胡晓燕：特朗普政府对土耳其的经济制裁及其影响

　　特朗普执政时期，为了彰显大国的威慑力，特朗普政府在外交活动中频繁使用经济制裁。尤其在颁布《以制裁反击美国敌人法》后，土耳其成为了首个被美国实施制裁的北约盟国，导致美土关系恶化。美对土制裁，实际上是对土耳其的一种惩罚和对他国的一种警示，但是美国作为制裁发起国也未能成为赢家。本文写于特朗普卸任时期，从外交、经济、政治、军事等4 个纬度，分析了特朗普时期对土实施制裁的目的、措施和影响，对了解土耳其经济发展趋势有一定的借鉴意义。

　　对土耳其实施经济制裁的目的

　　一是通过制裁展现大国威慑力。正如加利·克莱德·霍夫鲍尔在《反思经济制裁》中所说，“威慑力”是制裁发起国通过提高实施冒犯行为以阻止他国在今后做出相关行为。特朗普上台后，制裁目标和规模均超过了奥巴马执政时期，土耳其首当其中的也成为了第一个被大规模制裁的盟友。此时，正赶上美土关系恶化时期，土方认为美国一手操纵了未遂军事政变，想从美国引渡巨兰回国。美方则以土方持续监禁美籍牧师布伦森为理由，对土耳其全面制裁，采取冻结财产、禁止入境美国等方式制裁土耳其司法部长和内政部长，还增加从土耳其进口的钢铁制品和铝制品关税，当时土耳其里拉的汇率跌至历史新低。华盛顿近东政策研究所的土耳其裔政治家Soner Cagaptay则形容说，这是自1974年以来土耳其和美国之间最严重的危机。①究其原因，美国想通过制裁来向他国，尤其是盟国展示其大国威慑力。

　　二是通过制裁制约土耳其。经济方面，自埃尔多安执政以来，土耳其快速发展工业和服务业，2019年一度成为世界第17大经济体，发展速度位居20国集团之首，在混乱的中东地区独树一帜。外交方面，随着土耳其地区影响力的提升，埃尔多安政府积极发展与美国极力遏制的俄罗斯、伊朗、巴勒斯坦等周边国家之间的关系，积极参与地区问题，争取更多的话语权。在区域安全问题方面，土方不顾美方的再三劝阻，在叙利亚境内多次开展打击库尔德武装的反恐行动，打击近几年由美方以打击“伊斯兰国”组织为由资助、发展壮大的库尔德武装。这使得美土双方矛盾升级，引发美国不满和制裁，并借此制约土耳其。

　　三是削弱土耳其军事能力。土耳其同美国是北约的重要成员国，在北约内拥有仅次于美国的武装力量，不仅是F-35战机的大买家之一，还是参与F-35战机的研发的8个成员国之一，负责生产和提供大部分零部件，在生产战斗机的中扮演着重要的角色。2019年美国政府决定向土耳其停售F-35战机，而原因是美方认为土耳其向俄罗斯购买的S-400反导弹系统损害美国对土耳其出口的武器。2019年4月，美国总统彭斯要求土耳其放弃购买S-400，并威胁土耳其“要么选择S-400，要么选择北约”。②美方于2018年对土进行的一轮制裁，导致里拉兑换美元的汇率一度跌至历史新低，土方经济遭到重创。美方此轮制裁最重要的原因是，通过制裁阻止盟友同其他军事大国合作，并进一步削弱其军事势力。

　　对土进行制裁的模式和后果

　　特朗普时期对土实施制裁范围较广，涉及金融、军事领域，包括冻结土耳其高级官员资产、提高进口商品关税、禁售军事装备等。而采取的制裁模式无论是涉及金融领域还是军事领域，每次都以交叉形式的出现，比如美国制裁土耳其高级官员时，伴随着提高进口关税。为了解特朗普时期美对土制裁的模式，此部分主要对美对土制裁形式进行了分类，梳理了特朗普执政时期美对土制裁的模式及其后果。但是，特朗普政府使用制裁频率高，成为了美对外政策的主要措施，制裁模式比较复杂，影响深远。因此，对模式划分界限不是很全面。

　　一是限制向土耳其供应武器。2017年9月19日，美暂停向土耳其总统护卫局供应武器，冻结了价值120万美元1600把手枪的合同。美国会议员还倡议对土耳其实施武器禁运。2017年底，土耳其决定向俄罗斯采购S-400空天防御系统后，美方在2018年8月13日做出了暂停对土供应F-35战斗机的的决定，并在2019年度“国防授权法案”中明确提出停止向土耳其交付F-35战斗机。该法案还限制了土耳其购买“爱国者”防空导弹、AH-64“阿帕奇”武装直升机、CH-47“奇努克”重型直升机、UH-60“黑鹰”通用直升机和F-16战斗机。这些限制条件几乎涵盖了土耳其当前所需要的绝大部分装备。该法案的内容显示，美国实际上已经开始对土耳其实施了武器禁运，将其定义为了“准敌对国”。③其中禁售F-35，是在特朗普执政时期，对盟友实施的最大的一次武器禁售措施。

　　限制武器供应对美土关系冲击巨大，在美国看来土耳其向俄罗斯购买S-400系统与北约系统不兼容，可能会暴露战机数据并破坏战机的作战能力，对北约的实力构成威胁。而土方认为购买S400是出于考虑本国国防安全，并在2020年向俄罗斯购买5套S400之后，又于2021年公开表示计划第二次购买S400。美对土制裁除了导致双方承受不同程度的经济损失之外，还加速了土耳其倒向俄罗斯的趋势，2019年俄罗斯已成为土耳其的第一大进口国。但是值得注意的是，尽管美国制裁土耳其导致土耳其武器出口下降，2020年土耳其的武器出口额仍有22.7亿美元，其最大军火出口市场仍然是美国，其次是阿塞拜疆和阿联酋。④

　　二是冻结资产。在经济制裁中最常用的措施之一是冻结账户存款和其他资产。由于美国在金融体系中的地位，当个人或实体受到美国财政部的制裁时，他们在美国的资产会被冻结。⑤比如，2018年8月1日，美国对土耳其司法部长和外交部长实施制裁，禁止其入境美国、禁止和美国公民交易并冻结美国司法管辖的账户和资产。2019年针对土耳其库尔德武装军事行动，美国众议院以压倒多数表决通过了制裁多名土方高级官员和对土耳其实施一系列全面制裁提案。⑥对此，土耳其政府采取反制措施，冻结了美司法部和内政部长的资产。从制裁的效果来讲，美国对土耳其的制裁还是有效的，由于美国制裁，2018年土耳其里拉暴跌至历史最低水平，使土耳其通货膨胀率高达两位数，外汇储备减少，一定程度上制约了土经济发展。

　　三是加征关税。在特朗普时期，美国以土耳其非法拘禁美国牧师以及国内安全为由分别对土耳其实施两次加征关税措施。第一次是2018年6月1日，美对土铝制品加征25%的进口关税，对钢铁加征10%的关税。⑦第二次是2018年8月10日，美国对土耳其钢铝制品分别加征20%和50%的进口关税。

　　两次加征关税逐层升级并主要针对钢铝制品，是因为土耳其钢生产是冶金工业龙头，在工业产值中名列前茅，2016年排世界第8名，是土耳其工业的主要组成部分。而土耳其钢铁产业发展的劣势主要是原料短缺。美国对土钢铝制品增加关税，一方面在短时间内导致土耳其冶金工业产值下降，使土耳其每年经济损失2.665亿美元。⑧另一方面也促进了土耳其调整经济结构，充分利用其地理位置和资源优势，扩大内需，试图消除钢铁出口的障碍。

　　四是取消相应的援助款项目。2018年美国在对土耳其钢铝产品加征关税后，又提议限制向土耳其提供经济援助，随后世界银行和欧洲复兴开发银行陆续建议，除人道主义借款外停止向土耳其拨贷款。2018年第一季度，土耳其的外债高达4667亿美元，占GDP的55%，是外汇储备的5.4倍。⑨

　　由于限制援助主要针对被制裁国的的金融机构，直接关系着被制裁国的社会、经济稳定。因此限制贷款具有明确的政治目的，对制裁国的企金融机构破坏力大。但是土耳其不但没有对美国制裁妥协，还通过积极的经济政策，如通过启动本币结算，将俄罗斯、伊朗、墨西哥、中国等列入优先出口市场。⑩

　　结语

　　综上，特朗普执政时期对北约盟友土耳其实施制裁是因为制裁的效果明显，并直接满足了特朗普政府想凸显大国权威的野心。从短期制裁结果来看，随着土耳其政体的转变、调整同周边国家的外交关系，体现了土耳其对美国的依赖性逐渐减弱，但是在经济上依旧是依附于美国的。从长期来看，特朗时期对土耳其程度适中的、高频的实施制裁，尽管对土经济造成严重创伤，土耳其却并没有消沉下去，而是标杆式的成为了新兴经济体。此外，美制裁土耳其激化了两国政治矛盾，造成美土之间政治互信的降低，还让其他北约盟国不得不重新审视同美国的关系。

　　未来，美制裁土耳其的领域将减少，难以实现预期目标。近几年，一方面土耳其积极扩大军工产品贸易伙伴，在军事上减小对美国依赖。另一方面，随着土耳其政府大力提倡和实施本币开展贸易结算机制，不仅有利于扩大同非美元地区的贸易，还可以有效避开美元结算，减少因美元波动带来的损失。从长期看，尽管美国已定义土耳其为“准敌对国”，但是两国依旧存在广泛的合作潜力。目前，美国制裁土耳其一事已被纳入国会法案，美国对土耳其的制裁措施基本会维持甚至会波及其他行业。另外，土耳其经济高度依赖进口，发展模式上多依附于其他国家，随着土耳其经济发展和地区地位的提升，未来可能很难避免其他国家的制裁。

　　注释略。

　　特朗普执政时期，为了彰显大国的威慑力，特朗普政府在外交活动中频繁使用经济制裁。尤其在颁布《以制裁反击美国敌人法》后，土耳其成为了首个被美国实施制裁的北约盟国，导致美土关系恶化。美对土制裁，实际上是对土耳其的一种惩罚和对他国的一种警示，但是美国作为制裁发起国也未能成为赢家。本文写于特朗普卸任时期，从外交、经济、政治、军事等4 个纬度，分析了特朗普时期对土实施制裁的目的、措施和影响，对了解土耳其经济发展趋势有一定的借鉴意义。

　　对土耳其实施经济制裁的目的

　　一是通过制裁展现大国威慑力。正如加利·克莱德·霍夫鲍尔在《反思经济制裁》中所说，“威慑力”是制裁发起国通过提高实施冒犯行为以阻止他国在今后做出相关行为。特朗普上台后，制裁目标和规模均超过了奥巴马执政时期，土耳其首当其中的也成为了第一个被大规模制裁的盟友。此时，正赶上美土关系恶化时期，土方认为美国一手操纵了未遂军事政变，想从美国引渡巨兰回国。美方则以土方持续监禁美籍牧师布伦森为理由，对土耳其全面制裁，采取冻结财产、禁止入境美国等方式制裁土耳其司法部长和内政部长，还增加从土耳其进口的钢铁制品和铝制品关税，当时土耳其里拉的汇率跌至历史新低。华盛顿近东政策研究所的土耳其裔政治家Soner Cagaptay则形容说，这是自1974年以来土耳其和美国之间最严重的危机。①究其原因，美国想通过制裁来向他国，尤其是盟国展示其大国威慑力。

　　二是通过制裁制约土耳其。经济方面，自埃尔多安执政以来，土耳其快速发展工业和服务业，2019年一度成为世界第17大经济体，发展速度位居20国集团之首，在混乱的中东地区独树一帜。外交方面，随着土耳其地区影响力的提升，埃尔多安政府积极发展与美国极力遏制的俄罗斯、伊朗、巴勒斯坦等周边国家之间的关系，积极参与地区问题，争取更多的话语权。在区域安全问题方面，土方不顾美方的再三劝阻，在叙利亚境内多次开展打击库尔德武装的反恐行动，打击近几年由美方以打击“伊斯兰国”组织为由资助、发展壮大的库尔德武装。这使得美土双方矛盾升级，引发美国不满和制裁，并借此制约土耳其。

　　三是削弱土耳其军事能力。土耳其同美国是北约的重要成员国，在北约内拥有仅次于美国的武装力量，不仅是F-35战机的大买家之一，还是参与F-35战机的研发的8个成员国之一，负责生产和提供大部分零部件，在生产战斗机的中扮演着重要的角色。2019年美国政府决定向土耳其停售F-35战机，而原因是美方认为土耳其向俄罗斯购买的S-400反导弹系统损害美国对土耳其出口的武器。2019年4月，美国总统彭斯要求土耳其放弃购买S-400，并威胁土耳其“要么选择S-400，要么选择北约”。②美方于2018年对土进行的一轮制裁，导致里拉兑换美元的汇率一度跌至历史新低，土方经济遭到重创。美方此轮制裁最重要的原因是，通过制裁阻止盟友同其他军事大国合作，并进一步削弱其军事势力。

　　对土进行制裁的模式和后果

　　特朗普时期对土实施制裁范围较广，涉及金融、军事领域，包括冻结土耳其高级官员资产、提高进口商品关税、禁售军事装备等。而采取的制裁模式无论是涉及金融领域还是军事领域，每次都以交叉形式的出现，比如美国制裁土耳其高级官员时，伴随着提高进口关税。为了解特朗普时期美对土制裁的模式，此部分主要对美对土制裁形式进行了分类，梳理了特朗普执政时期美对土制裁的模式及其后果。但是，特朗普政府使用制裁频率高，成为了美对外政策的主要措施，制裁模式比较复杂，影响深远。因此，对模式划分界限不是很全面。

　　一是限制向土耳其供应武器。2017年9月19日，美暂停向土耳其总统护卫局供应武器，冻结了价值120万美元1600把手枪的合同。美国会议员还倡议对土耳其实施武器禁运。2017年底，土耳其决定向俄罗斯采购S-400空天防御系统后，美方在2018年8月13日做出了暂停对土供应F-35战斗机的的决定，并在2019年度“国防授权法案”中明确提出停止向土耳其交付F-35战斗机。该法案还限制了土耳其购买“爱国者”防空导弹、AH-64“阿帕奇”武装直升机、CH-47“奇努克”重型直升机、UH-60“黑鹰”通用直升机和F-16战斗机。这些限制条件几乎涵盖了土耳其当前所需要的绝大部分装备。该法案的内容显示，美国实际上已经开始对土耳其实施了武器禁运，将其定义为了“准敌对国”。③其中禁售F-35，是在特朗普执政时期，对盟友实施的最大的一次武器禁售措施。

　　限制武器供应对美土关系冲击巨大，在美国看来土耳其向俄罗斯购买S-400系统与北约系统不兼容，可能会暴露战机数据并破坏战机的作战能力，对北约的实力构成威胁。而土方认为购买S400是出于考虑本国国防安全，并在2020年向俄罗斯购买5套S400之后，又于2021年公开表示计划第二次购买S400。美对土制裁除了导致双方承受不同程度的经济损失之外，还加速了土耳其倒向俄罗斯的趋势，2019年俄罗斯已成为土耳其的第一大进口国。但是值得注意的是，尽管美国制裁土耳其导致土耳其武器出口下降，2020年土耳其的武器出口额仍有22.7亿美元，其最大军火出口市场仍然是美国，其次是阿塞拜疆和阿联酋。④

　　二是冻结资产。在经济制裁中最常用的措施之一是冻结账户存款和其他资产。由于美国在金融体系中的地位，当个人或实体受到美国财政部的制裁时，他们在美国的资产会被冻结。⑤比如，2018年8月1日，美国对土耳其司法部长和外交部长实施制裁，禁止其入境美国、禁止和美国公民交易并冻结美国司法管辖的账户和资产。2019年针对土耳其库尔德武装军事行动，美国众议院以压倒多数表决通过了制裁多名土方高级官员和对土耳其实施一系列全面制裁提案。⑥对此，土耳其政府采取反制措施，冻结了美司法部和内政部长的资产。从制裁的效果来讲，美国对土耳其的制裁还是有效的，由于美国制裁，2018年土耳其里拉暴跌至历史最低水平，使土耳其通货膨胀率高达两位数，外汇储备减少，一定程度上制约了土经济发展。

　　三是加征关税。在特朗普时期，美国以土耳其非法拘禁美国牧师以及国内安全为由分别对土耳其实施两次加征关税措施。第一次是2018年6月1日，美对土铝制品加征25%的进口关税，对钢铁加征10%的关税。⑦第二次是2018年8月10日，美国对土耳其钢铝制品分别加征20%和50%的进口关税。

　　两次加征关税逐层升级并主要针对钢铝制品，是因为土耳其钢生产是冶金工业龙头，在工业产值中名列前茅，2016年排世界第8名，是土耳其工业的主要组成部分。而土耳其钢铁产业发展的劣势主要是原料短缺。美国对土钢铝制品增加关税，一方面在短时间内导致土耳其冶金工业产值下降，使土耳其每年经济损失2.665亿美元。⑧另一方面也促进了土耳其调整经济结构，充分利用其地理位置和资源优势，扩大内需，试图消除钢铁出口的障碍。

　　四是取消相应的援助款项目。2018年美国在对土耳其钢铝产品加征关税后，又提议限制向土耳其提供经济援助，随后世界银行和欧洲复兴开发银行陆续建议，除人道主义借款外停止向土耳其拨贷款。2018年第一季度，土耳其的外债高达4667亿美元，占GDP的55%，是外汇储备的5.4倍。⑨

　　由于限制援助主要针对被制裁国的的金融机构，直接关系着被制裁国的社会、经济稳定。因此限制贷款具有明确的政治目的，对制裁国的企金融机构破坏力大。但是土耳其不但没有对美国制裁妥协，还通过积极的经济政策，如通过启动本币结算，将俄罗斯、伊朗、墨西哥、中国等列入优先出口市场。⑩

　　结语

　　综上，特朗普执政时期对北约盟友土耳其实施制裁是因为制裁的效果明显，并直接满足了特朗普政府想凸显大国权威的野心。从短期制裁结果来看，随着土耳其政体的转变、调整同周边国家的外交关系，体现了土耳其对美国的依赖性逐渐减弱，但是在经济上依旧是依附于美国的。从长期来看，特朗时期对土耳其程度适中的、高频的实施制裁，尽管对土经济造成严重创伤，土耳其却并没有消沉下去，而是标杆式的成为了新兴经济体。此外，美制裁土耳其激化了两国政治矛盾，造成美土之间政治互信的降低，还让其他北约盟国不得不重新审视同美国的关系。

　　未来，美制裁土耳其的领域将减少，难以实现预期目标。近几年，一方面土耳其积极扩大军工产品贸易伙伴，在军事上减小对美国依赖。另一方面，随着土耳其政府大力提倡和实施本币开展贸易结算机制，不仅有利于扩大同非美元地区的贸易，还可以有效避开美元结算，减少因美元波动带来的损失。从长期看，尽管美国已定义土耳其为“准敌对国”，但是两国依旧存在广泛的合作潜力。目前，美国制裁土耳其一事已被纳入国会法案，美国对土耳其的制裁措施基本会维持甚至会波及其他行业。另外，土耳其经济高度依赖进口，发展模式上多依附于其他国家，随着土耳其经济发展和地区地位的提升，未来可能很难避免其他国家的制裁。

　　注释略。