王辉：国际核秩序及其面临的挑战

　　“9·11”事件后，虽然非国家行为体涉足核扩散的威胁得到国际社会的重视，针对包括恐怖组织在内的非国家行为体扩散规范缺失问题，国际社会制定了一系列增进核安全和打击核恐怖主义的国际规则和倡议。但与过去面临的问题不同，要有效阻止非国家行为体从事核扩散活动，必须同时在国家和国际层面加强防范与合作。由于各国受到恐怖威胁程度不同，或者受到技术、资金等因素制约，各国在防控非国家行为体核扩散问题上投入的资源存在很大差异。目前多数国家所采取的措施、手段基本是修补之前的漏洞之举。恐怖分子或跨国犯罪分子获得核材料、获得核或放射性材料的可能无法排除。如果恐怖分子要发动对世界的非对称性战争，那么核武器就是最具杀伤力的手段。与主权国家不同，恐怖组织既不受国际核不扩散机制约束，也不受有核国家核威慑的制约。对恐怖组织而言，目标决定一切。只要能达到其追求的极端后果，可以挑战任何道德底线。这成为核扩散领域的一个新挑战。

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　　国际核秩序中所包含的对核战争的看法、对核武器作用的认知、大国间的战略稳定、防止核扩散等，都是形成于冷战时期的技术条件与两极对抗的基础上。当今国际体系进入加速转型的新时代，技术的突破驱动了核武器的发展与扩散，大国地缘竞争冲击战略稳定。政治与技术因素是驱动国际核秩序变革的主要动力，核不扩散机制自身缺陷也影响了国际核秩序稳定。归纳起来，国际核秩序动荡的深层原因有以下几点。

　　第一，美国作为主要核大国，其战略与政策冲击着国际核秩序。作为国际核规范与机制的主要倡导者与维护者，美国战略思维的变化对国际核秩序产生较大影响。在奥巴马时期，美国提出“无核世界”倡议，试图找到一条消除核武器的道路，说服其他国家减少对核武器的依赖。但美国始终把核武器作为维持其霸权地位的支柱力量，一直保持着常规与核武器方面的优势,也从未停止过对核武库的更新换代。美国的军事战略、安全理论及北大西洋公约组织成员的防卫战略概念，均以核威慑作为其安全战略的基础。核武器在美国战略中的地位以及对核武现代化的追求，难以弱化其他有核国家对核武的依赖。维护全球战略平衡与稳定是推进国际核裁军进程的基础，美国单方面强化反导弹能力的努力，削弱了核大国维持战略稳定的共识。特朗普上台后，提出世界已进入大国竞争的时代，大国间冲突是未来美国的主要安全挑战，美国将奉行“以实力求和平”政策，加大对核武器现代化的投入。这对国际核秩序造成严重冲击。

　　美国的单边主义政策驱动了地区核扩散。作为当今世界唯一的超级大国，美国拥有超强的核与常规军事力量。出于意识形态与地缘战略的考虑,美国长期对一些国家推行敌视政策，致使它们受到强大的军事压力。美国拒绝对无核国家提供具有法律约束力的安全保证，因此难以让安全受到威胁的国家放弃拥核动机。朝鲜、伊朗等国家为降低自身安全的脆弱性，“拥有可靠的核威慑”就成为符合逻辑的政策选择。朝核问题之所以形成困局，根本原因就在于美国长期对朝推行敌对政策，不愿解决朝鲜的合理安全关切，朝鲜长期处于敌对国家的包围之中。冷战结束以来，朝鲜的孤立感和危机感日趋强烈。美国对朝奉行的经济制裁、军事施压政策,加剧了朝鲜的不安全感。因此，朝鲜把发展核武视为其生存的关键和打破孤立的途径。在中东地区，美国的安全威胁成为推动伊朗发展核武器的重要因素。自从伊朗发生伊斯兰革命后，美国长期对伊朗推行敌视政策，对伊朗安全构成威胁，伊朗因此走上了发展核武器的道路。美国以伊朗发展导弹为借口，单方退出伊核协议并对伊朗进行经济制裁，这不能从根本上消除伊朗拥核的政治动机。

　　第二，新技术的发展推动了国际核秩序的变革。目前，世界大国之间军事力量正处在一个新的发展和变革进程中，随着新型武器不断涌现，核与非核之间的界限趋于模糊。各国围绕核武器的军事技术竞赛和军备发展已经超出了核武器系统本身，开始辐射到太空、导弹智能化、高超声速技术、人工智能技术、无人技术、网络空间等多个新兴军事技术领域，由此产生核武器的网络安全、战略预警设施安全等问题。以美俄为代表的核大国竞相研发先进的新型战略武器，推动了核秩序变革。2017年5月，美国首次洲际弹道导弹拦截试验取得成功，凸显其战略预警感知能力提升。7月，美国海军在波斯湾成功进行激光武器试验，精准打击了一架无人机。2017年4月15日，俄国防部称，新型“锆石”高超音速反舰导弹完成了一次高达8倍音速(8马赫)飞行速度的测试，这极大增加了美国反导系统的拦截难度。2018年3月，俄罗斯总统普京用多媒体展示了多款新的高超音速武器，其中包括新一代液体重型洲际弹道导弹“萨尔玛特”(RS-28)、核动力巡航导弹、可达10倍音速的高超音速导弹“匕首”、“前锋”高超音速滑翔器、水下潜航器以及激光武器等。2018年1月，美国在《国防战略报告》中指出，随着先进计算、大数据、人工智能、自动化、机器人、定向能、生物等新技术的加速度发展,美国面临的战略环境正在发生巨大变化，美国必须保持军事技术优势。目前,新技术竞赛趋势不可阻挡，主权国家在这些新领域还没有制定相关的规范和机制，这将导致原有规则的改变，将推动人类进入新的核时代。

　　冷战时期，美苏双方曾投入大量资源展开激烈的核军备竞赛，将世界推向核战争边缘。为了避免人类的毁灭，国际社会试图通过国际规范、国际制度和道德观念对主权国家的核活动加以约束，逐步建立了以核不扩散机制与核军备控制为核心的国际核秩序。随着核能利用需求的增加，核技术和核材料扩散给人类带来的威胁与日俱增，有核国家围绕核武器升级与现代化已延伸到多个新兴技术领域。目前的国际核秩序很大程度上是两极格局下的产物。在21世纪第二个10年将要结束之际，国际战略环境发生了巨大变化。美国实力相对下降削弱了其主导和塑造国际战略环境的能力与意愿。长期占据主导地位的西方自由秩序日益陷入危机当中，凸显了现存核秩序的历史局限性。在这种大背景下，国际核裁军与军控、核不扩散机制面临哪些挑战，其驱动因素是什么?本文尝试对这些问题做出回答。

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　　自核武器诞生以来，核战争阴影始终笼罩着世界。为了避免核战争，缓解核武器无序竞赛带来的压力，国际社会开始尝试对主权国家的核活动、核武器的制造与使用进行规范。最终在核军备发展、核武器使用原则、核不扩散三个方面达成基本共识，在此基础上不断完善与发展，大体上形成相对稳定的国际核秩序。

　　第一，美苏围绕核军备形成“确保相互摧毁”共识。在20世纪六七十年代，美苏的核武库呈现爆炸式膨胀，美苏核武器的数量已经远超过各自国家安全的需要，双方毫无节制的核武竞赛，不仅给两国带来了沉重的经济负担，也使核战争成为人类社会所面对的最大威胁。美苏拥有核武器数量仅具有象征意义，而双方相互之间并无安全感，于是产生了相互克制的需求。由于美苏拥有庞大的核武库，都无法在首轮攻击中消灭对方的核武器，双方最终在“确保相互摧毁”概念上达成共识，开始通过军控谈判限制核军备发展。

　　自20世纪70年代以来，美国和苏联(俄罗斯)先后签订了多个军控与核裁军协议。1972年，美苏签署了《反弹道导弹条约》，试图通过控制战略防御武器的发展来避免刺激战略进攻性核武器的军备竞赛。1974年，美苏又签订《美苏关于限制反弹道导弹防御系统条约议定书》，规定双方只能在本国首都周围或一个洲际导弹基地周围建立反导系统。这两个条约的签订，意味着美苏放弃了防御性战略核武器竞赛，仅依靠进攻性核力量来维持“相互确保催毁”。在进攻性战略武器方面，美苏于1987年12月签署了第一个核裁军条约——《美苏关于销毁中程和中短程导弹条约》(简称《美苏中导条约》)。1991年7月，美苏签署了《美苏关于削减和限制进攻性战略武器条约》(START-Ⅰ)。冷战结束后，俄罗斯经济严重衰退，无力与美国进行核武器竞争，核战争的风险大大降低。核武器在国家安全防卫中的作用显著减弱。1993年1月，《美俄关于进一步削减和限制进攻性战略武器条约》(START-Ⅱ)签署，规定美俄将其部署的战略核弹头各自削减到3000～3500枚。这些条约强化了核均势基础上的战略稳定。此后，双方采取了一系列行动，逐步销毁或减少核武器部署的数量。截止到20世纪90年代中期，美国在欧洲部署的核武器数量由70年代冷战峰值时的7000多枚下降到不足1000枚，削减了约85%。冷战后，美俄承认彼此具有相互摧毁的核反击能力。由于当时没有导弹防御体系，消除了不确定性，确保了相互威慑的稳定。“确保相互摧毁”概念成为第一个核时代战略稳定的基石。

　　第二，国际社会形成了核武器“禁忌”原则。美苏核裁军条约中虽然有核武器数量和质量方面的限制措施，但其主要目标是通过提高威胁稳定性降低核战争风险，而非为彻底消除核武器的威胁。作为可以毁灭人类的核武器，自其产生以来就存在政治与道德问题，即核武器的毁灭性与战争目标之间的关系。核战争的后果可能是使受战争波及的国家作为一个可供人类生存的社会不复存在。为了人类的生存，国家必须努力避免核冲突。如果国家间的冲突无法消除，人们必须努力寻求某种限制，禁止任何一个核大国最大限度地使用军事能力。由于没有核武器使用的限制性规范，美苏紧张的军事对抗引发核战争风险成为人们广泛关注的焦点。人们普遍认为在危机中使用核武器的领导人是不负责任的，呼吁禁止使用核武器。20世纪60年代，有人提出“有限使用核武器”的主张，试图从理论上探索把核武器的使用限制在战场上或军事目标上。由于核武器的巨大破坏力，一旦越过核战争门槛，就无法阻止对手突破限制让战争升级到人类无法承受的程度。鉴于美苏双方都有规模巨大的核武库，双方都放弃了这种尝试。到20世纪80年代中期，核武器“禁忌”得到了广泛的接受。

　　“核禁忌”经历了一个从无到有并被广泛接受的过程。正如著名学者托马斯·谢林所言，自二战结束以来，人类没有再次使用核武器，这是“一个巨大的成就”。尽管各国没有就核武器“禁忌”问题展开过正式谈判，也没有达成正式条约，但禁止使用核武器的思想已经得到广泛接受。作为一种道德规范，“核禁忌”成为影响决策过程的关键因素，使得决策者选择使用核武器时面临巨大的道德压力。有核国家承诺不首先使用核武器政策实际上是“核禁忌”原则的补充和发展。核武器是足以毁灭人类的武器，但也限制了战争的范围。核武器逐步失去了军事价值，演变为一种威慑手段和政治工具。美苏双方都曾陷入拥有庞大核武库却不能使用的困境，常规力量反而扮演了关键角色。核威慑取代核战争成为国家战略的基础，有核国家普遍寻求在确保相互摧毁基础上建立威慑。

　　第三，建立起核不扩散机制。在20世纪五六十年代，英国、法国和中国先后打破了美苏对核武器的垄断。由于没有限制性措施，人们普遍预期将有更多的国家制造出核武器。鉴于核武器的巨大杀伤力，核武器扩散必然增加核冲突的风险，最终也会危及美苏两国。尽管当时美苏几乎在所有方面都存在分歧，但在核不扩散问题上双方立场一致。在美苏和其他国家的共同推动下，1968年签署了《不扩散核武器条约》。其核心内容有三:一是拥有核武器的国家不将核武器扩散到其他国家;二是无核武国家在履行《不扩散核武器条约》义务的前提下有权和平利用核技术;三是拥有核武的国家需切实采取行动削减核武器，直至消除核武器。防止核武器扩散、推动核裁军、促进和平利用核能成为了《不扩散核武器条约》的三大支柱，其所确立的基本规则和机制保障成为国际核秩序的基础。

　　核不扩散规范的存在，使得试图发展核武器的国家背负沉重的政治和道义负担，减缓了核武器扩散的速度。在核不扩散机制运行大约40年的时间里，大约60个国家开发了核能或运行了研究反应堆，至少有30个国家已经掌握了核工业和科学的知识，能够实施核武器项目。但是真正拥有核武器的国家数量只有9个，大大低于人们原来的预期。核规范与机制的存在也进一步推动了核裁军。2010年4月，美俄签署了《削减和限制进攻性战略武器条约》，规定美俄双方各自部署的核弹头应削减至1550枚以下，战略武器运转工具应削减至800件以下。

　　自《不扩散核武器条约》生效以来，共有189个国家签署了该项条约,作为国际核不扩散机制主要执行机构的国际原子能机构目前也拥有151个成员国，其覆盖面之广、签约国之多，表明该条约获得了国际社会的广泛认同,具有高度的普遍性和合法性。1995年，《不扩散核武器条约》获得了无限制的延期，几乎所有成员国都对不扩散做出了再次承诺。联合国大会于1996年9月以压倒性多数通过了《全面禁止核试验条约》。“9·11”事件后，美国开始高度重视大规模杀伤性武器扩散及核恐怖主义问题。为此，美国强化和完善了核不扩散机制，2005年签订了旨在加强各国出口管制以及打击非国家行为体核扩散的《制止核恐怖主义行为公约》，2006年签订了《打击核恐怖主义全球倡议》条约。2009年，奥巴马政府提出“无核世界”倡议。美国两党之间达成“三不”共识，即不制造新的核弹头、不赋予核武器新的军事任务、不为现有核武器提供新的军事能力。2010年4月在美国召开了首次有各国领导人参加的核安全峰会，非国家行为体核扩散和核安全问题成为受到高度关注的议题。坚持防止核武器扩散的基本原则，建立和加强敏感物项和及时的出口管制机制成为各国普遍接受的理念和规则。

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　　进入21世纪以来，随着各国对核能需求的不断增长，对获取核技术的追求日益呈上升趋势。人类进入了弹道导弹和大规模杀伤性武器加速扩散的第二个核时代。地区层面的核对峙与核扩散趋势明显，核恐怖主义的活跃使国家安全面临威胁的性质发生变化。随着北约东扩的持续推进，美俄在导弹防御问题上矛盾升级。2014年乌克兰危机爆发后，美国与俄罗斯开始轮番展示核力量，冷战时期的核对抗似又重新出现。在技术和政治因素的共同作用下，原有的核裁军与核军控进程、禁止使用核武器原则、防止核扩散机制面临冲击。

　　第一，美俄间的战略稳定受到冲击。美俄战略稳定的基础是承认彼此具有相互摧毁的核反击能力，双方保持稳定的威慑关系。大国间的战略稳定很大程度上取决于政治环境。乌克兰危机成为美俄关系的转折点。北约领导人认为欧洲的安全环境发生重大改变，重新把俄罗斯视为西方的假想敌。在这种情况下，美俄两国的核军控政策均出现倒退，双方战略重心重返军事安全轨道，重新提升核武器在国家安全战略中的地位，双方展开了研发新型战略武器的竞争，严重冲击了美俄间的战略稳定。在后冷战时期，面对北约明显的常规力量优势，俄罗斯经常展示其核力量，声称要动用非战略性核武器应对北约常规力量优势。乌克兰危机爆发后，北约开始认真对待与俄罗斯发生核冲突的问题。2015年6月，在布鲁塞尔北约防长会议上，北约领导人在冷战后首次讨论加强联盟核威慑能力，标志着核武器议题再次被纳入北约重要议事日程。2016年5月，罗马尼亚宣布宙斯盾反导系统正式开始运行。7月,北约宣布已完成弹道导弹防御作战能力初级阶段任务。

　　俄罗斯认为北约的行动对俄罗斯国家安全构成了直接威胁，指责北约的行为破坏了双方间的战略稳定，声称要动用核武器来保护其核心利益和价值观。2014年12月，俄罗斯在其新版军事学说中，将美国反导系统以及北约东扩列为俄罗斯面临的主要外部安全威胁。普京在俄杜马国防委员会的讲话中称，美国的导弹防御系统计划以及北约在东欧逐步加强的活动，破坏了美俄战略力量平衡，正在将以前双方在战略核武器限制与裁减领域所达成的全部协议化为乌有。俄罗斯采取一系列措施加大对核力量的投入。2016年，俄武装力量把维持战略核力量作为首要任务。目标是把攻击潜力提高到“敌人不可接受的损失的水平”。俄罗斯动用核武器的政策宣示对欧洲核均势产生了复杂的影响。“冲突升级风险”降低了与北约发动常规战争的可能性，但战争一旦爆发，后果难以预料。2018年3月1日，普京在国情咨文报告中强调，不容许美国打破美俄之间的核力量平衡，保持两国间的核力量平衡不仅关系到俄罗斯的国家安全，也关系到整个世界的战略平衡和安全。⑤普京表示，西方的制裁并不能遏制俄罗斯的军事发展，俄罗斯将发展最新武器系统。普京新签署的新版俄罗斯《军事装备发展纲要》中，确定了未来10年俄罗斯军事装备升级和更新计划，包括建造新的航母综合体。俄罗斯测试了目前反导系统难以拦截的新型核动力巡航导弹。

　　伴随美俄在中东激烈的地缘博弈，双方矛盾升级，美国对国际战略环境的判断发生变化。美国国防部2018年1月公布了新版《国防战略报告》。报告指出，在日益复杂的全球安全环境下，美国必须清醒评估安全威胁和战争规则的变化并制定应对之策。2月，美国国防部发布《核态势评估报告》，对核武政策进行了重大调整。报告指出，大国间冲突是未来美国的主要安全挑战，美军必须加快行动以保持军力优势，为“下一场大国全面战争”做准备。美国内有舆论称，美国冷战后最大的历史错误是未重视美俄之间可能爆发核战争的问题。冷战后，随着造成东西方核紧张态势的意识形态诱因的消失，华盛顿认为世界爆发核冲突的可能性极小。针对俄罗斯的核威胁，美国历届政府都没有采取措施来积极防范。然而，美俄爆发核战争的可能性的确在增大。为此，美国需要大幅度增加军费开支，加大在核力量建设方面的投入。特朗普政府最近提出2019财年涉及国家安全预算达7160亿美元，其中国防预算为6861亿美元。这些经费将被用来增强美国武装力量、导弹防御和战备等，以增加美国核打击能力、航空和网络空间的实力。美国国防部官员表示，计划在未来5年投资4850万美元用于研发新型低当量核弹头。

　　第二，核武器“禁忌”原则受到考验。禁止核武器使用已成为国家间的一种道德规范，在某种程度上主要核大国都已经接受这种规范。冷战的经验证明核威慑是有效的，核武器主要是一种威慑手段和政治工具。然而，几十年来有核国家对核武器的升级改造以及研发新型核武器的活动从未停止。随着技术的进步，制造小型、低当量、高精度的核武器成本越来越低。以美俄为代表的核大国越来越难以抵制诱惑，加大投入制造小型高效的核武器。随着国际战略环境的改变，核武器“禁忌”原则日益面临挑战。

　　特朗普政府在2018年《核态势评估报告》中提出，美国将发挥核武器优势，提高其反应能力和打击速度，同时研发低当量、小型核武器及其载运工具。美军将发展由海基发射的低当量核武器，改进部分潜射弹道导弹，使其可以搭载低当量核武器，未来将发展可携带核弹头的舰载巡航导弹。这表明特朗普政府试图放宽核武器的使用条件，意味着美国认同了俄罗斯在常规冲突中“有限使用核武”的政策。国际社会普遍认为，这是降低核武器使用门槛的危险举动。2018年3月1日，普京在杜马发表国情咨文演讲时中表示，对俄罗斯及其盟国使用核武器，不论是中等当量还是小当量，俄军都将其视为对俄罗斯的核袭击，并立即予以反击。

　　第三，地区层面的核对峙与核扩散难以抑制。在冷战时期，核武器与核威慑主要集中在全球层面。在后冷战时代，核态势发展的重要趋势是地区层面的核威慑与核扩散。除了20世纪90年代印度和巴基斯坦相继获得核武器后，中东地区的伊朗和东北亚的朝鲜也开始发展核武器。在东北亚地区，朝鲜不顾国际社会普遍反对，持续进行核试验和导弹试射。2017年2月12日,朝鲜试射一枚地对地中远程战略弹道导弹。7月4日美国独立日当天，朝鲜试射了洲际弹道导弹。8月，朝鲜再次试射导弹，并威胁向美军基地关岛发射导弹。9月2日，朝鲜进行了第六次核试验。11月29日，朝鲜成功地进行了“火星-15”洲际弹道导弹发射，国际上普遍认为这枚导弹的射程超过13000公里，打击范围可覆盖美国全境。这表明朝鲜的核导能力已经有了长足进展,朝鲜已具备初步的核威慑能力。朝鲜发展核武器带来的挑战是，当一国违反或拒绝承认国际防扩散机制的合法性时，并没有明确的国际机制来强制其改变。如果国际社会不能有效回应朝鲜的挑战,则意味着国际核不扩散机制出现了“致命性”的松动。东北亚地区未来可能会出现新的核扩散与核对峙。虽然到目前为止，日本和韩国都没有制造核武器的强烈意愿，但无论从潜在意图还是现实能力看，日本、韩国拥核的潜在危险都是未来东北亚地区核扩散的重大课题。

　　在中东地区，中东和平与伊朗核问题纠缠在一起。伊朗核能力的稳步增长，引起了美国中东盟友的强烈不安。伊朗一旦拥有核武器，必将带来核武器扩散的连锁反应，将彻底改变当前的核不扩散体系。2015年，伊朗核问题取得历史性突破，最终达成框架协议。伊朗将大大削减离心机数量和低浓缩铀的库存量，并且在15年内不再新建其他浓缩设施。伊核协议的重要意义在于，它缓解了中东核扩散危机，把伊朗获得足够的武器级铀以制造核武的时间延后了若干年，为国际社会解决中东问题赢得了时间。但是，2018年5月9日，特朗普不顾国际社会的反对，单方面宣布美国退出伊朗核协议，恢复对伊朗进行“最高级别”制裁。虽然目前伊朗还留在协议中，保持与伊核协议其他各方磋商，但无法排除伊朗重启核武计划的前景。这将引起中东地区国家的连锁反应。沙特外交大臣阿德尔·朱拜尔表示“如果伊朗发展核武器，沙特也将寻求发展装备自己的核武力量”。

　　核武器在地区层面的扩散必然会极大影响地区均势以及安全形势，并引发一系列交替升级的反制行动。在两极格局之下，核威慑发挥了稳定的作用，美苏两国对核武器将给自己带来的损失的评估相当清晰。但随着核武器扩散到越来越多的国家，威慑关系日趋复杂，谁威慑谁越来越难以确定。如果核扩散国家对非核国家使用核武器，核大国如何采取措施来阻止战争尚不得而知，核威慑的可靠性也越来越低。这将导致相对稳定的核秩序陷入动荡之中。

　　第四，非国家行为体核扩散的挑战。在冷战时期，核扩散只是主权国家面临的问题。传统的军控和防扩散体系均假定主权国家是从事核扩散的主要力量，非国家行为体在核扩散中所扮演的角色，以及如何应对非国家行为体从事核扩散活动并没有纳入国际制度安排。在后冷战时期，非国家行为体成为核技术与核材料扩散中的重要成员，在购买、窃取、走私核材料或核武器活动中扮演了重要角色。过去，美俄都出现过高浓缩铀被盗的核保安事故,巴基斯坦曾有“核走私网络”事件。基地组织和“伊斯兰国”等恐怖组织都对掌握核技术与核武器表现出强烈兴趣。这导致核扩散与恐怖主义相结合的潜在风险大幅度增加。

　　“9·11”事件后，虽然非国家行为体涉足核扩散的威胁得到国际社会的重视，针对包括恐怖组织在内的非国家行为体扩散规范缺失问题，国际社会制定了一系列增进核安全和打击核恐怖主义的国际规则和倡议。但与过去面临的问题不同，要有效阻止非国家行为体从事核扩散活动，必须同时在国家和国际层面加强防范与合作。由于各国受到恐怖威胁程度不同，或者受到技术、资金等因素制约，各国在防控非国家行为体核扩散问题上投入的资源存在很大差异。目前多数国家所采取的措施、手段基本是修补之前的漏洞之举。恐怖分子或跨国犯罪分子获得核材料、获得核或放射性材料的可能无法排除。如果恐怖分子要发动对世界的非对称性战争，那么核武器就是最具杀伤力的手段。与主权国家不同，恐怖组织既不受国际核不扩散机制约束，也不受有核国家核威慑的制约。对恐怖组织而言，目标决定一切。只要能达到其追求的极端后果，可以挑战任何道德底线。这成为核扩散领域的一个新挑战。

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　　国际核秩序中所包含的对核战争的看法、对核武器作用的认知、大国间的战略稳定、防止核扩散等，都是形成于冷战时期的技术条件与两极对抗的基础上。当今国际体系进入加速转型的新时代，技术的突破驱动了核武器的发展与扩散，大国地缘竞争冲击战略稳定。政治与技术因素是驱动国际核秩序变革的主要动力，核不扩散机制自身缺陷也影响了国际核秩序稳定。归纳起来，国际核秩序动荡的深层原因有以下几点。

　　第一，美国作为主要核大国，其战略与政策冲击着国际核秩序。作为国际核规范与机制的主要倡导者与维护者，美国战略思维的变化对国际核秩序产生较大影响。在奥巴马时期，美国提出“无核世界”倡议，试图找到一条消除核武器的道路，说服其他国家减少对核武器的依赖。但美国始终把核武器作为维持其霸权地位的支柱力量，一直保持着常规与核武器方面的优势,也从未停止过对核武库的更新换代。美国的军事战略、安全理论及北大西洋公约组织成员的防卫战略概念，均以核威慑作为其安全战略的基础。核武器在美国战略中的地位以及对核武现代化的追求，难以弱化其他有核国家对核武的依赖。维护全球战略平衡与稳定是推进国际核裁军进程的基础，美国单方面强化反导弹能力的努力，削弱了核大国维持战略稳定的共识。特朗普上台后，提出世界已进入大国竞争的时代，大国间冲突是未来美国的主要安全挑战，美国将奉行“以实力求和平”政策，加大对核武器现代化的投入。这对国际核秩序造成严重冲击。

　　美国的单边主义政策驱动了地区核扩散。作为当今世界唯一的超级大国，美国拥有超强的核与常规军事力量。出于意识形态与地缘战略的考虑,美国长期对一些国家推行敌视政策，致使它们受到强大的军事压力。美国拒绝对无核国家提供具有法律约束力的安全保证，因此难以让安全受到威胁的国家放弃拥核动机。朝鲜、伊朗等国家为降低自身安全的脆弱性，“拥有可靠的核威慑”就成为符合逻辑的政策选择。朝核问题之所以形成困局，根本原因就在于美国长期对朝推行敌对政策，不愿解决朝鲜的合理安全关切，朝鲜长期处于敌对国家的包围之中。冷战结束以来，朝鲜的孤立感和危机感日趋强烈。美国对朝奉行的经济制裁、军事施压政策,加剧了朝鲜的不安全感。因此，朝鲜把发展核武视为其生存的关键和打破孤立的途径。在中东地区，美国的安全威胁成为推动伊朗发展核武器的重要因素。自从伊朗发生伊斯兰革命后，美国长期对伊朗推行敌视政策，对伊朗安全构成威胁，伊朗因此走上了发展核武器的道路。美国以伊朗发展导弹为借口，单方退出伊核协议并对伊朗进行经济制裁，这不能从根本上消除伊朗拥核的政治动机。

　　第二，新技术的发展推动了国际核秩序的变革。目前，世界大国之间军事力量正处在一个新的发展和变革进程中，随着新型武器不断涌现，核与非核之间的界限趋于模糊。各国围绕核武器的军事技术竞赛和军备发展已经超出了核武器系统本身，开始辐射到太空、导弹智能化、高超声速技术、人工智能技术、无人技术、网络空间等多个新兴军事技术领域，由此产生核武器的网络安全、战略预警设施安全等问题。以美俄为代表的核大国竞相研发先进的新型战略武器，推动了核秩序变革。2017年5月，美国首次洲际弹道导弹拦截试验取得成功，凸显其战略预警感知能力提升。7月，美国海军在波斯湾成功进行激光武器试验，精准打击了一架无人机。2017年4月15日，俄国防部称，新型“锆石”高超音速反舰导弹完成了一次高达8倍音速(8马赫)飞行速度的测试，这极大增加了美国反导系统的拦截难度。2018年3月，俄罗斯总统普京用多媒体展示了多款新的高超音速武器，其中包括新一代液体重型洲际弹道导弹“萨尔玛特”(RS-28)、核动力巡航导弹、可达10倍音速的高超音速导弹“匕首”、“前锋”高超音速滑翔器、水下潜航器以及激光武器等。2018年1月，美国在《国防战略报告》中指出，随着先进计算、大数据、人工智能、自动化、机器人、定向能、生物等新技术的加速度发展,美国面临的战略环境正在发生巨大变化，美国必须保持军事技术优势。目前,新技术竞赛趋势不可阻挡，主权国家在这些新领域还没有制定相关的规范和机制，这将导致原有规则的改变，将推动人类进入新的核时代。

　　第三，核不扩散机制自身有明显的局限性。现有的国际防核扩散机制建立于第一个核时代，存在有核国家和无核国家的利益矛盾与歧视性安排。国际防核扩散机制是走向全面禁止和彻底销毁核武器最终目标的一个过渡性安排。无核国家承诺不寻求核武器，以换取和平利用核能的技术，有核国家承诺进行核裁军，最终达成全面彻底裁减核武器条约。但是，有核国家为巩固自身核优势，兑现承诺方面进展缓慢，却要求无核国家接受更严格的防扩散义务和保障监督机制，激起了无核国家普遍的不满。实际上，实力相对弱小的无核国家难以有效推动核裁军进程，削弱了防止核武器扩散和削减核武器方面的共识。国际防核扩散机制的不公平性、不合理性实际上固化了国家在核领域的不平等地位。有核国家和无核国家的纷争却随着时间的发展不断激化。2017年3月27日，在联合国举行的《禁止核武器条约》谈判中，条约的支持者认为，多年来在《不扩散核武器条约》框架的多边核裁军几乎没有取得任何进展。如果通过《禁止核武器条约》，最终会迫使核武器国家和其他依赖核威慑的国家遵守新的全球规范，但条约却遭到了有核国家的一致反对。另外，美国在核扩散问题上历来执行双重标准，加剧了核不扩散机制的不公正性，破坏了核不扩散机制的原则与规范。

　　结语

　　国际核秩序很大程度是冷战的遗产，对于防止核扩散、维持大国之间的战略平衡、防止核冲突与核战争发挥了积极作用。当代以导弹防御系统为代表的技术突破，将会极大改变核大国间原有的博弈规则。大国间的威慑关系仍将维持脆弱平衡的局面，但在新的技术条件下，新型战略攻防手段不断发展，过去几十年来持续进行的美苏(俄罗斯)核裁军模式将难以为继。未来有核国家间的竞争将长期存在在，核扩散也不会停止。核能项目形成隐形核扩散威胁，新的防扩散压力增加。随着全球禁止核武器运动的兴起，有核国家与无核国家间矛盾将会进一步扩大。国际核军控与核不扩散体系都将面临前所未有的严峻挑战。能否形成稳定的新核秩序，取决于大国的战略选择、核武的现代化竞赛、有限使用核武器的可能性以及拥有核武器行为体的数量。在新的核规范与秩序形成之前，国际社会仍然需要坚持在现有规范与机制下加强合作，并推动现有机制变革，使之能够迎接新挑战。(注释略)