美国说的“国际紧急状态”，是怎样的状态

　　最近有报道称，美国政府正在考虑根据其《国际紧急状态经济权力法》(IEEPA)的授权，由总统宣布美国进入紧急状态后管控经济活动，对华予以限制，如明确禁止中国企业投资美国的高科技行业。事实上，这是美国政府在缺乏必要立法授权的情况下，为改变其处理国际经贸关系需遵循的最惠国待遇行为准则而寻找的依据。若果真如此，美国将再次把中美经贸摩擦推向新的高度与热度。

　　相对于其他经贸领域的法案，IEEPA的历史并不算长，但这个看似为贸易保护主义提供法理依据的法案最初的目的并非如此。美国第95届国会通过并由卡特总统签署的该法案于1977年12月正式生效。根据该法，当美国遭遇到对国家安全、外交政策和经济的非寻常的来自外部的强烈威胁时，总统有权宣布美国进入紧急状态后，以阻止交易、冻结资产或没收与威胁相关的国家或个人在美资产等制裁方式予以应对。事实上，当时美国国会通过IEEPA是其国内政治力量博弈的结果，是为了收缩和限制1917年《敌国贸易法》(TWEA)中授予总统的紧急状态权限，收缩引发紧急状态原因的范围并试图将紧急状态由“长期”措施变为“临时性”措施。在此之前，多任美国总统在1933年银行危机、1950年朝鲜战争、1970年邮政工人罢工和1971年政府经济和财政状况恶化后均以紧急状态方式长期采取特殊管制。IEEPA减少了美国总统宣布紧急状态的可能性，将其权限限制在应对外部原因引发的国家安全问题上，并且要求总统需要每年更新来保持紧急状态继续生效。

　　IEEPA给予美国总统的授权较为广泛，既可以是全面的干预，也可以是重点的打击。在认定处于国际紧急状态的情况下，美国政府可以干预、许可或调查任何与国家安全相关的外汇交易、银行支付、证券买卖，以及进出口、投资等各项活动，禁止或限制美国公民或企业与相关国家开展经贸活动。卡特总统首次以行政令方式援引IEEPA授权处理伊朗人质危机，冻结或“封锁”有关国家的政府或外国公民的资产。截至目前，美国政府以IEEPA为由采取的制裁仍然有效的还有27项，涉及俄罗斯、布隆迪、南苏丹、委内瑞拉等18个国家，以及中东、西巴尔干等地区，还有6项为全球范围。与之对比，失效的制裁有15项，涉及缅甸、利比亚等国。

　　由此可见，“国际紧急状态”已经逐渐失去了其名称所代表的真正含义，逐渐变成了美国政府单方面对外施加影响的工具，所谓的国际紧急状态成为了常态。近年来，IEEPA被美国政府用于冻结国外特定人持有的资产变得愈发频繁，现有制裁中仅有6项是2000年之前颁布的，其余21项均为本世纪的总统令。从采取紧急状态的原因来看，已有的制裁绝大多数是由于出现战争、动乱、恐怖主义威胁、侵犯人权、跨国犯罪等事件，只有2001年生效的13222号行政令是以避免《出口管理法》过期为目的，且《出口管理法》应对和管理的主要问题也是国家安全。因此，在并未出现战乱等冲突、甚至中美双方尚未互相开征高额关税的情况下，如果美国政府援引IEEPA采取对华限制，将会是不寻常的做法。

　　IEEPA所明确的美国总统可以援引该项授权的原因有两个，一是非寻常的威胁，二是强烈威胁。照此理解，如果其他国家与美国的经贸关系并未因战争、动乱、恐怖主义等原因而发生实质变化，且双方在合作中获得广泛的共同利益，就不应认为存在启动IEEPA的情况。换句话讲，如果IEEPA的实施反而导致美国与他国经贸关系发生重大调整，损害美国经济利益、冲击就业市场，造成“国家更不安全”，是与IEEPA的初衷不符的。历史上，美国采取IEEPA进行制裁的对象并不涉及全球主要经济体，受制裁对象多不具备采取相应反制措施的能力，而且也未在上世纪70年代开始绵延20年的美日钢铁、纺织品、汽车、半导体等各轮经贸摩擦中使用。大国间的行为互动往往影响广泛，单方面制裁引起反制的可能性大，且外溢效应明显，对包括当事国在内的全球各方的冲击难以忽视。将IEEPA作为处理正常的国与国经贸关系的依据，还存在着更为严重的对国际通行准则的负面影响。在重视历史判例的英美法系，已有的重要司法实践往往是后续行动的判断依据和参考。这不仅意味着新的行动不要任性，应参考历史做法，而且还提醒各方应尽量避免当前非理性做法成为后续行动的依据。

　　最近有报道称，美国政府正在考虑根据其《国际紧急状态经济权力法》(IEEPA)的授权，由总统宣布美国进入紧急状态后管控经济活动，对华予以限制，如明确禁止中国企业投资美国的高科技行业。事实上，这是美国政府在缺乏必要立法授权的情况下，为改变其处理国际经贸关系需遵循的最惠国待遇行为准则而寻找的依据。若果真如此，美国将再次把中美经贸摩擦推向新的高度与热度。

　　相对于其他经贸领域的法案，IEEPA的历史并不算长，但这个看似为贸易保护主义提供法理依据的法案最初的目的并非如此。美国第95届国会通过并由卡特总统签署的该法案于1977年12月正式生效。根据该法，当美国遭遇到对国家安全、外交政策和经济的非寻常的来自外部的强烈威胁时，总统有权宣布美国进入紧急状态后，以阻止交易、冻结资产或没收与威胁相关的国家或个人在美资产等制裁方式予以应对。事实上，当时美国国会通过IEEPA是其国内政治力量博弈的结果，是为了收缩和限制1917年《敌国贸易法》(TWEA)中授予总统的紧急状态权限，收缩引发紧急状态原因的范围并试图将紧急状态由“长期”措施变为“临时性”措施。在此之前，多任美国总统在1933年银行危机、1950年朝鲜战争、1970年邮政工人罢工和1971年政府经济和财政状况恶化后均以紧急状态方式长期采取特殊管制。IEEPA减少了美国总统宣布紧急状态的可能性，将其权限限制在应对外部原因引发的国家安全问题上，并且要求总统需要每年更新来保持紧急状态继续生效。

　　IEEPA给予美国总统的授权较为广泛，既可以是全面的干预，也可以是重点的打击。在认定处于国际紧急状态的情况下，美国政府可以干预、许可或调查任何与国家安全相关的外汇交易、银行支付、证券买卖，以及进出口、投资等各项活动，禁止或限制美国公民或企业与相关国家开展经贸活动。卡特总统首次以行政令方式援引IEEPA授权处理伊朗人质危机，冻结或“封锁”有关国家的政府或外国公民的资产。截至目前，美国政府以IEEPA为由采取的制裁仍然有效的还有27项，涉及俄罗斯、布隆迪、南苏丹、委内瑞拉等18个国家，以及中东、西巴尔干等地区，还有6项为全球范围。与之对比，失效的制裁有15项，涉及缅甸、利比亚等国。

　　由此可见，“国际紧急状态”已经逐渐失去了其名称所代表的真正含义，逐渐变成了美国政府单方面对外施加影响的工具，所谓的国际紧急状态成为了常态。近年来，IEEPA被美国政府用于冻结国外特定人持有的资产变得愈发频繁，现有制裁中仅有6项是2000年之前颁布的，其余21项均为本世纪的总统令。从采取紧急状态的原因来看，已有的制裁绝大多数是由于出现战争、动乱、恐怖主义威胁、侵犯人权、跨国犯罪等事件，只有2001年生效的13222号行政令是以避免《出口管理法》过期为目的，且《出口管理法》应对和管理的主要问题也是国家安全。因此，在并未出现战乱等冲突、甚至中美双方尚未互相开征高额关税的情况下，如果美国政府援引IEEPA采取对华限制，将会是不寻常的做法。

　　IEEPA所明确的美国总统可以援引该项授权的原因有两个，一是非寻常的威胁，二是强烈威胁。照此理解，如果其他国家与美国的经贸关系并未因战争、动乱、恐怖主义等原因而发生实质变化，且双方在合作中获得广泛的共同利益，就不应认为存在启动IEEPA的情况。换句话讲，如果IEEPA的实施反而导致美国与他国经贸关系发生重大调整，损害美国经济利益、冲击就业市场，造成“国家更不安全”，是与IEEPA的初衷不符的。历史上，美国采取IEEPA进行制裁的对象并不涉及全球主要经济体，受制裁对象多不具备采取相应反制措施的能力，而且也未在上世纪70年代开始绵延20年的美日钢铁、纺织品、汽车、半导体等各轮经贸摩擦中使用。大国间的行为互动往往影响广泛，单方面制裁引起反制的可能性大，且外溢效应明显，对包括当事国在内的全球各方的冲击难以忽视。将IEEPA作为处理正常的国与国经贸关系的依据，还存在着更为严重的对国际通行准则的负面影响。在重视历史判例的英美法系，已有的重要司法实践往往是后续行动的判断依据和参考。这不仅意味着新的行动不要任性，应参考历史做法，而且还提醒各方应尽量避免当前非理性做法成为后续行动的依据。

　　(作者为经济学博士，商务部研究院美大所副所长、研究员)