“意愿联盟”：日本为何按兵不动

 　今年以来，围绕伊朗核问题，美伊之间的对立冲突迅速加剧。为进一步对伊强化施压，美国号召建立旨在守护霍尔木兹海峡通航安全的“意愿联盟”。7月9日美军参联会主席邓福德宣布这一消息后，美国国务卿蓬佩奥立即向相关国家外长展开游说公关，呼吁盟友广泛参与安全合作。美国政府已在华盛顿、佛罗里达和巴林先后召开了三次闭门会议，向60余国代表解释说明其海洋安全构想的运行机制及细节。然而，除少数与伊朗敌对的中东国家外，包括北约成员和日本在内的多国对美方的提议应者寥寥。

　　日本面临的现实困境

　　与法德澳等国相同，日本政府对参加以美国为核心的“意愿联盟”持谨慎态度。7月16日，日本防相岩屋毅在记者会上称“尚未考虑加入该联盟”;一周后他重申“未考虑派遣自卫队”的态度，同时表示“将优先诉诸外交努力”;8月2日，日本内阁官房长官菅义伟宣称，围绕“意愿联盟”一事，政府尚未决定应对方针，不便事先做出预测，显示出谨慎回避的消极态度。

　　2019年7月22日，博尔顿访问日本期间与日本外相河野太郎会面。

　　日美同盟是日本外交的基轴。美国在日本军事力量的发展建设过程中扮演着十分特殊的角色。美国欲将日本打造成其在亚太地区强化军事存在的桥头堡，借此加强地区安全事务主导。在这一背景下，日本“解禁”集体自卫权对美军遂行海外任务和深化日美同盟意义重大，为此美国明里暗里“推波助澜”，鼓励日本尽早解除“宪法制约”。2014年7月日本内阁通过解禁集体自卫权议案，美海军迅速联合日本海上自卫队在青森县陆奥湾举行联合扫雷演习。同年11月，两国海上力量于宫崎县近海再次开展联合布雷及扫雷训练。当时美国海军作战部长格林纳特就称，“希望协同日本在波斯湾地区的霍尔木兹海峡举行联合扫雷行动”。

　　在霍尔木兹海峡开展扫雷行动是安倍在国会反复强调的事例，也是符合行使集体自卫权的八项假想事态之一。按照“常理”，对于防卫与外交都有赖美国的日本而言，此时派兵正是“报答”美方对其军事松绑、支持其“解禁”集体自卫权的良机。然而，面对美方的组盟邀约，热衷于“海外派兵”的日本政府却表现得异乎寻常的冷静谨慎。

　　此前6月13日，一艘日本油轮在阿曼湾附近遇袭。美国声称此举系伊朗革命卫队所为，但日本政府并未响应美国的对伊指责，反而表示希望美方提供更加充分的证据。事发后，对于“是否将行使集体自卫权”的疑问，日本防相否定称：由于油轮遇袭事态已经停止，且尚不明确攻击主体，因此判断未发生威胁日本能源进口的“存立危机事态”，不涉及行使集体自卫权的问题;另外，美伊目前并未进入战斗状态，日本将不会派遣自卫队前往相关地区。

　　终于，美国对日本的“沉默”失去耐心，国家安全顾问博尔顿7月下旬访日过程中向日本展开游说，甚至在闭门会议上直接点名日本，“软硬兼施”以敦促日本加入“意愿联盟”，向霍尔木兹海峡派遣自卫队。尤其当英国、丹麦和意大利等国决定以自行保卫本国船舶的方式展开积极行动后，未出台具体对策的日本被逼入进退两难的现实困境。

　　一方面，日本若继续保持谨慎态度而不采取实质性举动，将令美国失望，进而动摇日美同盟的根基。早在1990年海湾战争期间，日本曾因国内因素未派兵参加由美国领导的联盟军队，而是间接提供了130亿美元的巨额资金支持。这一做法后来被外界称作“支票外交”，对日本的国际形象造成了不小的负面影响，甚至在一定程度上导致了日美“同盟漂流”危机。因此，面对此次美国提议组建“意愿联盟”，日本国内有声音强调“必须避免重蹈覆辙”，而执政党干部亦表示“考虑到维持与特朗普政府的良好关系，日本这次或许不能仅仅出资了事”。

　　另一方面，日本若许诺加入“意愿联盟”，将可能刺激伊朗，对日伊关系造成严重损害。日本与伊朗是传统友好国家，此前一直保持着长期石油贸易关系。今年6月中旬，安倍还曾亲自前往德黑兰替美伊斡旋。对希望与伊朗维持友好关系、力争通过对话缓和紧张局势的日本而言，加入美国倡议的“意愿联盟”无疑将产生不良影响。伊朗政府人士已明确表示：“如果日本加入该联盟，将无法视为友好行动。”由此可见，“日本不参与联盟”已是伊朗能够接受的底线。

　　选择保守应对的多方原因

　　围绕波斯湾地区的紧张局势，日本政府多名高官虽声称“(与美方)携手共同应对”“努力发挥日本作用”，实际上却选择了保守应对路线，坚持通过外交对话解决矛盾冲突的立场，仅表示“继续与各国展开情报合作，监视相关情况”，尽量避免做出派兵承诺等实质军事贡献。究其原因，主要有以下几点。

　　其一，日本在霍尔木兹海峡有重大利益关切，不欲引发地区紧张局势升级。2011年日本福岛核事故发生后，日本国内大量关停核电设施，致使本国在中东地区的石油资源依存度不降反升，一度高达87%，当前每年通行霍尔木兹海峡的日本运油船只达1800余艘。在饱受通航安全之利的情况下，日本自然不愿加入美方主导的军事联盟，协助其增添施压伊朗的筹码。一旦发生海峡危机，不仅日本将遭遇切断能源供给的风险，甚至世界经济都将面临重大冲击。

　　其二，日本向霍尔木兹海峡派遣自卫队缺乏足够的法理依据。目前，行使集体自卫权的选项已被排除，此时日本再探讨是否派兵，则属于《自卫队法》规定的“遂行海上警备行动”的情况。然而根据相关规定，海上警备行动的护卫对象仅限于本国船只，且在一般情况下，自卫队可使用的武器标准与警察力量无异，其动武权限受到极大限制。尽管美国反复重申“日本船舶应由本国保护”，并以此敦促日本出兵，但实际上日本船舶公司的子公司遍布海外，向日本运送货物的外籍船只总数高达2400余艘。按照法律规定，即便日本政府有意出动舰机，也只能为210余艘本国籍船只保驾护航，而无法驱遣自卫队为保护隶属他国的油轮而行使武力。另外，日本于2009年7月制定实施了《海盗应对法》，使自卫队的保护对象不再限于本国船只，并放宽了武器使用权限。问题是在6月发生的日本油轮遇袭事件的攻击主体尚不明确，无法视作“海盗行为”，因此并不适用该法。

　　其三，安倍内阁担忧若此时响应派兵加盟，将影响自卫队“合宪化”的进程。安倍政府在7月的参议院大选过后重申修宪决心，表示争取在2020年内实施新宪法，在第九条中载明自卫队相关表述。在日本国内，美国提出的“意愿联盟”令人联想到“被迫卷入美国的战争”，舆论条件反射般地倒向“不应派遣自卫队参加”的否定一边。在此背景下，执政党担心若强行派兵中东，将引发国内外舆论对自卫队职能的负面评价，甚至对其早先变更宪法解释、“解禁”集体自卫权的意图加以诟病，从而对即将启动的修宪进程造成阻碍。

　　下一步对策

　　在当前的法律框架内，日本政府下一步的应对策略大致将有三种：一是进行“曲线支援”，通过提供资金而非派遣部队的形式，对美国组建的“意愿联盟”予以支持;二是出台一套针对“意愿联盟”的特别措施法案，以此为法律依据，有限度地向霍尔木兹海峡派遣舰机;三是如果中东地区爆发危机，联合国通过决议呼吁各国派军队前往相关地区开展维和工作，日本依据《国际和平支援法案》名正言顺地出兵支援。但就目前阶段看来，不论从现实条件出发，还是从日本行动观察，尚未发现日本政府试图进一步采取措施的“端倪”。

　　当前，伊朗一边对美保持强硬姿态，一边积极释放善意信号，表明愿与伊核协议其他各方合作促美重回谈判桌。同时，各国均看重自身在中东地区的能源利益，部分欧洲国家甚至有意开启新的结算方式，绕过美方制裁，直接与伊朗恢复石油贸易。如果美国难以在霍尔木兹海峡形成针对伊朗进行牵制、威慑的“国际合力”，中东紧张局势则尚有缓和余地。

　　日本政府当下的明智之举，应是与伊核协议其他当事国一道力劝美国重返谈判桌，以一定程度的解除制裁换取伊朗降低浓缩铀储量，而后通过外交努力逐渐缓解中东局势，使途径霍尔木兹海峡的石油航线早日恢复常态。

　　(作者为战略支援部队信息工程大学助理研究员)

 　今年以来，围绕伊朗核问题，美伊之间的对立冲突迅速加剧。为进一步对伊强化施压，美国号召建立旨在守护霍尔木兹海峡通航安全的“意愿联盟”。7月9日美军参联会主席邓福德宣布这一消息后，美国国务卿蓬佩奥立即向相关国家外长展开游说公关，呼吁盟友广泛参与安全合作。美国政府已在华盛顿、佛罗里达和巴林先后召开了三次闭门会议，向60余国代表解释说明其海洋安全构想的运行机制及细节。然而，除少数与伊朗敌对的中东国家外，包括北约成员和日本在内的多国对美方的提议应者寥寥。

　　日本面临的现实困境

　　与法德澳等国相同，日本政府对参加以美国为核心的“意愿联盟”持谨慎态度。7月16日，日本防相岩屋毅在记者会上称“尚未考虑加入该联盟”;一周后他重申“未考虑派遣自卫队”的态度，同时表示“将优先诉诸外交努力”;8月2日，日本内阁官房长官菅义伟宣称，围绕“意愿联盟”一事，政府尚未决定应对方针，不便事先做出预测，显示出谨慎回避的消极态度。

　　2019年7月22日，博尔顿访问日本期间与日本外相河野太郎会面。

　　日美同盟是日本外交的基轴。美国在日本军事力量的发展建设过程中扮演着十分特殊的角色。美国欲将日本打造成其在亚太地区强化军事存在的桥头堡，借此加强地区安全事务主导。在这一背景下，日本“解禁”集体自卫权对美军遂行海外任务和深化日美同盟意义重大，为此美国明里暗里“推波助澜”，鼓励日本尽早解除“宪法制约”。2014年7月日本内阁通过解禁集体自卫权议案，美海军迅速联合日本海上自卫队在青森县陆奥湾举行联合扫雷演习。同年11月，两国海上力量于宫崎县近海再次开展联合布雷及扫雷训练。当时美国海军作战部长格林纳特就称，“希望协同日本在波斯湾地区的霍尔木兹海峡举行联合扫雷行动”。

　　在霍尔木兹海峡开展扫雷行动是安倍在国会反复强调的事例，也是符合行使集体自卫权的八项假想事态之一。按照“常理”，对于防卫与外交都有赖美国的日本而言，此时派兵正是“报答”美方对其军事松绑、支持其“解禁”集体自卫权的良机。然而，面对美方的组盟邀约，热衷于“海外派兵”的日本政府却表现得异乎寻常的冷静谨慎。

　　此前6月13日，一艘日本油轮在阿曼湾附近遇袭。美国声称此举系伊朗革命卫队所为，但日本政府并未响应美国的对伊指责，反而表示希望美方提供更加充分的证据。事发后，对于“是否将行使集体自卫权”的疑问，日本防相否定称：由于油轮遇袭事态已经停止，且尚不明确攻击主体，因此判断未发生威胁日本能源进口的“存立危机事态”，不涉及行使集体自卫权的问题;另外，美伊目前并未进入战斗状态，日本将不会派遣自卫队前往相关地区。

　　终于，美国对日本的“沉默”失去耐心，国家安全顾问博尔顿7月下旬访日过程中向日本展开游说，甚至在闭门会议上直接点名日本，“软硬兼施”以敦促日本加入“意愿联盟”，向霍尔木兹海峡派遣自卫队。尤其当英国、丹麦和意大利等国决定以自行保卫本国船舶的方式展开积极行动后，未出台具体对策的日本被逼入进退两难的现实困境。

　　一方面，日本若继续保持谨慎态度而不采取实质性举动，将令美国失望，进而动摇日美同盟的根基。早在1990年海湾战争期间，日本曾因国内因素未派兵参加由美国领导的联盟军队，而是间接提供了130亿美元的巨额资金支持。这一做法后来被外界称作“支票外交”，对日本的国际形象造成了不小的负面影响，甚至在一定程度上导致了日美“同盟漂流”危机。因此，面对此次美国提议组建“意愿联盟”，日本国内有声音强调“必须避免重蹈覆辙”，而执政党干部亦表示“考虑到维持与特朗普政府的良好关系，日本这次或许不能仅仅出资了事”。

　　另一方面，日本若许诺加入“意愿联盟”，将可能刺激伊朗，对日伊关系造成严重损害。日本与伊朗是传统友好国家，此前一直保持着长期石油贸易关系。今年6月中旬，安倍还曾亲自前往德黑兰替美伊斡旋。对希望与伊朗维持友好关系、力争通过对话缓和紧张局势的日本而言，加入美国倡议的“意愿联盟”无疑将产生不良影响。伊朗政府人士已明确表示：“如果日本加入该联盟，将无法视为友好行动。”由此可见，“日本不参与联盟”已是伊朗能够接受的底线。

　　选择保守应对的多方原因

　　围绕波斯湾地区的紧张局势，日本政府多名高官虽声称“(与美方)携手共同应对”“努力发挥日本作用”，实际上却选择了保守应对路线，坚持通过外交对话解决矛盾冲突的立场，仅表示“继续与各国展开情报合作，监视相关情况”，尽量避免做出派兵承诺等实质军事贡献。究其原因，主要有以下几点。

　　其一，日本在霍尔木兹海峡有重大利益关切，不欲引发地区紧张局势升级。2011年日本福岛核事故发生后，日本国内大量关停核电设施，致使本国在中东地区的石油资源依存度不降反升，一度高达87%，当前每年通行霍尔木兹海峡的日本运油船只达1800余艘。在饱受通航安全之利的情况下，日本自然不愿加入美方主导的军事联盟，协助其增添施压伊朗的筹码。一旦发生海峡危机，不仅日本将遭遇切断能源供给的风险，甚至世界经济都将面临重大冲击。

　　其二，日本向霍尔木兹海峡派遣自卫队缺乏足够的法理依据。目前，行使集体自卫权的选项已被排除，此时日本再探讨是否派兵，则属于《自卫队法》规定的“遂行海上警备行动”的情况。然而根据相关规定，海上警备行动的护卫对象仅限于本国船只，且在一般情况下，自卫队可使用的武器标准与警察力量无异，其动武权限受到极大限制。尽管美国反复重申“日本船舶应由本国保护”，并以此敦促日本出兵，但实际上日本船舶公司的子公司遍布海外，向日本运送货物的外籍船只总数高达2400余艘。按照法律规定，即便日本政府有意出动舰机，也只能为210余艘本国籍船只保驾护航，而无法驱遣自卫队为保护隶属他国的油轮而行使武力。另外，日本于2009年7月制定实施了《海盗应对法》，使自卫队的保护对象不再限于本国船只，并放宽了武器使用权限。问题是在6月发生的日本油轮遇袭事件的攻击主体尚不明确，无法视作“海盗行为”，因此并不适用该法。

　　其三，安倍内阁担忧若此时响应派兵加盟，将影响自卫队“合宪化”的进程。安倍政府在7月的参议院大选过后重申修宪决心，表示争取在2020年内实施新宪法，在第九条中载明自卫队相关表述。在日本国内，美国提出的“意愿联盟”令人联想到“被迫卷入美国的战争”，舆论条件反射般地倒向“不应派遣自卫队参加”的否定一边。在此背景下，执政党担心若强行派兵中东，将引发国内外舆论对自卫队职能的负面评价，甚至对其早先变更宪法解释、“解禁”集体自卫权的意图加以诟病，从而对即将启动的修宪进程造成阻碍。

　　下一步对策

　　在当前的法律框架内，日本政府下一步的应对策略大致将有三种：一是进行“曲线支援”，通过提供资金而非派遣部队的形式，对美国组建的“意愿联盟”予以支持;二是出台一套针对“意愿联盟”的特别措施法案，以此为法律依据，有限度地向霍尔木兹海峡派遣舰机;三是如果中东地区爆发危机，联合国通过决议呼吁各国派军队前往相关地区开展维和工作，日本依据《国际和平支援法案》名正言顺地出兵支援。但就目前阶段看来，不论从现实条件出发，还是从日本行动观察，尚未发现日本政府试图进一步采取措施的“端倪”。

　　当前，伊朗一边对美保持强硬姿态，一边积极释放善意信号，表明愿与伊核协议其他各方合作促美重回谈判桌。同时，各国均看重自身在中东地区的能源利益，部分欧洲国家甚至有意开启新的结算方式，绕过美方制裁，直接与伊朗恢复石油贸易。如果美国难以在霍尔木兹海峡形成针对伊朗进行牵制、威慑的“国际合力”，中东紧张局势则尚有缓和余地。

　　日本政府当下的明智之举，应是与伊核协议其他当事国一道力劝美国重返谈判桌，以一定程度的解除制裁换取伊朗降低浓缩铀储量，而后通过外交努力逐渐缓解中东局势，使途径霍尔木兹海峡的石油航线早日恢复常态。

　　(作者为战略支援部队信息工程大学助理研究员)