福山&里奇曼&格尔：如何从技术中拯救民主——终结大型科技公司的信息垄断

　　现在，美国和欧洲的政府都在对大型科技平台发起反垄断行动，由此引发的诉讼可能会持续数年之久。但这种方式未必是应对其对民主构成的严重政治威胁的最佳方式。

　　“中介(middleware)”可以解决这个问题。它可以从技术平台手中夺走权力，不是交给一个单一的政府监管机构，而是交给一个新的有竞争力的公司集团，这些公司将允许用户定制在线体验。

　　在美国经济正在发生的许多变化中，最突出的莫过于互联网平台的快速增长。远在大流行发生之前，亚马逊、苹果、脸书、谷歌和推特的实力就不容小觑，而在大流行期间，它们的影响力变得更加强大。尽管技术便利了人们的生活，但这些大公司的出现应该敲响警钟——不仅仅因为其经济实力强大，还因其对政治交流拥有很大的控制权。这些公司主导着信息传播和政治动员的协调，这对一个运转良好的民主国家构成了独特的威胁。

　　过去两年，美国联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)和州检察长联盟对这些平台可能存在的滥用垄断权力行为展开了调查。今年10月，美国司法部(Justice Department)对谷歌提起了反垄断诉讼。如今，批评大型科技公司的既有担心被国内外极端分子操纵的民主党人，也有认为大型平台对保守派存有偏见的共和党人。与此同时，一场由一群有影响力的法律学者领导的知识分子运动正试图重新解读反垄断法，以对抗这些平台的主导地位。

　　尽管人们对于大型科技公司对民主构成威胁正在形成一种共识，但对于如何应对，人们根本没有达成共识。一些人认为政府需要拆分脸书和谷歌。其他人则呼吁采取更严格的监管措施，限制这些公司对数据的利用。由于没有明确的前进道路，许多批评人士向平台施压，要求其自我监管，鼓励其删除危险内容，并对网站内容加强管理。但很少有人意识到，这些平台带来的政治危害比经济危害更严重。更少的人考虑过一个切实可行的办法：即取消平台作为内容把关者的角色。这需要邀请一些新的具有竞争力的“中介(middleware)”公司，让用户可以选择如何向这些平台提供信息。这比不切实际地拆分公司更有效。

　　平台的权力

　　当代美国反垄断法起源于20世纪70年代，伴随自由市场经济学家和法律学者的兴起。上世纪70年代中期担任副检察长的罗伯特•博克(Robert Bork)作为一名杰出的学者，他主张反垄断法应该有且只有一个目标：消费者福利的最大化。他认为，一些公司之所以发展得如此之大，是因为它们比竞争对手效率更高，因此，任何试图拆解这些公司的尝试，都是对它们成功的惩罚。该阵营的学者受到了由诺贝尔奖得主米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)和乔治·斯蒂格勒(George Stigler)领导的芝加哥经济学派(Chicago school of economics)提倡的自由放任政策的启发，该学派对经济监管持怀疑态度。芝加哥学派认为，如果反垄断法是为了使经济福利最大化，那么就应该受到高度限制。无论以何种标准衡量，该学派都取得了巨大的成功，影响了几代法官和律师，并主宰了最高法院。里根政府时期的司法部采纳并编纂了芝加哥学派的许多原则，自此美国的反垄断政策处于一种宽松的状态。

　　在芝加哥学派占据主导地位几十年后，经济学家们有足够的机会评估此种方法的效果。他们发现，美国经济稳步增长，更加集中在航空公司、制药公司、医院、媒体机构，当然还有科技公司，而消费者则受到了影响。托马斯•菲利蓬(Thomas Philippon)等人明确指出，美国反垄断法执行力度不够，与欧洲相比，美国价格更高。

　　现在，一个正在成长的“后芝加哥学派”主张应该严格执行反垄断法。反垄断执法十分重要，因为不受监管的市场无法阻止反竞争垄断的崛起和扩大。芝加哥学派反垄断方法的缺陷也导致了反垄断的“新布兰代斯学派(neo-Brandeisian school)”。这群法律学者认为，美国早期的联邦反垄断法《谢尔曼法》(Sherman Act)不仅旨在保护经济价值，还旨在保护政治价值，比如言论自由和经济平等。由于数字平台既能发挥经济力量，又能控制关键信息，这些公司自然而然地成为该阵营的目标。

　　的确，数字市场表现出与传统市场不同的某些特征。首先，该领域的货币是数据。像亚马逊或谷歌这样的公司已经积累了数亿用户的数据，它可以进入全新的市场，击败缺乏类似知识的老牌公司。其次，这些公司从网络效应中获益良多。网络规模越大，对用户就越有用，这就形成了一个良性反馈循环，引导一家公司主宰市场。与传统公司不同，数字领域的公司不竞争市场份额，他们为市场本身而竞争。先行者巩固自己的地位，让竞争变得不可能。它们吞并潜在竞争对手，就像脸书收购Instagram和WhatsApp。

　　大型科技公司是否降低了消费者福利，目前还没有定论。他们提供大量的数字产品，如搜索、电子邮件和社交网络帐户，消费者非常重视这些产品，不惜以出卖隐私为代价，成为广告商的目标。此外，这些平台被指控的每一次滥用行为，都可以同时以经济效益为由进行辩护。例如，亚马逊迫使家庭零售商店倒闭，不仅摧毁了街道，也摧毁了大型零售商。但与此同时，该公司也提供了一项令许多消费者觉得无价的服务，即无须依赖个人零售商。至于这些平台收购初创公司以防止竞争的指控，很难预测如果一家新公司保持独立，是否会成为下一个苹果或谷歌，或者如果没有新所有者注入的资金和管理经验，它是否会失败。

　　控制大型科技公司的经济理由是复杂的。但还有一个更具说服力的政治理由。互联网平台造成的政治危害远比其造成的经济损失更令人担忧。它们真正的危险不是扭曲市场，而是威胁民主。

　　信息垄断者

　　自2016年以来，美国人已经意识到科技公司塑造信息的力量。这些平台允许骗子兜售假新闻，允许极端分子兜售阴谋论。由于算法的工作方式，用户只能接触到证实他们已有信念的信息。它们可以放大或掩盖某些特定的声音，从而对民主政治辩论产生令人不安的影响。最令人担心的是，他们积聚了如此大的权力，以至于他们可以有意或无意地左右选举。

　　针对这些担忧，批评人士要求平台对其播出的内容承担责任。他们呼吁推特封锁或核实特朗普误导性的推文。许多人希望看到互联网平台像媒体公司一样运作，策划政治内容，并让政府官员负起责任。

　　但是，对大型平台施加压力，要求其执行这一功能——并希望它们在实现这一功能时顾及公众利益——并不是一个长期的解决方案。这种方法回避了其潜在力量的问题，任何真正的解决方案都必须限制这种力量。如今，抱怨互联网平台政治偏见的主要是保守派。他们有理由认为，现今运营平台的人——亚马逊的杰夫·贝佐斯，脸书的马克·扎克伯格，谷歌的桑达尔·皮查伊和推特的杰克·多尔西——倾向于社会进步，尽管他们主要是受商业利益驱使。

　　从长远来看，这一假设可能站不住脚。假设这些巨头其中之一为一个保守的亿万富翁所接管。鲁珀特•默多克(Rupert Murdoch)对福克斯新闻和《华尔街日报》的控制已经赋予其深远的政治影响力，这种控制的影响显而易见：如果你阅读《华尔街日报》的社论或观看福克斯新闻，就会明白这一点。如果默多克控制了脸书或谷歌，他可以巧妙地改变排名或搜索算法，以影响用户看到和阅读的内容，在用户不知情或不同意的情况下影响其政治观点。

　　此外，这些平台——尤其是亚马逊、脸书和谷歌——拥有以前的垄断者从未拥有的私人信息。朋友、家人、收入、财产以及最私人的信息一网打尽。如果一个意图腐败的平台高管利用私人信息迫使政府官员就范?或者，私人信息的滥用与政府的权力相结合——比如，脸书与司法部合作。

　　数字平台集中的经济和政治权力就像放在桌子上的一件上膛的武器。此时，坐在桌子另一边的人很可能不会拿起枪扣动扳机。然而，对美国民主来说，问题是将枪留在桌子上是否安全。

　　现在，美国和欧洲的政府都在对大型科技平台发起反垄断行动，由此引发的诉讼可能会持续数年之久。但这种方式未必是应对其对民主构成的严重政治威胁的最佳方式。

　　“中介(middleware)”可以解决这个问题。它可以从技术平台手中夺走权力，不是交给一个单一的政府监管机构，而是交给一个新的有竞争力的公司集团，这些公司将允许用户定制在线体验。

　　在美国经济正在发生的许多变化中，最突出的莫过于互联网平台的快速增长。远在大流行发生之前，亚马逊、苹果、脸书、谷歌和推特的实力就不容小觑，而在大流行期间，它们的影响力变得更加强大。尽管技术便利了人们的生活，但这些大公司的出现应该敲响警钟——不仅仅因为其经济实力强大，还因其对政治交流拥有很大的控制权。这些公司主导着信息传播和政治动员的协调，这对一个运转良好的民主国家构成了独特的威胁。

　　过去两年，美国联邦贸易委员会(Federal Trade Commission)和州检察长联盟对这些平台可能存在的滥用垄断权力行为展开了调查。今年10月，美国司法部(Justice Department)对谷歌提起了反垄断诉讼。如今，批评大型科技公司的既有担心被国内外极端分子操纵的民主党人，也有认为大型平台对保守派存有偏见的共和党人。与此同时，一场由一群有影响力的法律学者领导的知识分子运动正试图重新解读反垄断法，以对抗这些平台的主导地位。

　　尽管人们对于大型科技公司对民主构成威胁正在形成一种共识，但对于如何应对，人们根本没有达成共识。一些人认为政府需要拆分脸书和谷歌。其他人则呼吁采取更严格的监管措施，限制这些公司对数据的利用。由于没有明确的前进道路，许多批评人士向平台施压，要求其自我监管，鼓励其删除危险内容，并对网站内容加强管理。但很少有人意识到，这些平台带来的政治危害比经济危害更严重。更少的人考虑过一个切实可行的办法：即取消平台作为内容把关者的角色。这需要邀请一些新的具有竞争力的“中介(middleware)”公司，让用户可以选择如何向这些平台提供信息。这比不切实际地拆分公司更有效。

　　平台的权力

　　当代美国反垄断法起源于20世纪70年代，伴随自由市场经济学家和法律学者的兴起。上世纪70年代中期担任副检察长的罗伯特•博克(Robert Bork)作为一名杰出的学者，他主张反垄断法应该有且只有一个目标：消费者福利的最大化。他认为，一些公司之所以发展得如此之大，是因为它们比竞争对手效率更高，因此，任何试图拆解这些公司的尝试，都是对它们成功的惩罚。该阵营的学者受到了由诺贝尔奖得主米尔顿·弗里德曼(Milton Friedman)和乔治·斯蒂格勒(George Stigler)领导的芝加哥经济学派(Chicago school of economics)提倡的自由放任政策的启发，该学派对经济监管持怀疑态度。芝加哥学派认为，如果反垄断法是为了使经济福利最大化，那么就应该受到高度限制。无论以何种标准衡量，该学派都取得了巨大的成功，影响了几代法官和律师，并主宰了最高法院。里根政府时期的司法部采纳并编纂了芝加哥学派的许多原则，自此美国的反垄断政策处于一种宽松的状态。

　　在芝加哥学派占据主导地位几十年后，经济学家们有足够的机会评估此种方法的效果。他们发现，美国经济稳步增长，更加集中在航空公司、制药公司、医院、媒体机构，当然还有科技公司，而消费者则受到了影响。托马斯•菲利蓬(Thomas Philippon)等人明确指出，美国反垄断法执行力度不够，与欧洲相比，美国价格更高。

　　现在，一个正在成长的“后芝加哥学派”主张应该严格执行反垄断法。反垄断执法十分重要，因为不受监管的市场无法阻止反竞争垄断的崛起和扩大。芝加哥学派反垄断方法的缺陷也导致了反垄断的“新布兰代斯学派(neo-Brandeisian school)”。这群法律学者认为，美国早期的联邦反垄断法《谢尔曼法》(Sherman Act)不仅旨在保护经济价值，还旨在保护政治价值，比如言论自由和经济平等。由于数字平台既能发挥经济力量，又能控制关键信息，这些公司自然而然地成为该阵营的目标。

　　的确，数字市场表现出与传统市场不同的某些特征。首先，该领域的货币是数据。像亚马逊或谷歌这样的公司已经积累了数亿用户的数据，它可以进入全新的市场，击败缺乏类似知识的老牌公司。其次，这些公司从网络效应中获益良多。网络规模越大，对用户就越有用，这就形成了一个良性反馈循环，引导一家公司主宰市场。与传统公司不同，数字领域的公司不竞争市场份额，他们为市场本身而竞争。先行者巩固自己的地位，让竞争变得不可能。它们吞并潜在竞争对手，就像脸书收购Instagram和WhatsApp。

　　大型科技公司是否降低了消费者福利，目前还没有定论。他们提供大量的数字产品，如搜索、电子邮件和社交网络帐户，消费者非常重视这些产品，不惜以出卖隐私为代价，成为广告商的目标。此外，这些平台被指控的每一次滥用行为，都可以同时以经济效益为由进行辩护。例如，亚马逊迫使家庭零售商店倒闭，不仅摧毁了街道，也摧毁了大型零售商。但与此同时，该公司也提供了一项令许多消费者觉得无价的服务，即无须依赖个人零售商。至于这些平台收购初创公司以防止竞争的指控，很难预测如果一家新公司保持独立，是否会成为下一个苹果或谷歌，或者如果没有新所有者注入的资金和管理经验，它是否会失败。

　　控制大型科技公司的经济理由是复杂的。但还有一个更具说服力的政治理由。互联网平台造成的政治危害远比其造成的经济损失更令人担忧。它们真正的危险不是扭曲市场，而是威胁民主。

　　信息垄断者

　　自2016年以来，美国人已经意识到科技公司塑造信息的力量。这些平台允许骗子兜售假新闻，允许极端分子兜售阴谋论。由于算法的工作方式，用户只能接触到证实他们已有信念的信息。它们可以放大或掩盖某些特定的声音，从而对民主政治辩论产生令人不安的影响。最令人担心的是，他们积聚了如此大的权力，以至于他们可以有意或无意地左右选举。

　　针对这些担忧，批评人士要求平台对其播出的内容承担责任。他们呼吁推特封锁或核实特朗普误导性的推文。许多人希望看到互联网平台像媒体公司一样运作，策划政治内容，并让政府官员负起责任。

　　但是，对大型平台施加压力，要求其执行这一功能——并希望它们在实现这一功能时顾及公众利益——并不是一个长期的解决方案。这种方法回避了其潜在力量的问题，任何真正的解决方案都必须限制这种力量。如今，抱怨互联网平台政治偏见的主要是保守派。他们有理由认为，现今运营平台的人——亚马逊的杰夫·贝佐斯，脸书的马克·扎克伯格，谷歌的桑达尔·皮查伊和推特的杰克·多尔西——倾向于社会进步，尽管他们主要是受商业利益驱使。

　　从长远来看，这一假设可能站不住脚。假设这些巨头其中之一为一个保守的亿万富翁所接管。鲁珀特•默多克(Rupert Murdoch)对福克斯新闻和《华尔街日报》的控制已经赋予其深远的政治影响力，这种控制的影响显而易见：如果你阅读《华尔街日报》的社论或观看福克斯新闻，就会明白这一点。如果默多克控制了脸书或谷歌，他可以巧妙地改变排名或搜索算法，以影响用户看到和阅读的内容，在用户不知情或不同意的情况下影响其政治观点。

　　此外，这些平台——尤其是亚马逊、脸书和谷歌——拥有以前的垄断者从未拥有的私人信息。朋友、家人、收入、财产以及最私人的信息一网打尽。如果一个意图腐败的平台高管利用私人信息迫使政府官员就范?或者，私人信息的滥用与政府的权力相结合——比如，脸书与司法部合作。

　　数字平台集中的经济和政治权力就像放在桌子上的一件上膛的武器。此时，坐在桌子另一边的人很可能不会拿起枪扣动扳机。然而，对美国民主来说，问题是将枪留在桌子上是否安全。

　　限制

　　限制权力最明显的方法是政府监管。欧洲也采取了此类做法，比如德国通过了一项法律，将传播假新闻定为犯罪。在一些拥有高度社会共识的民主国家，监管仍有可能实现，但在美国这样两极分化的国家，监管不太可能奏效。在广播电视的鼎盛时期，联邦通信委员会(Federal Communications Commission)的公平原则要求电视台对政治问题保持“平衡”的报道。共和党人无情地抨击这一原则，声称网络对保守派有偏见，联邦通信委员会在1987年废除了该原则。

　　另一个限制互联网平台力量的方法是促进更大的竞争。如果有多种多样的平台，没有一个会像今天的脸书和谷歌一样占据主导地位。但问题是，无论是美国还是欧盟都不可能像拆分标准石油和AT&T那样拆分脸书或谷歌。科技公司也会强烈抵制这种尝试，此外，拆分它们的过程也需要数年，甚至几十年才能完成。或许更重要的是，例如，拆分脸书是否能解决根本问题还不清楚。很有可能，由这种分手而创建的“小脸书”将很快成长起来，取代父母的位置，AT&T在上世纪80年代被分拆后重新占有一席之地。社交媒体可扩展性会使这种情况发生得更快。

　　鉴于拆分前景黯淡，许多观察人士已转向“数据便携性(data portability)”，以引入平台市场的竞争。就像政府要求电话公司允许用户在更换网络时携带自己的电话号码一样，它也可以规定用户有权将自己交出的数据从一个平台转移到另一个平台。欧盟于2018年生效的隐私法——《通用数据保护条例》(General Data Protection Regulation，简称GDPR)就采用了这种方法，强制要求采用标准化的、机器可读的个人数据传输格式。

　　然而，数据的可转移性仍面临许多障碍。其中最主要的是移动多种数据的困难。虽然传输一些基本数据很容易，但要传输用户的所有元数据就很困难，正是这些类型的数据在定向广告中有价值。不仅这些信息的所有权不明确，信息本身也是异构的和平台特定的。

　　限制平台权力的另一种方法依赖于隐私法。监管机构限制科技公司利用一个行业产生的消费者数据改善其在另一个行业地位的程度，从而既保护隐私又保护竞争。例如，GDPR要求消费者数据仅用于最初获取该信息的目的，除非消费者另行给予明确许可。这些规则旨在解决平台力量的一个最强大来源：一个平台拥有的数据越多，就越容易产生更多的收入，甚至更多的数据。

　　但依赖隐私法阻止大型平台进入新市场，也会带来问题。就数据可移植性而言，目前还不清楚像GDPR这样的规则是否只适用于消费者自愿提供给平台的数据，还是也适用于元数据。而且，即使成功，隐私保护措施可能只会减少对每个人来说新闻的个性化，而不是权力的集中。这些科技巨头已经积累了大量的客户数据。如果隐私法阻止新的竞争对手收集和使用类似的数据集，它们将面临锁定先行者的优势的风险。

　　“中介”解决方案

　　如果监管、拆分、数据便携性和隐私法都不到位，那么如何限制平台权力?最有前途却很少受到关注的解决方案之一：中介。中介通常被定义为基于现有平台的软件，修改底层数据。对于当前技术平台的服务，用户可以利用中间软件选择如何为其管理和过滤信息，用户将选择中介服务来决定政治内容的重要性和准确性，而平台将使用这些决定向用户提供内容。换句话说，拥有透明算法的新公司将介入，接管目前由算法不透明的主流技术平台占据的编辑门户功能。

　　可以通过各种方法提供中介产品。一种特别有效的方法是让用户通过技术平台(如苹果或推特)访问中介。比如用户新闻源上的新闻文章或政治人物的热门推文，在苹果或推特的后台，中介服务可以添加“误导”、“未经验证”和“缺乏上下文”等标签。当用户登录苹果和推特时，他们会在新闻文章和推特上看到这些标签。中介甚至可以阻止用户查看某些内容，或者完全阻止特定的信息源或制造商。

　　每个中介提供者在其产品和技术特性方面都必须是透明的，以便用户能够在知情的情况下做出选择。中介提供者将包括寻求改进的公司和寻求提升公民价值观的非营利组织。通过调解用户和平台之间的关系，中介可以迎合个人消费者的偏好，同时对占主导地位的玩家的单边行动提供明显的抵制。

　　许多细节问题还有待解决。第一个问题是，有多少管理权力可以转移给新公司。在极端情况下，中介提供者可以将底层平台提供的信息完全转换给用户，而平台只不过是一个中转站。在这个模型下，中介将单独决定亚马逊或谷歌搜索的内容和优先级，而这些平台仅仅提供对其服务器的访问。在另一个极端，平台可以继续完全用自己的算法来管理和排列内容，而中介只能作为一个补充过滤器。例如，在这种模式下，脸书或推特的界面将在很大程度上保持不变。中介将只对内容进行事实检查或标记，而不为内容分配重要性或提供更多的优化建议。

　　最好的方法可能介于两者之间。让中介公司拥有过多的权力可能意味着底层技术平台将失去与消费者的直接连接。随着商业模式遭到破坏，科技公司将进行反击。另一方面，如果对中介公司减少控制，将无法控制平台管理和传播内容的能力。但无论这条界限究竟划在哪里，政府的干预都是必要的。国会可能会通过一项法律，要求平台使用开放和统一的应用程序编程接口(api)，这将允许中介公司与不同的技术平台无缝合作。国会也必须谨慎地管理中介提供者，以便其达到可靠、透明和一致性的明确的最低标准。

　　第二个问题涉及寻找一种商业模式，以激励具有竞争力的新公司涌现。最合理的方法是让主流平台和中介的第三方提供商达成收入共享协议。当有人进行谷歌搜索或访问脸书页面时，来自该访问的广告收入将在平台和中间件提供商之间共享。这些协议由政府监管，因为即使主流平台渴望分担过滤内容的负担，它们也会抵制分享广告收入。

　　另一个需要解决的细节是某种技术框架，它将鼓励中介产品的多样性。该框架必须足够简单，以吸引尽可能多的进入者，但也必须足够复杂，以适合大型平台之上，每个平台都有自己独特的架构。此外，它还必须允许中介评估至少三种不同类型的内容：广泛访问的公共内容(如新闻故事、新闻稿和公众人物的推文)、用户生成的内容(如YouTube视频和私人发布的公共推文)和私人内容(如WhatsApp消息和脸书帖子)。

　　更广泛地说，即使中介鼓励分裂，与集中的平台权力所带来的危险相形见绌。对民主最大的长期威胁不是意见的分裂，而是大型科技公司掌握的不负责任的权力。

　　回馈控制

　　公众应该警惕占主导地位的互联网平台的增长和力量，政策制定者转向反垄断法作为补救措施是有充分理由的。但这只是对私人经济和政治权力集中问题的几种可能反应之一。

　　现在，美国和欧洲的政府都在对大型科技平台发起反垄断行动，由此引发的诉讼可能会持续数年之久。但这种方式未必是应对其对民主构成的严重政治威胁的最佳方式。第一修正案设想了一个由竞争而不是监管来保护公众言论的思想市场。然而，在一个大型平台放大、压制和瞄准政治信息的世界里，市场崩溃了。

　　中介可以解决这个问题。它可以从技术平台手中夺走权力，也不是交给一个单一的政府监管机构，而是交给一个新的有竞争力的公司集团，这些公司将允许用户定制在线体验。这种做法不会阻止仇恨言论或阴谋论的传播，但会以一种更符合第一修正案初衷的方式限制其范围。如今，这些平台提供的内容是由人工智能程序生成的模糊算法决定的。有了中介，平台用户将得到控制。

　　作者简介：弗朗西斯·福山，约翰霍普金斯大学、保罗·尼采高级国际问题研究院、国际政治经济教授。巴拉克·里奇曼，杜克大学法学院教授。阿西什·格尔，斯坦福大学管理科学与工程教授。三位都是斯坦福大学民主和互联网项目平台工作组的成员。原文链接：https://www.foreignaffairs.com/articles/united-states/2020-11-24/fukuyama-how-save-democracy-technology