涉及“军民两用技术”而多次受阻。比如，总部位于新加坡的美国上市公司博通(Broadcom)收购半导体上市公司高通(Qualcomm)的交易; 峡谷桥(Canyon Bridge) 收购莱迪思半导体(Lattice Semiconductor)的交易都遭到美国总统的否决。此外，在2018年2月CFIUS阻止了赛诺资本(含国资成分的半导体投资基金)对Xcerra(美国半导体测试设备供应商)高达5.8亿美元的收购。

　　白宫设有专门为总统科技发展政策提供咨询的办公室即总统科技顾问委员会(The President's Council of Advisors on Science and Technology，PCAST)。作为内阁机构，它的成员全部由总统任命，涵盖了不同专业领域和背景的科学家、工程师和行业领袖。该委员会由总统科学顾问和两名来自私营部门的成员共同领导。根据委员会最新章程，PCAST可就影响科学、技术和创新的政策，以及经济、能源、环境、公共卫生、国家和国土安全等方面的公共政策向总统提供建议。2017年1月，由John P. Holdren、Eric S. Lander、William Press等领衔撰写的报告《确保美国在半导体领域的长期领导地位》(Ensuring Long-Term U.S. Leadership in Semiconductors)发布。报告指出在过去10年间，中国为在半导体设计和制造方面获得领先地位，在该行业至少投入了1500亿美元。美国想要在半导体领域维持竞争力，就必须做出有效回应。报告由“挑战和机遇”、“影响中国的行为”、“在美国创造一个更有支持力的商业环境”、“为延续美国的领先地位开发一项超越战略和结论”等五个方面组成。尽管该报告发表于奥巴马即将离任之际，然而它作为一份“警示报告”却激发了美国舆论与社会对中国对美国半导体产业收购的警惕，激发了政府的忧患意识。它也为特朗普任期内对中国在半导体和芯片领域的投资采取强硬立场埋下了“伏笔”。

　　据路透社报道，共和党议员陶德•杨表示，该法案不仅是为了“对抗”中国，更是为了通过投资创新来“改善美国”。商务部长吉娜•雷蒙多(Gina Raimondo)曾表示，这笔资金可能用于在美国新建7-10家半导体工厂。但目前尚不清楚众议院何时会对该法案进行投票。从美国以立法的形式支持本土半导体产业可以看出以下信号：

　　其一，美国注重以立法支持特定产业的发展空间。美国政府正积极以立法规范的方式约束中美之间的竞争博弈，引导本国的产业方向，这使政府往后所作的一系列产业政策有法可依，以在形式上契合美国“法治”精神，也使政商之间的对接成本降低。

　　其二，半导体及产业链是中美产业竞争的核心。半导体是高端制造业的核心，是中美未来竞争的焦点。由于工业4.0涉及诸多的产业链，控制了核心部件可以使美国实现明显的竞争优势和对竞争进度及走向的管控。《2021年美国创新与竞争法》以及此前拜登对字节跳动限制的放松，比较清楚地表明中美之间的竞争将回归到战略性产业的竞争。在半导体领域，美国政府表现出极强的政策延续性和防范控制意识。这一立法表明，国会注重在关键领域对华展开竞争并对中国可能的优势领域实施“预阻”。

　　其三，少数议员引导了关键性产业的立法。《2021美国创新和竞争法》的基础来自去年参议院多数党(民主党)领袖舒默和陶德•杨共同提出的一项法案，即《无尽前沿法案》(Endless Frontier Act)。5月17日，美国参议院以86票赞成、11票反对的投票结果，支持围绕 《无尽前沿法案》(Endless Frontier Act)展开辩论。当地时间5月18日，舒默提交了《2021年美国创新和竞争法》，以此作为《无尽前沿法案》的替代修正案。在美国政治中，国会议员要对选民负责，同时对国家安全等利益负责。议员既代表社会层面的利益也代表国家利益选择。国会是美国权力体系的一极，重要议员的立场往往对事务的发展具有决定性的作用。特定产业的立法在事实上是以“非正式”的方式在完善美国《宪法》。

　　尽管美国宣扬市场经济以及商业自由主义，但对制造业以及涉及国家战略产业，美国政府在指责他国进行补贴的同时，往往在国内也会进行规模性的财政补贴。2021年3月，拜登公布了一项规模高达2.3万亿美元的基础设施计划，核心是修缮公路和桥梁、扩大宽带网络接入和增加研发资金，另外还将提高企业税为该计划提供资金。其中，拜登提议国会拨出500 亿美元补贴支持美国半导体产业的制造与芯片研发。这反映了美国高层对半导体产业的重视，也说明了联邦政府要干预国内产业，必须实行某种程度的资金倾斜与支持。

　　这次立法以及此前一系列信号表明，拜登政府并不想走特朗普式的激进道路，而是有选择地在重点领域实现对华长期的竞争优势。在与中国的竞争中，美国政府始终认为中国政府在产业政策的角色使中国无论是贸易还是投资都获得了“不对称”优势，美国谓之为“国家资本主义”、“新重商主义”、“国家引导型经济”等，同时对中国式“政商关系”一直持批评态度。其实，美国政治精英本身也在调剂着“商业自由主义”与“国家自主性”的比例。典型的例子是国家对产业的补贴。如果任凭产业遵循“市场化”、“自由化”进程，那任何国家的产业力量均难以适应国家安全竞争的需要。国家之间的竞争是系统性的要素竞争，其中关键性要素不必然可以通过市场供需机制实现自由地调节。

　　其实，美国国内的农业政策、军民两用技术、金融领域、政府采购都存在大面积的政府补贴或收到特定的基金支持。白宫的政策、华尔街的资本、高校的智力、硅谷的加持成为美国产业优势的四大核心要素。联邦或州政府在部分关键领域持续规模性地投入。此外，政府积极利用国家安全、反垄断、质量问题、贸易壁垒等打击诸如日本、欧盟、中国等国家的竞争优势产业。立法作为一项重要杠杆加强了对联邦资金支持产业这一手段的合法性认同。可以预见，随着大国竞争的发展，政府的角色可能会逐渐从“自由主义”过渡到“国家主义”，中美两国竞争会越发突出政府组织和控制产业发展这一要素的重要性。

　　王英良，复旦大学国际关系学博士研究生，主要研究产业投资与国家安全。

　　6月初，国会参议院以68票赞成、30票反对的投票结束了关于《2021年美国创新和竞争法》(USICA)的辩论。参议院多数党领袖、民主党人查克•舒默(Chuck Schumer)倡导了这项跨党派的立法。目前，该立法还须在众议院获得投票通过，才能送交白宫供拜登签署成为法律。但今年4月，白宫方面已暗示对该法案早期版本持支持立场。

　　该法案授权国会拨款约1900亿美元用于从总体上加强美国的技术，另拨款540亿美元专门用于增加半导体、微芯片和电信设备的生产。在全球芯片短缺之际，该法案计划将提供超过500亿美元来促进美国半导体制造业，且资金将向科技研发(R&D)倾斜。

　　半导体是重要的军民两用产品。几个月来，参议员一直在推动加大对半导体研发的投资，两党在这方面罕见地达成共识。总体目标是延续美国在半导体这一领域的优势。在中国对美直接投资中，半导体因涉及“军民两用技术”而多次受阻。比如，总部位于新加坡的美国上市公司博通(Broadcom)收购半导体上市公司高通(Qualcomm)的交易; 峡谷桥(Canyon Bridge) 收购莱迪思半导体(Lattice Semiconductor)的交易都遭到美国总统的否决。此外，在2018年2月CFIUS阻止了赛诺资本(含国资成分的半导体投资基金)对Xcerra(美国半导体测试设备供应商)高达5.8亿美元的收购。

　　白宫设有专门为总统科技发展政策提供咨询的办公室即总统科技顾问委员会(The President's Council of Advisors on Science and Technology，PCAST)。作为内阁机构，它的成员全部由总统任命，涵盖了不同专业领域和背景的科学家、工程师和行业领袖。该委员会由总统科学顾问和两名来自私营部门的成员共同领导。根据委员会最新章程，PCAST可就影响科学、技术和创新的政策，以及经济、能源、环境、公共卫生、国家和国土安全等方面的公共政策向总统提供建议。2017年1月，由John P. Holdren、Eric S. Lander、William Press等领衔撰写的报告《确保美国在半导体领域的长期领导地位》(Ensuring Long-Term U.S. Leadership in Semiconductors)发布。报告指出在过去10年间，中国为在半导体设计和制造方面获得领先地位，在该行业至少投入了1500亿美元。美国想要在半导体领域维持竞争力，就必须做出有效回应。报告由“挑战和机遇”、“影响中国的行为”、“在美国创造一个更有支持力的商业环境”、“为延续美国的领先地位开发一项超越战略和结论”等五个方面组成。尽管该报告发表于奥巴马即将离任之际，然而它作为一份“警示报告”却激发了美国舆论与社会对中国对美国半导体产业收购的警惕，激发了政府的忧患意识。它也为特朗普任期内对中国在半导体和芯片领域的投资采取强硬立场埋下了“伏笔”。

　　据路透社报道，共和党议员陶德•杨表示，该法案不仅是为了“对抗”中国，更是为了通过投资创新来“改善美国”。商务部长吉娜•雷蒙多(Gina Raimondo)曾表示，这笔资金可能用于在美国新建7-10家半导体工厂。但目前尚不清楚众议院何时会对该法案进行投票。从美国以立法的形式支持本土半导体产业可以看出以下信号：

　　其一，美国注重以立法支持特定产业的发展空间。美国政府正积极以立法规范的方式约束中美之间的竞争博弈，引导本国的产业方向，这使政府往后所作的一系列产业政策有法可依，以在形式上契合美国“法治”精神，也使政商之间的对接成本降低。

　　其二，半导体及产业链是中美产业竞争的核心。半导体是高端制造业的核心，是中美未来竞争的焦点。由于工业4.0涉及诸多的产业链，控制了核心部件可以使美国实现明显的竞争优势和对竞争进度及走向的管控。《2021年美国创新与竞争法》以及此前拜登对字节跳动限制的放松，比较清楚地表明中美之间的竞争将回归到战略性产业的竞争。在半导体领域，美国政府表现出极强的政策延续性和防范控制意识。这一立法表明，国会注重在关键领域对华展开竞争并对中国可能的优势领域实施“预阻”。

　　其三，少数议员引导了关键性产业的立法。《2021美国创新和竞争法》的基础来自去年参议院多数党(民主党)领袖舒默和陶德•杨共同提出的一项法案，即《无尽前沿法案》(Endless Frontier Act)。5月17日，美国参议院以86票赞成、11票反对的投票结果，支持围绕 《无尽前沿法案》(Endless Frontier Act)展开辩论。当地时间5月18日，舒默提交了《2021年美国创新和竞争法》，以此作为《无尽前沿法案》的替代修正案。在美国政治中，国会议员要对选民负责，同时对国家安全等利益负责。议员既代表社会层面的利益也代表国家利益选择。国会是美国权力体系的一极，重要议员的立场往往对事务的发展具有决定性的作用。特定产业的立法在事实上是以“非正式”的方式在完善美国《宪法》。

　　尽管美国宣扬市场经济以及商业自由主义，但对制造业以及涉及国家战略产业，美国政府在指责他国进行补贴的同时，往往在国内也会进行规模性的财政补贴。2021年3月，拜登公布了一项规模高达2.3万亿美元的基础设施计划，核心是修缮公路和桥梁、扩大宽带网络接入和增加研发资金，另外还将提高企业税为该计划提供资金。其中，拜登提议国会拨出500 亿美元补贴支持美国半导体产业的制造与芯片研发。这反映了美国高层对半导体产业的重视，也说明了联邦政府要干预国内产业，必须实行某种程度的资金倾斜与支持。

　　这次立法以及此前一系列信号表明，拜登政府并不想走特朗普式的激进道路，而是有选择地在重点领域实现对华长期的竞争优势。在与中国的竞争中，美国政府始终认为中国政府在产业政策的角色使中国无论是贸易还是投资都获得了“不对称”优势，美国谓之为“国家资本主义”、“新重商主义”、“国家引导型经济”等，同时对中国式“政商关系”一直持批评态度。其实，美国政治精英本身也在调剂着“商业自由主义”与“国家自主性”的比例。典型的例子是国家对产业的补贴。如果任凭产业遵循“市场化”、“自由化”进程，那任何国家的产业力量均难以适应国家安全竞争的需要。国家之间的竞争是系统性的要素竞争，其中关键性要素不必然可以通过市场供需机制实现自由地调节。

　　其实，美国国内的农业政策、军民两用技术、金融领域、政府采购都存在大面积的政府补贴或收到特定的基金支持。白宫的政策、华尔街的资本、高校的智力、硅谷的加持成为美国产业优势的四大核心要素。联邦或州政府在部分关键领域持续规模性地投入。此外，政府积极利用国家安全、反垄断、质量问题、贸易壁垒等打击诸如日本、欧盟、中国等国家的竞争优势产业。立法作为一项重要杠杆加强了对联邦资金支持产业这一手段的合法性认同。可以预见，随着大国竞争的发展，政府的角色可能会逐渐从“自由主义”过渡到“国家主义”，中美两国竞争会越发突出政府组织和控制产业发展这一要素的重要性。

　　王英良，复旦大学国际关系学博士研究生，主要研究产业投资与国家安全。