app's jpg

扫一扫,即刻安装钝角网APP

伊核协议:正在走向慢性死亡?
当前位置:首页 > 安全字号:

伊核协议:正在走向慢性死亡?

伊核协议:正在走向慢性死亡?
2017-11-10 10:46:28
来源:世界知识 作者: 秦天
关键词:伊核问题 点击: 我要评论
这份国际协议就好像是美国和伊朗之间的一场临时婚约,双方本来感情基础就不牢,不过是为了利益而结合。

  10月13日,美国总统特朗普发表讲话,拒绝认定伊朗履行伊朗核问题全面协议(以下简称核协议)承诺。特朗普表示,白宫将与国会协作,以解决核协议存在的“严重缺陷”。如果努力“完善”协议失败,那么美国将退出该协议。

  自核协议签署并生效以来,尤其是特朗普上台执政后,核协议的执行、存续等问题一直是国际舆论关注的焦点。

  面临结构性的先天不足

  核协议是2015年7月14日美国、英国、法国、德国、中国、俄罗斯与伊朗就后者核问题达成的历史性协议。从协议达成时的情况来看,它无疑是成功的,同时也令人充满期待。犹记得协议达成的那天晚上,笔者就站在德黑兰市中心的街头,感受着伊朗民众的欢呼雀跃。除了伊朗民众,当时西方政界和媒体圈也大多对此协议抱着乐观情绪。但恐怕也正是这种普遍的乐观情绪掩盖了一个关键问题——协议效力问题。

  核协议堪称一份高质量的文本,内容充实而细密。协议全文长约一百页,分为前言、正文、附件三个部分。其中篇幅最大的是五个附件,分别是关于伊朗限制核研发的各项参数、制裁减免的各项细节及制裁名单、民用核合作、负责监督协议运行的联合委员会、执行核协议的阶段和各方任务。正是在附件技术性极强且事无巨细的规制下,协议内容本身几乎没什么缺陷。

  要知道,这份协议绝非一蹴而就或草草成文。伊核问题谈判从2002年就开始了,其间各个层级、大大小小的谈判不胜枚举,达成的意向性妥协或临时性协议就有三个,分别是2003年德黑兰宣言、2004年巴黎协定和2013年底日内瓦临时协议。为达成全面协议,相关方从2014年2月开始磋商,每月一谈。在2014年7月的第六轮会晤期间,七国外长聚首维也纳力求突破,最终决定延长临时协议;同年11月的第10轮谈判后,再次决定延长临时协议。直到2015年4月第14轮谈判,相关方才终于达成框架协议。随后各方展开细节磋商,原来设置2015年6月底为最后期限,但谈判多次延长,最后各方谈判代表在维也纳柯堡宫酒店鏖战17天,方于7月14日达成全面协议。漫长的谈判中集结了各国核、军控、制裁、法律领域的顶尖专家,其智慧浇铸而成的协议无疑是高质量的。

  外界曾对核协议充满信心的一个重要原因是其具有国际性。核协议是七国间的多边协议,还有联合国安理会的“加持”。核谈成功后仅一周,安理会即通过2231号决议,以安理会决议的形式认可核协议(此外,根据该决议,一旦伊朗切实执行协议相关内容且国际原子能机构确认伊朗所有核材料仍用于和平活动,联合国将终止此前通过的七个对伊制裁决议,但对常规武器和弹道导弹的禁运仍将分别持续最多五年和八年)。不过,国际法或者国际治理的终极背景乃是国际社会的无政府状态,在这样的状态下,多边协议甚至安理会决议的全面、有效执行并无绝对的保障。更何况,核协议最重要的相关方美国是国际社会中的霸权国家,实力超群的它总是根据自己的意志来决定遵守或不遵守多边协议。

  从法律角度看,核协议对美国的约束力是很有限的。在美国法律体系中,依据宪法第二条第二款关于“条约”的规定,由参议院三分之二参议员审议通过并批准美国加入的国际协议才可称为“条约”(treaty);而不需要获得参议院批准的国际协议称为“行政协议”(executiveagreement)。条约的约束力极强,也就是说高于美国国内法。由于共和党反对,奥巴马政府签署核协议后,并没有寻求国会将协议作为条约通过,因而核协议在美国不具备条约的法律地位。美国多数媒体认为,核协议只是一份行政协议,而非正式条约。美国国务院则认为,核协议甚至连行政协议也够不上,只是“政治承诺”。无论是行政协议还是政治承诺,都不具有法律约束力。若是行政协议,则行政领袖更替,协议就可能不保。新任总统废止上任总统达成的行政协议,这种情况并不鲜见。若是政治承诺,那么随着时移世变可能“不再承诺”。尽管核协议具有一定的国际法色彩,但对美国而言,它仍从属于美国国内法,且未得到美国国内法的保护。因此,核协议的命运从一开始就与美国行政当局的态度紧密相关。奥巴马政府支持核协议,协议基本得以执行;而反对核协议的特朗普上台后,协议的弱点就暴露无遗。

责任编辑:朝子
伊核协议:正在走向慢性死亡?

伊核协议:正在走向慢性死亡?

2017-11-10 10:46:28
来源:世界知识 作者: 秦天
这份国际协议就好像是美国和伊朗之间的一场临时婚约,双方本来感情基础就不牢,不过是为了利益而结合。

  10月13日,美国总统特朗普发表讲话,拒绝认定伊朗履行伊朗核问题全面协议(以下简称核协议)承诺。特朗普表示,白宫将与国会协作,以解决核协议存在的“严重缺陷”。如果努力“完善”协议失败,那么美国将退出该协议。

  自核协议签署并生效以来,尤其是特朗普上台执政后,核协议的执行、存续等问题一直是国际舆论关注的焦点。

  面临结构性的先天不足

  核协议是2015年7月14日美国、英国、法国、德国、中国、俄罗斯与伊朗就后者核问题达成的历史性协议。从协议达成时的情况来看,它无疑是成功的,同时也令人充满期待。犹记得协议达成的那天晚上,笔者就站在德黑兰市中心的街头,感受着伊朗民众的欢呼雀跃。除了伊朗民众,当时西方政界和媒体圈也大多对此协议抱着乐观情绪。但恐怕也正是这种普遍的乐观情绪掩盖了一个关键问题——协议效力问题。

  核协议堪称一份高质量的文本,内容充实而细密。协议全文长约一百页,分为前言、正文、附件三个部分。其中篇幅最大的是五个附件,分别是关于伊朗限制核研发的各项参数、制裁减免的各项细节及制裁名单、民用核合作、负责监督协议运行的联合委员会、执行核协议的阶段和各方任务。正是在附件技术性极强且事无巨细的规制下,协议内容本身几乎没什么缺陷。

  要知道,这份协议绝非一蹴而就或草草成文。伊核问题谈判从2002年就开始了,其间各个层级、大大小小的谈判不胜枚举,达成的意向性妥协或临时性协议就有三个,分别是2003年德黑兰宣言、2004年巴黎协定和2013年底日内瓦临时协议。为达成全面协议,相关方从2014年2月开始磋商,每月一谈。在2014年7月的第六轮会晤期间,七国外长聚首维也纳力求突破,最终决定延长临时协议;同年11月的第10轮谈判后,再次决定延长临时协议。直到2015年4月第14轮谈判,相关方才终于达成框架协议。随后各方展开细节磋商,原来设置2015年6月底为最后期限,但谈判多次延长,最后各方谈判代表在维也纳柯堡宫酒店鏖战17天,方于7月14日达成全面协议。漫长的谈判中集结了各国核、军控、制裁、法律领域的顶尖专家,其智慧浇铸而成的协议无疑是高质量的。

  外界曾对核协议充满信心的一个重要原因是其具有国际性。核协议是七国间的多边协议,还有联合国安理会的“加持”。核谈成功后仅一周,安理会即通过2231号决议,以安理会决议的形式认可核协议(此外,根据该决议,一旦伊朗切实执行协议相关内容且国际原子能机构确认伊朗所有核材料仍用于和平活动,联合国将终止此前通过的七个对伊制裁决议,但对常规武器和弹道导弹的禁运仍将分别持续最多五年和八年)。不过,国际法或者国际治理的终极背景乃是国际社会的无政府状态,在这样的状态下,多边协议甚至安理会决议的全面、有效执行并无绝对的保障。更何况,核协议最重要的相关方美国是国际社会中的霸权国家,实力超群的它总是根据自己的意志来决定遵守或不遵守多边协议。

  从法律角度看,核协议对美国的约束力是很有限的。在美国法律体系中,依据宪法第二条第二款关于“条约”的规定,由参议院三分之二参议员审议通过并批准美国加入的国际协议才可称为“条约”(treaty);而不需要获得参议院批准的国际协议称为“行政协议”(executiveagreement)。条约的约束力极强,也就是说高于美国国内法。由于共和党反对,奥巴马政府签署核协议后,并没有寻求国会将协议作为条约通过,因而核协议在美国不具备条约的法律地位。美国多数媒体认为,核协议只是一份行政协议,而非正式条约。美国国务院则认为,核协议甚至连行政协议也够不上,只是“政治承诺”。无论是行政协议还是政治承诺,都不具有法律约束力。若是行政协议,则行政领袖更替,协议就可能不保。新任总统废止上任总统达成的行政协议,这种情况并不鲜见。若是政治承诺,那么随着时移世变可能“不再承诺”。尽管核协议具有一定的国际法色彩,但对美国而言,它仍从属于美国国内法,且未得到美国国内法的保护。因此,核协议的命运从一开始就与美国行政当局的态度紧密相关。奥巴马政府支持核协议,协议基本得以执行;而反对核协议的特朗普上台后,协议的弱点就暴露无遗。

  除法律效力方面的缺陷外,核协议还面临着结构性的先天不足。核协议号称“全面”,实非“全面”。核协议的外延相当狭窄,只聚焦于核问题,洋洋洒洒一百页都是与核相关的讨价还价。但是,核问题乃是美伊全方位矛盾的一个爆发点。除了核问题,美伊关系中还存在着诸如人权、意识形态、伊朗地区作用、弹道导弹等问题。在美伊总体关系没有实质改善的情况下,单独解决核问题虽无不可,但一定是不彻底的。核协议的达成固然有可能促使美伊关系进一步改善,但更可能的是,由于美伊间的根本矛盾未解决,核协议受到两国关系起伏的拖累和损害。

  始终无法平衡的天平

  一纸协议是否有成效,最终还得看执行的情况。核协议于2015年10月18日生效,伊朗着手拆除大部分铀浓缩离心机,削减浓缩铀储量,并改造阿拉克重水反应堆。当天,欧盟通过旨在解除针对核问题对伊朗制裁的法律框架。只要伊朗落实核协议,并得到国际原子能机构认可,解除对伊制裁的法律框架就会生效。2016年1月16日,核协议开始执行。执行当天,伊朗释放了在押的四名美伊双重国籍人士,美国则向伊朗空运了价值4亿美元的现钞,据传是交还巴列维国王时期伊朗向美军购的预付款。但在协议执行的第二天,美国财政部以伊朗研发弹道导弹为由,制裁11名相关个人与实体。这个矛盾的信号已经预示了核协议执行过程的曲折与反复。

  核协议看似复杂,但一言以蔽之就是伊朗将核研发暂停甚至在一定程度上“倒退”,美国、欧盟以及联合国相应取消因核问题而实施的对伊制裁。其中态度最关键的自然是美国。这是一个天平。只有美伊同步对等地履行各自义务,天平才能平衡。从伊朗方面看,其的确已按约限制核研发,且有据可循。督查伊朗履行义务的主责机构是国际原子能机构。2016年以来该机构已发布九份核查报告,2017年8月发布的最新报告显示,伊朗核项目各参数均低于协议规定,如离心机总数未超过协议规定的上限6104台,铀浓缩丰度未超过3.67%且存量为88.4公斤(上限为300公斤),重水库存为110吨(上限为130吨)。而且,国际原子能机构总干事天野之弥多次表示伊朗遵守了核协议下的各项义务,欧盟外交与安全政策高级代表莫盖里尼也明确声明伊朗遵守了协议。2016年1月16日,莫盖里尼在维也纳宣布,鉴于伊朗履行了核协议承诺,与伊核问题有关的经济和金融制裁按照协议要求于当天解除。

  但是,在天平的另一边,美国制裁减缓的效果差强人意,远不能令伊朗满意。而且,制裁减缓也缺乏客观的评价指标,使得美伊双方对制裁减缓的效果存在很大争议。从技术上看,伊朗的确获得了重要的制裁减缓:可以自由地对外出口石油和石化产品;可以购买精炼油品(如汽油)和能源设备;伊朗能源部门可以接受外部投资;伊朗银行重新接入“环球银行金融电信协会”(SWIFT),伊朗可以获取被冻结的海外资产与油款;伊朗部分工业部门(如航运、汽车、贵金属等)遭受的制裁相应取消。美国政府还将不少伊朗实体从财政部的“特别指定名单”(即制裁黑名单)上除名。然而,伊朗所承受的制裁压力并没有实质的、大幅的缓解。

640 (8).webp (2)_副本.jpg

  2015年4月2日,伊朗核谈判达成框架协议后,伊朗人涌向街头狂欢。

  首先,核协议下的制裁减缓是临时的、局部的,而非永久的、彻底的。美国对伊制裁可分为国会立法、总统行政令、政府各部门规章三大部分。根据核协议的安排,美国应该取消与核问题相关的对伊制裁。取消的方式主要是美国总统行使行政权暂停执行某些对伊制裁行政令,或者行使国会法案中赋予总统的豁免权以暂停执行制裁法律中的相关条款。但是,在美国对伊制裁框架中,国会立法是骨架,是对伊制裁的“根本大法”。美国总统固然有权更改和取消行政令,豁免对伊制裁法案的部分条款,但绝无权力取消或修改国会立法。只有国会自己另立新法,才能取消之前的旧法。在长期亲以色列、反伊朗的氛围下,国会取消之前的对伊制裁法案几乎不可能。这方面的典型例子是,2016年底美国会于1996年制定的《伊朗制裁法》(最初名为《伊朗、利比亚制裁法》)即将到期,需要国会投票决定是否延期。《伊朗制裁法》是美国立法史上非常重要的一个法案,被认为是第一个明确实行次级制裁的法案,即禁止外资对伊朗能源相关部门超过一定额度的投资。不过,美国一些制裁问题专家认为,这部制裁法过于陈旧,其中许多内容已被后来的法律或总统行政令所代替。但尽管如此,美国众参两院还是分别以415比1、99比0的高票赞成延长该法案。很显然,对美国会而言,《伊朗制裁法》提供了重新对伊施加制裁的法律基础和手段,不能轻易弃之。实际上,近20年来美国最重要的对伊制裁法案,如《伊朗制裁法》《2010年伊朗全面撤资、问责和制裁法》《2012年国防授权法》都仍然有效,只不过其中一些内容被总统豁免而暂不执行。一旦核协议破裂或美伊关系恶化,抑或美国政府变卦,这些法案可以重新发挥百分之百的效力。毫无疑问,被多数美国媒体视为行政协议的核协议,根本无法撼动美国制裁伊朗的法律体系。

  此外,美国历经30余年编织出一张巨大的对伊制裁网络,核协议规定美国应取消的仅是因核问题而施加的对伊制裁,与核问题不相关的制裁不在此列,而且数量还不小。这主要体现在:根据一系列行政令,禁止美国实体与伊朗进行贸易和投资,制裁卷入恐怖主义、研发大规模杀伤性武器、违反人权的伊朗实体,制裁伊朗干涉伊拉克、叙利亚事务的行径;根据《伊朗制裁法》与《伊朗、伊拉克不扩散法》,禁止外国企业向伊朗出售大规模杀伤性武器及相关技术;根据《2010年伊朗全面撤资、问责和制裁法》《2012年减少伊朗威胁和叙利亚人权法》《2012年伊朗自由及反扩散法》,就人权问题对伊朗进行制裁;美国政府继续保留削减后的制裁黑名单,伊朗伊斯兰革命卫队、军警宪特、军工企业及部分公检法部门等仍然在列。虽然与核不相关的制裁不在核协议的覆盖范围内,却影响着与核相关的制裁减缓的效果。因为美国对伊朗制裁是一个完整的、环环相扣的体系,除非实现完全的制裁解除,否则部分的制裁解除带来的积极效应终究是有限的。对伊朗来说,假如百分之百地解除制裁可以带来百分之百的收益,那么解除30%的制裁可能仅能带来15%的收益。

640 (9).webp_副本.jpg

  2015年9月9日,当时的美国总统参选人特朗普在华盛顿参加一场反对伊核协议的抗议活动。

  其次,美国在金融、银行领域的对伊制裁与限制依旧存在,这是制裁减缓效果欠佳的重要原因。2010年至2013年间,美国对伊制裁效果明显,成功把伊朗逼回谈判桌,侧面推动了伊朗温和派势力上台执政,其撒手锏就是金融制裁。美国《2012年国防授权法》规定,如果某国金融机构继续通过伊朗央行从伊朗购买石油,美国就切断该金融机构与美国银行体系的联系。结果,几乎所有外国金融机构都中断了与伊朗银行的汇兑转账业务,伊朗陷入金融隔绝,石油收入无法到账,财政收入与宏观经济稳定性受到重挫。核协议达成后,上述金融、银行制裁中针对第三方的成分名义上取消了,伊朗的一些石油款可以缓慢地回归本国账户,但是对美国金融系统与伊朗之间的接触仍严格限制。美国财政部多次声明“不允许伊朗使用美国金融体系”,“美国金融系统不会对伊朗开放”。这就意味着涉及伊朗的大额资金流转,不能通过美国金融机构来处理。但是,美元是世界上最通用的货币,是国际贸易和跨国投资的主要结算货币,难以轻易绕过。国际清算结算在很大程度上都要经美国金融体系中转。比如日元要换成韩元,往往不是由日、韩两国银行直接结算,而是日本银行先换成美元,再由美元换成韩元。过去国际涉伊商贸广泛采用一种U-turn交易(以油贸为例,原理如下图)。在很长一段时期内,美国对U-turn业务睁一只眼闭一只眼。

  2008年11月,美国财政部发布通告,全面取消对涉伊U-turn业务的许可。此后,美国财政部和检方清算旧账,陆续以违规操作U-turn业务等为由,重罚英国渣打银行(2012年,6.7亿美元)、英国汇丰银行(2012年,19亿美元)、德国商业银行(2014年,6.5亿美元)、法国巴黎银行(2014年,89亿美元)等多家金融机构。美国这种事前“姑息”、事后重罚的行为,对国际银行界造成极大震慑。此后,国际大银行形成了一种心态:宁愿不参与伊朗业务,也不能为小利而冒被美国处罚的风险。由于缺少有力融资支持和银行担保,伊朗对外经济合作很难顺畅地开展。核协议执行近两年来,不乏外国企业赴伊投资、签订大单,但是难觅国际大银行的身影,这也使得已签署合同在不同程度上面临融资难问题。一般认为,核协议执行后,伊朗受制裁的情况较此前有所减轻;但就金融、银行领域而言,伊朗所面临的制裁和限制则更加严重。因为过去曾灰色运行的U-turn交易渠道被卡,美国对涉伊商贸的金融渠道监管更加严格。2016年4月伊朗央行行长赛义夫访美时明确提到,“我们的朋友们需要尽最大努力去兑现承诺,比如面对面地向国际银行保证与伊朗交易不受制裁,或者改变美国的相关法规以允许U-turn交易”,可谓一语道破玄机。

  再次,美国在工业技术方面的垄断地位大大限制了伊朗收获的核协议红利。美国政府制定了一套严格的出口管制法规。对于伊朗、叙利亚、朝鲜这样的“不听话”国家,美国除了不向其出售产品和技术外,还规定第三国向这些国家出售含有美国技术或相关成分超过一定比例的商品,必须事先申请美国政府的许可。最典型的案例是伊朗购买民航飞机。虽然美国仍对伊朗实行贸易禁运,但核协议特别允许伊朗购买民航飞机。2016年1月下旬,伊朗与空客谈成购买118架客机的大单;同年6月,伊朗又与波音签署购买近100架飞机的备忘录。这两家飞机制造商随即向美国政府申请“放行”。2016年9月,美国财政部向波音、空客售伊客机发放许可;同年12月,又向法、意合资的ATR航空公司售伊客机发放了许可。在民航领域,美国技术居于核心地位,就连空客飞机中的美国技术成分都达到40%以上。美国财政部在发放许可之前审查的就是待售飞机中使用的技术或交易中涉及的对象是否在其制裁黑名单上。如果说上述几家飞机制造商还比较幸运的话,那么中国中兴公司就不太走运了。2017年3月,中兴公司因违规向伊朗出售含美国技术和成分的电子产品,被美国商务部和检方重罚8.92亿美元,成为有史以来违反美国出口管制法规的最大单笔罚款。由于美国供应链对中兴公司极其重要,故中兴除了认缴罚款以外别无他法。该事件还直接导致了中兴整个高管团队换血。而缴纳巨额罚款的背后,则是中兴这样一个大型企业在美国工业技术优势和严密制裁体系面前的弱势与无奈。这一事件也无疑会对中资企业赴伊投资兴业的信心产生负面影响。

  综上可见,虽然在一定程度上,美国也解除了该解除的制裁,但其效果显然不符合伊朗的期待。对于伊朗总统鲁哈尼而言,达成核协议是其政治棋局中的重要一步。他还希望在核协议的基础上,进一步探求与美西方改善关系的可能,如不能实现,至少也要通过制裁减免获得发展对外经济合作、吸引外资的红利。如果制裁减免达不到预期效果,伊朗经济振兴乏力,那么就会打脸鲁哈尼的外交政策,甚而损害鲁哈尼个人的政治前途。

  转折的重要推手

  尽管波折不断,但总体而言2016年核协议执行得比较平稳。到2016年底,伊朗的石油产量、出口量已经基本达到制裁前水平,被冻结的部分海外资产与石油款项也在分批回流。但随着特朗普赢下美国大选,执行核协议的氛围立刻转冷,核协议随之进入飘摇不定的时期。目前看,协议尚未被撕毁,但特朗普的确在做“撕”的工作,而且其不仅针对核协议本身,更在于改变美伊关系发展轨道,破坏执行核协议的氛围与条件。

  第一,特朗普政府视伊朗为敌,制定了全面遏制伊朗的新战略。奥巴马时期,美国一直与伊朗保持接触,虽然是制裁与谈判两手并用、间或有武力威慑,但最终通过核协议将美伊关系推入缓和、改善的轨道。2013年9月,奥巴马与鲁哈尼在联大期间首次通了电话;在漫长的核谈过程中,美国务卿克里与伊朗外长扎里夫多次双边会晤,甚至谈笑风生。而特朗普上台后,美伊外长级的沟通渠道被关闭。2017年4月19日,美国务卿蒂勒森发表专门讲话,声明将全面、重新评估美国的伊朗政策,并批评伊朗在中东地区“制造不稳、侵犯人权、支持叙利亚巴沙尔政权”等行为。大约在同时,美防长马蒂斯称“在中东哪里有麻烦,哪里就有伊朗”,中情局长庞培奥则称“核协议之后伊朗的越轨行为增多”。10月13日,特朗普公布最新的对伊战略,再次列陈伊朗的诸多“罪状”,提出要和盟友一道反制伊朗“输出不稳和支持恐怖主义”的行动,要新增对伊制裁以阻止其“恐怖资助”,要应对伊朗扩散导弹和武器,要阻止伊朗拥核,并多次强调将以打击伊朗伊斯兰革命卫队为重点和抓手。至此,特朗普完全颠覆了奥巴马时期美伊关系的发展态势。奥巴马时期,美政府注意回避伊朗政权的性质问题,很少提意识形态、政权更迭等敏感问题,实质是要给伊朗政权以一定的安全感;特朗普则大肆指责伊朗政权是独裁政权,其身边一些官员也不时抛出“扶持伊朗反对派”“和平演变”等言论。奥巴马时期,美国将核问题与其他问题剥离,通过对其他问题的冷处理,确保了核协议的达成;特朗普则认为奥巴马政府只关注核问题而忽视了其他问题,比如十几年来美国过于关注逊尼派极端恐怖势力,却忽视了伊朗系武装、代理人和“恐怖网络”的长期威胁,他要处理的是来自伊朗的“全部威胁”,而不仅仅是核问题。显然,特朗普的全面遏伊政策只会导致美伊关系的全面恶化,直接威胁着核协议的存续。

  第二,特朗普政府大幅提高制裁伊朗的频率。根据核协议,美国应该削减与核相关的制裁。同时,奥巴马时期美伊双方也有默契,即美国在非核领域尽量不新增制裁。2016年,奥巴马政府仅在非核领域新增对伊制裁一次,且以象征意义居多。即使是国会高票决定延期的《伊朗制裁法》,奥巴马也没有签署,而是让法案自动生效,意在向伊朗释放一定善意。不仅如此,奥巴马政府在2016年还做出很多努力,鼓励国际社会与伊朗的商贸往来。奥巴马政府力主国际反洗钱多边机制“金融行动特别小组”给伊朗网开一面,便于伊朗改善环境吸引外资;国务卿克里曾数度奔走欧洲,专门劝说欧洲企业、银行赴伊寻觅商机。而特朗普一改奥巴马时期的做法,一方面不断新增非核领域的对伊制裁,上台10个月九度新增制裁,其中八次动用行政权力,一次是签署国会制裁新法案。频率之高在美国对伊制裁30多年的历史上也是首屈一指。尽管新增的制裁都与核问题无关,也就是说没有违反核协议,但显然与核协议规定的减缓对伊制裁的精神不符。另一方面,特朗普政府也未再像奥巴马政府那样鼓励国际社会与伊朗的经贸合作,反而是在各种场合提醒国际社会与伊朗(尤其是革命卫队)做生意存在风险。对于已经签署的经贸合同,特朗普或默不作声,或不置可否,让商家心中没底。2017年4月,伊朗天空航空公司与波音签署购买30架客机的意向性协议,但美国财政部至今未就此发放许可。

  第三,美国在中东地区遏制伊朗的行动更加坚决。在奥巴马第二任期后期,美国对伊朗在中东地区的行为持非常克制的态度。最典型的是2016年1月,美国海军官兵误入伊朗海域,被伊朗抓获。后通过外交协商,伊朗释放美国水兵。在该事件中,美国态度较软,以致遭到国内舆论批评。特朗普上台后,美军在中东面对伊朗时不再小心避战,而是强硬得多。比如在波斯湾,美海军在巡航时若遇伊朗舰艇“骚扰”,会做出坚决的作战姿态;美军对在叙利亚战场得势的伊朗系武装进行刻意压制,尤其是在2017年5月、6月通过空袭逼退伊朗支持的武装,还击落过伊朗无人机。与此同时,2017年4月美国空袭叙利亚政府军的空军基地,10月出台针对黎巴嫩真主党的制裁法律草案,也展示了美国削弱伊朗羽翼的决心。除了亲自压制伊朗,美国还试图在中东重建遏制伊朗的“小北约”。2017年5月,特朗普把执政以来的首次出访选在沙特,与沙特签下超千亿美元的军售大单。在美国对中东能源依赖度持续下滑的背景下,能把美沙绑定在一起的就是伊朗这个“敌人”。后来,特朗普政府还撮合沙特与伊拉克缓和关系,其深意无非是挤兑伊朗。如果说核协议的签署意味着奥巴马政府希望在中东实施相对平衡的战略,那么特朗普的中东外交显然又回到了联合盟友遏制伊朗的旧范式。

  孤立地看,全面遏制伊朗、打压伊朗在中东的军事存在、新增非核领域的对伊制裁,都没有直接触犯核协议。然而,上述各项政策要么威胁了伊朗的国家安全和利益,要么压缩了伊朗从核协议中所能得到的好处,同时也迅速侵蚀着核协议存续的一些基础条件。

  趋向“慢性死亡”的可能性在增加

  10月13日,特朗普正式宣布:“我不能也不会做出认可;我责成行政部门与国会合作处理协议的众多漏洞,包括‘日落条款’、对伊朗导弹缺乏限制等;国会已经开始工作,两院领袖已经在制定修改《伊核协议审查法》的法律,以防止伊朗发展洲际弹道导弹,使对伊朗核活动的限制永久置于美国法律之下;如果我们不能与国会和盟友达成解决,那么核协议就将终结,我作为总统随时可以宣布退出。”这样一个表态,特朗普已经忍了大半年。根据美国会在2015年核协议达成前通过的《伊核协议审查法》,美国总统必须每隔90天向国会“认可”伊朗履行协议承诺,以确保协议继续。特朗普已于4月中旬、7月中旬两度做出“认可”,但其内心极不乐意,7月中旬时就几乎要“不认可”,最终在其国安会幕僚力劝下作罢。

  “不认可”似乎是一个折中的结果。在特朗普对核协议的强烈不满与单边退出核协议的难料后果之间,“不认可”既能充分宣示特朗普的态度,也不至于导致美国直接“退群”。根据《伊核协议审查法》,若总统“不认可”,将由国会考虑是否恢复核协议下减缓的对伊制裁。但即使美国恢复对伊制裁,也不一定会恢复此前减缓的所有制裁。因为如果核协议下减缓的制裁全部恢复,意味着美国对核协议构成了实质违约,国会这么做的可能性不大。其最可能采取的方案是通过一项新的对伊制裁法案,或者是一个升级版的《伊核协议审查法》。该法案将强化对非核领域的制裁,强化限制伊朗核研发的措施,尤其是添加对伊朗违规后制裁立即恢复的“触发机制”。目前,美国会已朝此方向努力。美参议院外委会网站公布的文件显示,美国会认为核协议有三大缺陷:一是对伊朗铀浓缩的限制期过短;二是核查力度不足;三是给日后伊朗研发高级离心机留了豁口。显然,新的法案将纠正上述缺陷。

  特朗普没有直接宣布退出协议,美国会则在推动新的制裁法案,这些似乎都不会导致核协议的“突然死亡”。虽然特朗普宣布“不认可”的确是在撕毁协议的道路上迈出了一步,但这一步其实和特朗普上台以来对核协议的做法是一脉相承的,即美国仅在最低限度上遵守核协议的承诺,同时通过全面遏制、增加制裁、外交孤立、破坏伊朗对外经贸环境来最大程度地降低伊朗的核协议红利。其结果必然是,伊朗通过核协议实现经济振兴的难度越来越大,伊朗遵守核协议的边际效应递减,最终会令伊朗人也觉得核协议守之无用。当美伊双方都对协议意兴阑珊之时,核协议也就名存实亡了。这个过程可谓钝刀割肉,就好比是“慢性死亡”。

  与突然死亡不同,慢性死亡有一个相对较长的过程。这是因为,虽然特朗普对核协议存续不上心,但伊朗和欧洲却坚决维护核协议。对伊朗而言,核协议执行过程中虽有诸多不顺,但毕竟从中有所收获,多一点收获,就多一点国力,就能多增进一点安全。虽然核协议的红利在稀释和递减,但只要这个红利还是正值,就值得继续。鲁哈尼团队对这一点认识得相当清楚。2017年以来,无论特朗普如何挑衅、如何制造撕毁协议的声势,鲁哈尼始终强调核协议的多边性、合法性,没有一气之下也抛出退出协议的论调。伊朗外长扎里夫、原子能机构主席萨利希都曾暗示,如果只有美国退出核协议,而欧洲、中国、俄罗斯不退,那么伊朗仍会考虑留在核协议中。

  对欧洲而言,核协议破裂是难以接受的。欧洲作为当年核谈的主要召集人,付出心血尤多;核协议达成后,欧洲公司也在涉伊经贸、投资中冲在前列。而且欧洲是中东战祸、尤其是难民问题的直接受害者,自然不希望核协议破裂、美伊对抗加剧带来新的不稳定因素。因此,特朗普宣布“不认可”后,欧洲成为国际上维护核协议的最强音。早在9至10月间,英法德等欧洲大国就接力劝说特朗普维系核协议,英国首相特雷莎·梅和法国总统马克龙都给特朗普打电话专门讨论核协议。10月13日,英法德三国发表联合声明,强调继续支持核协议,称“维护核协议是我们共同的国家安全利益”。

  此外,10月9日,中国外交部发言人在例行记者会上表示,核协议是多边主义的重要成果,是通过政治外交手段解决国际热点问题的典范,对维护国际核不扩散体系和中东和平稳定发挥了重要作用。中方希望有关各方能够妥善处理分歧,共同维护和执行好协议。俄罗斯总统普京11月1日访问伊朗时也表示,核协议是一份积极的协议,有助于国际和平与稳定,国际原子能机构是唯一有权确认伊朗是否遵守核协议的机构。俄罗斯反对任何改变这一多边协议的单边行动。某些国家不承认这一多边协议的行为不可接受。

  算起来,核协议不过两岁多,但由于先天的不足、执行的困难和特朗普的搅和,似乎已经步入了风雨飘摇的暮年。这份国际协议就好像是美国和伊朗之间的一场临时婚约,双方本就感情基础不牢,不过是为了利益而结合。现在美国有离婚之念想,但不想背主动离婚之骂名,而伊朗为利益计,则希望尽量长地维持婚约,加上欧洲、中俄这些亲戚朋友的劝和、调解,这场形式上的婚姻似乎还能苟延残喘,但趋向慢性死亡的可能性正在增加。(成稿于11月7日)

  (作者为中国现代国际关系研究院中东研究所助理研究员)

责任编辑:朝子
声明:凡注明来源"钝角网"文章的,转载请注明出处、作者、原文链接。本网站作为互联网言论交流平台,所刊发文章并不代表本站立场。
参与评论
伊核协议:正在走向慢性死亡? 会员

排行榜

热门关键词

取消

感谢您的支持,我们会继续努力!

扫码支持
扫码打赏,你说多少就多少

打开支付宝扫一扫,即可进行扫码打赏哦